警察行政協助制度比較研究及其借鑒

文獻標識碼：A

文章編號：1674-3040（2015）05-0100-04

收稿日期：2015-03-04

作者簡介：趙旭輝，福建省福州市公安局法制處民警，公安部改革辦借調干部，西南政法大學碩士研究生，主要研究方向為訴訟法學。

行政協助制度，是指行政主體在履職過程中，遇有難以克服的障礙，向其他沒有隸屬關系的行政主體提出協助請求，被請求機關依法提供職務上的協助，以支持請求機關依法履職的制度。國（境）外的行政協助，以警察行政協助，即警察機關向其他行政機關提供協助最為常見。

一、我國警察行政協助的現狀和存在的問題

（一）警察行政協助的現狀。我國的警察行政協助，涵蓋文物保護、煙草專賣、礦產資源、質量監管、衛生、計生、監察、工商、銀行、稅收、海關、體育、城市管理等諸多領域，既有制度設計，也有實踐操作。

1.不少“部門立法”為警察設定了協助義務。所謂“部門立法”，即由有關行政部門起草立法草案或修法草案，提交全國人大審議通過的法律。目前，我國有不少部門立法都為公安機關設定了協助義務。 ①

2.一些地方以“聯合執法”為名組織警察參與各種非警務活動。除了“部門立法”為警察設定的協助義務，實踐中，一些地方公安機關還會在當地黨政領導的指令下，配合其他行政機關參與農村土地征用、拆除違章建筑、城市房屋拆遷、催繳計劃生育罰款、整治流動攤販等行政活動。

（二）警察行政協助存在的問題。我國現行的人民警察行政協助，的確便于一些地方黨政領導調動警力參與各種“聯合執法”。但是，隨著全面推進依法治國的不斷深入，讓公安機關“包打天下”的傳統思維與做法，越來越不適應中央關于規范警力調動使用權限和程序的要求，暴露出不少問題。

1.立法滯后、不統一、不完善，公安機關疲于應付各種“聯合執法”。一是我國目前尚未出臺《行政程序法》，沒有對行政協助作出統一規定。《行政程序法》是規范行政主體實施行政行為的方式、過程、步驟、時限的基本法。美國、德國、日本、韓國等70多個國家及我國臺灣地區都制定了統一的《行政程序法》，對包括行政協助在內的行政程序原則進行了專門規定。2001年，我國制定《行政程序法》曾被列入第十屆全國人民代表大會常務委員會五年立法規劃。由于種種原因，該法至今尚未出臺。雖然《行政復議法》《行政處罰法》《行政許可法》等行政法律也有一些程序規定，但都無法對行政程序的基本原則、共同制度作出統一規定，也未見行政協助的有關內容。二是“部門立法”對協助過程中的事權劃分、程序規定等內容語焉不詳。我國現有的“部門立法”，雖然對警察行政協助進行了規定，但都過于簡單，往往只強調其他行政機關可以要求公安機關協助，或者公安應當提供協助，而對具體如何協助以及協助時的責任認定、經費保障、監督救濟等內容都語焉不詳。這就導致實踐中一些行政機關不分情形，一律要求公安機關提供協助，不僅容易浪費警力，而且也會因行政協助的程序規定不清、事權劃分不明影響工作效率。三是地方立法關于行政協助的規定適用范圍較窄，內容也有待完善。我國的地方性立法關于行政程序的規定，大多集中在聽證與信息公開這兩大領域，對行政協助著墨不多。2008年10月1日施行的《湖南省行政程序規定》明確了行政協助的4種適用情形，發生爭議時的處理辦法，以及行政協助的責任主體。但是，《湖南省行政程序規定》關于行政協助的制度設計仍然存在若干不足：如適用范圍較窄，無法適用于國內其他地區；雖然規定了“不能提供行政協助的，應當以書面形式及時告知請求機關并說明理由”，但沒有明確被請求機關不能提供協助的具體理由；沒有明確請求協助機關應當以何種方式提出協助請求（書面還是口頭），以及協助過程中產生的費用如何承擔，這些都很容易引起爭議，影響工作效率。

2.地方指令缺乏法律依據，公安機關參與各種非警務活動，容易激化社會矛盾。我國地方人民政府對公安機關的人事任免和財政保障有很大的話語權。所以在實踐中，一些地方黨政機關在城市房屋拆遷、違章建筑拆除、農村土地征用、催繳計劃生育罰款、整治流動攤販等非警務活動中濫用警力，一些地方公安機關被動參與其中，甚至有極少數民警受利益驅動，積極參與非警務活動，以換取人事和財政上的支持。這些現象都很容易侵害群眾利益，激化警民矛盾，諸如甕安事件、孟連事件等就是十分深刻的教訓。

