我國公安民警分類管理改革的探索實踐與啟示

文獻標識碼：A

文章編號：1674-3040（2015）05-0095-05

收稿日期：2015-02-08

作者簡介：徐向群，浙江警察學院社會科學部副教授；蔣國長，該校學刊編輯部副主任、本刊副主編；向灝歆，該校人事處離退休干部辦公室副主任；陳卓，該校社會科學部副教授、博士。

*此文系2014年公安部委托課題“建立有別于普通公務員的公安民警分類管理制度”之階段性成果。

分類管理是我國公務員管理的基本原則。盡管公安機關是政府的職能部門，但在管理制度、機構設置、指揮監督、工作方式、裝備保障等方面又不同于其他行政機關，應創設構建與其性質、任務相適應的體制和制度。公安機關人民警察按照職位類別和職務序列實行分類管理，是建設一支與國家治理體系和 ?治理能力現代化相適應，能夠切實履行國家政權捍衛者、平安中國建設者、公平正義維護者、群眾權益保障者職責的正規化、專業化、職業化公安隊伍的迫切需要。

人民警察分類管理是我國公務員分類管理的重要內容，始終受到各級黨委、政府的高度重視。近年來，各政法系統特別是公安機關在黨委、政府的領導下，對人員分類管理進行了實踐探索。司法機關進行了法官、檢察官分類管理改革；深圳、上海、浙江、武漢、西安、大慶等地公安機關先后開展了公務員專業化、等級化管理、公安文職制度、職位分類等改革。認真回顧已有的改革歷程，科學總結其經驗教訓，可以為當前和今后進一步深化公安民警分類管理改革實踐提供有益的借鑒和啟示。

一、公務員分類管理制度的確立和改革啟幕

《中華人民共和國公務員法》（以下簡稱“《公務員法》”）將分類管理確立為我國公務員管理的一項基本原則，并把公務員類別劃分為綜合管理類、專業技術類和行政執法類等，這從法律上正式確立了我國公務員職位分類制度。為貫徹落實《公務員法》的精神和有關規定，結合本地本部門實際，我國多個地方和部門啟動了公務員分類管理改革的具體實踐。從全國的改革實踐來看，公務員分類管理改革主要以兩條脈絡展開。

（一）縱向脈絡——司法機關法官、檢察官分類管理改革。縱向看，主要是以國家機關為主線，在本機關體系內部推進公務員分類管理改革。其中，以人民法院和人民檢察院系統圍繞司法體制改革進行的法官、檢察官分類管理改革最為典型。2013 年3月，中央組織部分別與最高人民法院、最高人民檢察院聯合印發了《人民法院工作人員分類管理制度改革意見》和《人民檢察院工作人員分類管理制度改革意見》，開啟了人民法院和人民檢察院系統的人員分類管理改革，在部分基層單位開展試點，積累了不少經驗。這一方面的改革，以廣東省佛山市中級人民法院最具代表性。

佛山市中級人民法院人員分類管理改革，從2009年4月提出，到2013年最高人民法院發文試點、佛山市委討論審定，歷時4年，幾經波折。雖然外部條件方面的諸多障礙、困難還沒有破除和解決，有些具有先進性、前瞻性、科學性的思路難以付諸實施，但內部新的審判機制已經初步建立并良好運行。佛山市中級人民法院的人員分類管理改革，首先，以實行審判長負責制為核心，“還權”于法官，解決長期存在的“審而不判、判而不審”的問題；其次，根據不同的工作性質和職業特性，將人民法院工作人員劃分為法官、審判輔助人員和司法行政人員，不同的部門和不同的序列，其人員適用不同的管理模式，“修道分流，各行其道”，并建立健全法官員額、薪酬、選拔、考核、晉升、監督等制度，強化法官的業績考核，加強對法官的管理；第三，改革機構設置，把內設機構劃分為審判部門、審判綜合部門和行政綜合部門三大類別，凸顯審判部門的中心地位。此外，還將逐步取消司法技術人員系列，把司法技術輔助工作交由社會化運作；設想將執行權行使、司法警察管理從人民法院職能中分離出來，建立公安機關派駐、人民法院和公安機關共同管理的司法警察隊伍。