二、國（境）外警察行政協助的成功經驗

國（境）外警察普遍通過《行政程序法》《警察法》建立警察行政協助制度，規范了警力調動使用的權限和程序，產生了良好的效果，為我們提供了大量值得借鑒的經驗。

（一）制定統一的《行政程序法》，對行政協助進行詳細規定。美國、德國、日本、韓國等70多個國家，以及我國臺灣地區都制定了《行政程序法》，對行政協助的請求條件、拒絕情形、請求形式、爭議解決、責任認定、經費保障等內容進行了詳細規定。

1.請求條件。德國《行政程序法》明確了請求行政協助五種情形。 ②西班牙《公共行政機關法律制度及共同的行政程序法》規定，請求行政協助的條件是“提供信息、資料、文件、證明媒介和職權協助”。韓國《行政程序法》明確了請求行政協助的5個條件。 ③

2.拒絕情形。德國《行政程序法》將拒絕情形分為無須協助和禁止協助等兩大類6種具體情形。 ④ ·西班牙《公共行政機關法律制度及共同的行政程序法》和韓國《行政程序法》則分別規定了兩種拒絕情形。 ⑤

3.請求形式。臺灣地區《行政程序法》規定，除緊急情形外，提出行政協助請求應采取書面方式。

4.爭議解決。德國《行政程序法》規定，被請求機關拒絕提供協助時，應當告知請求機關并說明理由。請求機關堅持要求其提供協助時，由雙方的共同業務監督機關決定；若無共同業務監督機關，則由被請求機關的業務監督機關決定。

5.責任認定。德國《行政程序法》規定，行政協助的請求主體和協助主體應各自對自己的行為負責，并且由于請求主體和協助主體往往屬于不同的行政系統和地域范圍，故適用不同的法律依據。

6.經費保障。國（境）外關于行政協助的經費保障有兩種模式。一是韓國等國家采取請求主體負擔協助經費的模式；二是德國等國家采取協助主體負擔協助經費的模式。我國臺灣地區還規定，協助主體與請求主體在協助費用的負擔金額和支付方式上難以達成共識時，由雙方的共同上級機關決定。

（二）制定專門的警察法，對警察行政協助進行特別規定。德國、烏克蘭、芬蘭、新加坡，以及我國臺灣地區的警察法，還專門明確了警察行政協助的請求條件、責任認定、請求形式、特別程序。

1.請求條件。《德國聯邦與各邦統一警察法標準草案》規定，當其他機關缺乏足夠人力實施直接強制，或不能采用其他方法執行處分時，警察機關根據該機關的請求，應當給予行政協助。《芬蘭警察法》規定提供行政協助的先決條件是，要求得到協助的機關，如果沒有警察機關的支持，就無法履行其公職。臺灣地區的《警察法實施細則》規定，警察的主要任務是依法維持公共秩序，保護社會安全，防止一切危害；輔助任務是在一般行政機關遇有障礙，非警察協助不足以排除，或因障礙而有妨害安寧秩序時，警察機關依法協助一般行政機關促進人民福利。

2.責任認定。《德國聯邦與各邦統一警察法標準草案》第二十五條規定“警察只對其執行之方法負責。其他準用職務協助之原則。職務協助之義務不受影響”。

3.請求形式。《德國聯邦與各邦統一警察法標準草案》規定，向警察機關提出協助申請應采取書面方式，并載明理由和法律根據。情況緊急時，可以不采取書面方式，但事后警察機關提出證實有關經過的要求時，請求機關應出具書面證明。

4.特別程序。《德國聯邦與各邦統一警察法標準草案》規定，警察機關提供行政協助后，應通知請求機關。在協助過程中，如果要剝奪人身自由，應得到法官的書面授權。

三、健全我國人民警察行政協助制度的必要性與可行性

筆者認為，健全我國人民警察行政協助制度的時機，目前已經成熟，不僅必要，而且可行。

（一）健全人民警察行政協助制度是我國公安機關執法實踐的客觀需要。當前，我國警察權被濫用的問題突出，警察疲于應付各種非警務活動，不論是人民群眾還是警察自身，都迫切希望嚴格規范警力調動使用程序，為保障人權、解放警力提供制度支撐。

（二）健全人民警察行政協助制度是貫徹黨的十八屆三中、四中全會決定的具體體現。黨的十八屆三中、四中全會決定都對完善行政程序提出了明確要求，也為完善警察行政協助原則、規范警力調動使用程序、遏制非警務活動提供了政策依據。 ⑥因此，健全我國人民警察行政協助制度應當借此良機，抓緊落實。

（三）健全人民警察行政協助制度有試點經驗和立法研究準備。如前所述，《湖南省行政程序規定》細化了行政協助的有關內容，雖然還有所不足，但畢竟為我國行政程序立法先地方、后中央的設想積累了經驗，也為在全國范圍內完善警察行政協助原則提供了借鑒和參考。此外，2002年至2005年，我國行政法學界先后形成了三份有影響力的《中華人民共共和國行政程序法（專家建議稿）》。雖然各稿繁簡不一，但都對行政協助作出了明確規定。如，2002年9月，北京大學姜明安教授主持起草的專家建議稿，明確了行政協助的請求條件、被請求機關的拒絕情形、行政協助的爭議解決機制。2004 年11月，中國政法大學應松年教授主持起草的專家建議稿，明確了行政機關之間相互提供行政協助的義務、請求條件、請求對象、被請求機關的拒絕情形及其通知義務、行政協助的責任和費用負擔。2005 年2月，中國政法大學馬懷德教授主持起草的專家建議稿，明確了請求提供行政協助的5種情形、被請求機關應當提供協助的法定義務、拒絕理由及其通知義務、請求形式、行政協助的爭議處理及其責任承擔。