（二）橫向脈絡——地方政府機關公務員分類管理改革。橫向看，是以各地方為主線，在干部人事制度改革中整體推進公務員分類管理改革。其中最具典型意義的是深圳的改革。早在2006年8月，深圳市就按照分類管理原則，在公安機關率先實施了專業化改革。2010年，經國家公務員局批準，深圳市作為全國唯一的試點城市，全面啟動公務員分類管理改革。其他地方的改革也隨之分別展開。如山東在縣以下機關全面實行公務員職務與職級并行、職級與待遇掛鉤制度，解決基層公務員待遇偏低、晉升空間有限的問題；河北把公務員分為專業技術類和行政執法類，并對公務員堅持平時考核和定期考核有機結合；廣西從公務員分類管理、推行基層公務員職務職級并行制和基層公務員的考錄選拔等三個方面進行公務員管理工作的改革。

公安民警分類管理改革實踐，則在上述兩條線中都有展開。一方面，自2009年年底開始，在全國公安機關執法勤務機構進行警員職務套改工作；另一方面，各地公安機關依托本地的公務員分類管理改革開展的公安民警分類管理改革。深圳公安機關公務員專業化改革啟動早、力度大、范圍廣，在我國公安民警分類管理改革方面最具代表性。太原、大慶等地公安機關嘗試干部人事管理制度改革，武漢、山東等地公安機關探索了公安民警等級化管理方式，廣東、浙江等地公安機關著手進行建立公安文職制度的改革。2011年，上海公安機關對警察隊伍進行了職位分類改革，將警察職位分為警官、警員兩個職組。警員職組分為綜合管理類、專業技術類和行政執法類三類。綜合管理類警員按照普通公務員非領導職務序列分類。專業技術類采取公務員非領導職務序列與專業技術聘任相結合的模式。行政執法類主要有警長和警員兩個職級，每個職級又分成若干個層次。警官職組和警員職組之間，警員職組中三類崗位之間分別與其他公務員領導職務序列和非領導職務序列對應，保證警察隊伍略低于軍隊、略高于其他公務員隊伍的待遇。

二、深圳市公安機關公務員專業化改革的做法和特色

2006年8月開始，深圳市按照公務員分類管理原則，在公安機關率先實施了專業化改革。經深圳市委常委會審議通過，并以市政府的名義下發組織實施《深圳市公安系統公務員專業化改革試點方案》及相關的配套方案。其主要內容、做法和特色可概括為以下幾個方面。

（一）建立公安隊伍分類管理的基本模式。在《公務員法》關于公務員分類管理的框架下，將公安機關的現有人員按不同的工作性質劃分為警察、文職、雇員三大類，建立不同職類人員的專業化發展通道。警察類和文職類任職人員具有公務員身份，雇員類任職人員不具有公務員身份。具體負責治安行政和刑事執法工作的人員劃為警察類；處理一般行政管理事務的人員劃為文職類；在內部服務后勤等輔助崗位工作的人員劃為雇員類。在3到5年的時間內將文職職位和雇員崗位上的在編警察逐步置換到警察職位。新進人員按新制度管理，各職類根據實際需要劃分為不同的職組和職系。

在警察職類下，根據業務特點劃分為警官職組、警員職組和警務技術職組，并按工作性質和管理需要相應劃分職系。警官職組指警察職類中履行警務領導、指揮職責的職位組別，按公安系統的機構設置和領導職位的設置配備。警員職組指警察職類中履行警務執行職責的職位組別，具體分為偵查、治安、交通管理、消防管理、監所管理和綜合等六個職系，人員職位按照有關方案的規定設置配置。警務技術職組指警察職類中從事警務技術工作的職位組別，人員實行警務技術職務序列，其技術職務的設置按國家有關規定執行。

文職職類執行現行的公務員職級序列，參照《公務員法》的有關規定進行管理。具體分為領導職組和非領導職組。文職非領導職組分為宣傳、審計、后勤保障和車管四個職系。文職人員不列入警察序列，不具有公安執法權，不授警銜。對列入文職職位的現在崗民警，轉入警察職類管理。改革后仍繼續留在文職崗位工作的，在3至5年內完成職位的轉換。

借鑒香港特別行政區的經驗，對公安機關中部分行政輔助性崗位實行雇員制。具體分為專業技術、輔助管理、工勤三個崗位。改革后在雇員崗位上工作的現在崗民警，用3至5年時間逐步轉換到警察或文職職位。實行雇員制，可以有效使用警力，減輕財政負擔。

（二）規范警察職務級別序列。創新設計警察的職務與級別序列，建立一套符合警察職業特點的管理制度。警官職組和警務技術職組按照現有的職務層次管理不變，警員職組和警務技術職組的警察均受所在機構警官的領導和指揮。

職務級別體系分為警官職組、警員職組和警務技術職組。警官職組的職務層次由高至低分為6級。警員職組的職務層次由高至低分為12級。警務技術職組設2個職系，刑事技術職系、行動技術職系，從高到低分10個職級。

（三）完善警察工資福利制度。規定警察的工資福利由警察工資、警務津貼及警察公傷保障等部分組成。針對公安一線人員工作環境復雜、強度大、危險性高等實際情況，在現有工資水平的基礎上建立警務津貼制度。在分配上向業務和基層一線以及危險性和強度大的警種、崗位傾斜，并明確規定警務津貼與警察的工作績效和考核結果掛鉤，較好地解決了警察內部不同職位之間的勞酬不對等問題。

深圳公安機關公務員專業化改革以分類管理為核心理念，以“科學分類、專業發展、長效激勵、規范管理”為總體思路，著眼探索一套符合公安執法要求和警察職業特點的人事管理新模式，建立了公安機關職位設置和分類管理的基本制度體系，警察招錄、任職定級、職務任免與升降、轉任等制度已入軌運行。據深圳市人力資源與社會保障局等單位組成的評估小組調查，認為改革后警力下沉，配置優化，警察專業素質得到提高，推動了各項工作。有50%的民警認為改革后晉升職級比以前容易了，63%的民警認為改革后的酬薪待遇有所提高，專業化改革“取得了一定的積極效果”。深圳市公安機關公務員專業化改革雖然在一些方面還不完善，但為全國公安機關全面深入推進警察分類管理改革積累了寶貴的經驗、提供了有益的借鑒。

三、2008年公安機關執法勤務機構警員職務套改實踐

根據2008年3月5日國務院辦公廳印發的《關于規范公安機關人民警察職務序列的意見》和2009 年12月21日人力資源與社會保障部、公安部、國家公務員局聯合印發的《公安機關執法勤務機構人民警察警員職務套改方案》（以下簡稱“國務院《意見》和三部局《套改方案》”）的精神和規定，各地公安機關結合本地實際，研究制定下發了具體的實施辦法，全面開展警員職務套改工作。

公安機關執法勤務機構警員職務套改工作，針對基層執法警察工作艱苦、待遇低、隊伍不穩的問題，設置了警長、警員兩個職務名稱和七個職務層次的職務序列。通過套改，基層執法勤務警察的待遇不再由行政職級決定，而是根據工作崗位、工作年限等條件進行定級，較好地體現了公安機關執法勤務機構人員的分類特點，在一定程度上緩解了基層公安民警長期存在的壓職壓級問題。

由于各地經濟社會發展程度不同，警務保障能力存在很大差異，加之公安民警分類管理工作還處于摸索階段，警員職務套改工作存在未能完全體現公安職業特點、配套政策措施相對滯后、實施效果不夠明顯等諸多問題。這些問題主要集中在以下三個方面。

（一）警員職務設置范圍和層次不盡合理。過于考慮與綜合管理類公務員非領導職務的平衡問題，沒有很好地體現公安機關執法勤務機構特別是基層公安工作的性質、特點。雖然警員職務設置了七個層次，但還是與綜合管理類公務員非領導職務基本相對應，沒有跳出原有綜合管理類的老框框，難以達到《公務員法》有關分類管理理念的理想效果。同時，“基層”概念的界定不科學，套改范圍不平衡，忽略了部分民警的利益。縣級公安機關是公安機關機構運行體系的最基層，在實際工作中警種劃分并不像上級公安機關那樣清晰明確，且公安民警在基層所隊與綜合部門間反復換崗的情況非常普遍。將綜合部門和其他警種公安民警人為區分開來，既不科學，也難以操作，不列入套改范圍的綜合部門公安民警的工作積極性受到影響，降低了這項政策的激勵效能。

（二）套改配套政策措施未能跟上。公安機關執法勤務機構警員職務管理是一項系統工程，各個環節前后關聯、互相銜接。警員職務套改后，如其他配套政策措施未能及時跟上，不僅會影響整體套改效果，也會影響后續管理。特別是警員晉升辦法沒有及時出臺，原有非領導職務管理規定又停止執行，制約影響了公安民警非領導職務的正常晉升。截至2014年，距首次套改工作已過去了4年，在此期間，除套改當年規范性地運作了一次，2011年、2012年進行了部分微調，之后便一直停滯不前。沒有套改的公安民警中符合套改條件的不能及時套改，套改過的公安民警中符合晉升條件的不能及時晉升，特別在首次套改中，由于參加工作時間、任職年限的限制，與“高套”擦肩而過的部分公安民警，雖然現在已符合“高套”條件，卻因為套改工作沒有形成常態化機制和相關配套政策的非延續性，部分公安民警壓職壓級問題仍無法解決。這顯然有悖于套改政策的公平性。

（三）套改“紅利”不夠明顯。依據規定，套改后的公安民警警員職務，不與工資外其他職務待遇掛鉤。但是執法勤務機構警員職務作為國務院確定的職務序列，且是執法勤務機構民警唯一的職務，若不明確公安民警所任職務與對應的住房、醫療等職務待遇如何掛鉤，就無法確定這部分公安民警可享受哪一級的待遇，勢必影響公安民警對實行警員職務政策的認同感。從實施情況看，警員職務套改對公安民警工資待遇的影響并不明顯，特別是警員套改中“平套”的公安民警，沒有因為套改得到一點實惠，沒有徹底解決任務重、壓力大、付出多、酬勞少、經濟待遇偏低的問題。從工資情況看，以被調查的9個縣（市、區）公安機關為例，參與職務套改的執法勤務機構人民警察占在編警察總數的78.91%。但參與套改的公安民警中僅有27.02%因為“高套”工資上升了一個臺階，也就是說，72.98%的公安民警套改后與原工資持平，沒有因為套改而享受到經濟上的相關待遇。公安民警普遍反映受惠不多，改與不改區別不大。

四、公安民警分類管理改革探索實踐的啟示

公務員分類管理改革大幕已經開啟，建立公務員分類管理制度勢在必行。公務員分類管理改革作為一項具有實質性意義的制度突破與創新，不可能畢其功于一役。同樣，公安民警分類管理改革也是一個不斷探索實踐、不斷完善提高的過程。

（一）要把頂層設計與實踐探索結合起來，把“有別于其他公務員”和“效能警務”作為目標取向。深圳市公安機關的公安專業化改革，結合深圳本地實踐和公安工作實際情況，對公安民警的分類管理提供了寶貴的地方經驗。盡管深圳改革的目的旨在“建立一套符合公安執法要求和警察職業特點的人事管理新模式”，但依然遭遇到舊的編制體系、財政體制等方面的諸多體制性障礙和深層次矛盾。因此，全面協調、要素整合、體制創新的“頂層設計”就顯得尤為重要。

與此同時，國務院《意見》和三部局《套改方案》則顯示出強烈的“頂層設計”色彩。但是在各地財政能力不一、編制職數不一等現實情況面前，國務院《意見》和三部局《套改方案》的落實又需要各地各部門的大力配合支持。再如深圳改革中，僅深圳警務津貼按每月人均960元實施一項，深圳市、區兩級財政就要為此年均增加投入近2億元，這對于其他地方的公安機關而言，就很難實現。

因此，建立適合公安民警職業特點的分類管理制度既需要頂層設計又需要與各地的實踐探索相結合。即既要立足于堅持按照國家法律辦事、堅持符合公安執法要求和警察職業特點的指導思想，把“有別于其他公務員”和“效能警務”作為目標取向，拓展不同職類警察的專業化、職業化發展通道，又要改變粗放式管理的格局，從各地實際出發，探索建立有利于優化和規范內部管理的程序和方法，提升管理效能和執法效益，從而逐步形成具有“整體的明確性”和“具體的可操作性”的公安民警分類管理制度改革框架與藍圖。

（二）要把近期目標與長遠目標結合起來，以漸進的方式變“壓力型改革”為“構建型改革”。如前所述，正是我國傳統模式下干部人事制度與日益變化發展的行政管理實踐的不相適應，催生了公務員分類管理改革。公安民警分類管理改革實踐之所以走在公務員分類管理改革的前列，不僅因為公安民警在公務員隊伍中占有多數，而且因為公安民警的壓職壓級等問題在公務員隊伍中是最嚴重的。因此，無論是深圳市公安機關專業化改革還是全國執法勤務機構警員職務套改，都毫不諱言“公安民警大多數在基層執法一線，工作任務重、時間長、強度大、職位風險程度高，但由于機構規格低、職數少、人員數量大，導致職業發展空間有限”等客觀實際和突出問題，亦即改變公安隊伍壓職壓級的現狀是改革的主要驅動力。然而，決策論的研究表明，決策者在多數時候都傾向于在結果的周圍尋找原因。因此，在“壓力突出性”引導下的“壓力型改革”，容易將緩解壓力作為改革的主要目標，從而遮蔽實現理想圖景的長遠目標。于是，類似深圳將全局副主任科員以上占非領導職務人員的比例由分類管理改革前的39.73%上升到61.86%的舉措，在短期來看似乎有激勵作用，但長遠來看，如果不配套進行深層次的改革，該措施的激勵作用十分有限。因此，要警惕以現實目標代替長遠圖景的改革態度，避免改革中的短視行為和改革資源的耗散，就必須變“壓力型改革”為“構建型改革”。要通過改革指導思想的明確、原則的確立和邊際的廓清，將公安民警分類管理改革的近期目標和長遠目標結合起來進行整體規劃，明確路徑選擇，構建制度框架，以避免改革的目標迷失，減少改革過程中的不確定性，避免頻繁的制度變更。

（三）要把公安內部分類管理改革與外部配套機制的建立完善結合起來，變“單兵突進型”改革為“協同攻關型”改革。深圳市公安機關在人員分類改革中，將承擔內部一般行政管理和服務職能的崗位剝離出來，把原本占用警察編制的文職、雇員逐步從現有編制剝離出來，從而優化了警力資源配置，有效解決了一線執法勤務警察編制短缺的矛盾。同時，圍繞警察的核心職能，針對警員重新設計有別于其他公務員的相對獨立的職務職級序列和管理制度，對警察組織的核心職能和邊緣職能進行了明確區分，從而有效地解決了警察核心職能弱化的問題。但是，此類改革措施畢竟涉及更大范圍的公務員分類管理改革的整體內容。因此，盡管深圳市公安機關在改革中得到了各級黨政領導機關的支持，制訂了嚴密的實施方案和明確的規章制度，但是在改革過程中，還是遇到了轉文職類管理人員的抵觸、轉任障礙、警務技術職務任職資格評審方法遲遲無法出臺等一系列問題。再如執法勤務機構警員職務套改后，警員的職位分類與現有的公務員薪酬體系已無法直接對應，只能通過技術性的操作發生間接關系；而警官職組中依然延續過去的薪酬體系，造成綜合管理類警員與執法勤務機構警員之間的薪酬貌似公平實不公平的現象，使綜合管理類警員與執法勤務類警員之間在權利和義務上的矛盾進一步顯現。

由此可見，僅進行“單兵突進型”的公安內部分類管理改革，其改革的步伐和成效仍然受到規章制度不健全、配套制度未跟進、法律政策改變等諸多不確定因素的影響，最終會影響改革的整體成效。作為一項系統工程，公安民警分類管理改革不僅包含警察分類、警務人員管理、公安工作機制構建等內容，還包括人事管理制度和工資、醫療、住房等方面的福利保障體系等配套制度的同步跟進，同時更離不開上級公安機關和地方黨委、政府的支持。因此，建立有別于其他公務員的公安民警分類管理制度改革應當統籌謀劃，頂層設計，協同攻關，有計劃、有步驟地推進改革舉措的實施。可以預見，“協同攻關型”的公安民警分類管理改革還可能成為推進公務員分類管理改革的重要示范。

（四）要把整體推進和地區試點結合起來，在合法性框架下尋找更為適當的改革路徑。由于公務員分類管理尚屬新鮮事物，公安民警分類管理更是無現成經驗可借鑒。以深圳公安機關專業化改革為例，他們是按照現代人事管理制度的基本原則，結合公安工作實際，積極實踐，大膽突破，多方面、多角度、多層次地探索解決矛盾和創新制度的具體方法和途徑，取得了新的實踐和認識成果。

與中國改革開放30多年來的經驗相一致，改革試點是改革的必經途徑。當然，公安民警分類管理改革關涉問題繁多，涉及的利益群體廣泛，僅靠試點樣本根本無法囊括所有問題，依然有賴于國家全面深化改革的整體推進。同時，要通過權限、程序與救濟上的若干關鍵設計，強化試點的進程監控和社會影響評估，來避免和補救改革“試點”可能對部分組織和公民所造成的負面影響。在合法性框架下，將全面推進和地區試點結合起來，充分考慮各方面因素，通過細化的制度建設來實現有別于其他公務員的公安民警分類管理改革的整體目標。