四、完善我國人民警察行政協助制度的建議

健全人民警察行政協助制度，事關理順行政機關之間的協助關系、嚴格依法規范行使警察權、保障公民、法人和其他組織的合法權益，應當堅持問題導向，立足我國國情警情，借鑒國（境）外先進經驗做法，依法、科學、系統地加以完善。具體而言，筆者有以下四點建議。

（一）高度重視健全警察行政協助制度，將其作為加強依法行政、推進政府職能轉變、理順各級政府事權劃分的重要抓手，全面統籌，科學規劃。在計劃經濟時代，我國的法治建設尚不健全，各級政府之間、同級政府各部門之間、公安機關內部上下級與同級內設機構之間，事權劃分都不十分清晰，在社會治安綜合治理的過程中，往往習慣于讓公安機關“包打天下”，造成警察權的濫用，產生了不少政府職能越位、缺位、錯位的問題。黨的十八大以來，隨著全面推進依法治國、推進政府職能轉變的深入開展，各級黨委政府都需要全面統籌、科學規劃公安機關管理職權、職責的改變，管理角色的轉換，管理手段、方法及其模式的轉變。在這樣的大格局、大背景下，完善警察行政協助制度，可以說正當其時，呼之欲出，應當與加強依法行政，推進政府職能轉變，理順各級政府事權劃分的制度設計有機結合起來，才能釋放最大的制度紅利，讓人民群眾有更多“獲得感”。

（二）修改《人民警察法》，明確警察行政協助的請求條件、拒絕權利和請求形式。我國人民警察是具有武裝性質的國家治安行政與刑事司法力量，其工作任務的特殊性、職責范圍的廣泛性，決定了人民警察與其他公務員明顯不同。因此，通過修改《人民警察法》及其配套制度，對警察行政協助進行專門規定和嚴格限制，既符合國情警情，也能與國（境）外立法經驗相銜接。考慮到我國關于警察行政協助的現有立法過于籠統，一些地方濫用警察權的問題較為突出，筆者建議修改《人民警察法》，嚴格限制公安機關提供行政協助的請求條件，明確其請求形式，并賦予公安機關基于正當理由拒絕提供協助的權利。具體而言，可在修改《人民警察法》時增加一條：“其他國家機關因依法履行職責的需要，請求公安機關提供協助的，公安機關應當在法定職責范圍內提供協助，且以排除其履行職責的妨礙為限。除緊急情況外，請求協助的機關應當提出書面申請。不予協助的，公安機關應當書面說明理由”。

（三）通過地方立法以及與《人民警察法》配套的部門規章，細化警察行政協助的拒絕理由、特別程序。由于我國各地經濟發展水平和社會治安形勢千差萬別、懸殊較大，為了兼顧立法的穩定性與靈活性，《人民警察法》也不宜對警察行政協助制度規定過細。因此，對公安機關拒絕提供行政協助的具體理由，以及在提供行政協助時可能需要使用武器警械、采取強制措施的特別規定，建議先由各地根據警務實踐通過地方立法進行規定，時機成熟時，上升為與《人民警察法》配套的部門規章，以保證修法的嚴肅性和上下級文件的有機銜接。

（四）全國人大及時出臺《行政程序法》，或者由國務院先行制定專門條例，對行政協助的爭議解決、責任認定、經費保障等內容進行統一規定。考慮到警察行政協助的爭議解決、責任認定、經費保障等問題更加具有綜合性、全局性，由請求機關與被請求機關的共同上級機關處理更為妥當，因此，筆者建議由全國人大出臺統一的《行政程序法》，或者由國務院出臺行政法規對行政協助作出統一規定，公安機關在提供行政協助時，涉及爭議解決、責任認定、經費保障的問題，依照統一的行政程序法律法規進行處理。

注釋：

①如，《文物保護法》第32條、《監察法》第22條、《海關法》第12條、《傳染病防治法》第39條、《消費者權益保護法》第52條、《礦產資源法》第48條、《煙草專賣法》第41條等。此外，《稅收征收管理法》第5條雖然沒有直接規定公安機關應當協助，但在實踐中，地方黨政領導也時常依據該條，指令公安機關協助從事征收稅款等行政任務。

②一是因法定原因，不能親自完成公務；二是因事實原因，尤其缺少所必須的人力和物力，而不能完成公務；三是不具備且不能調查獲得為完成某一任務所需的知識；四是被請求機關擁有完成公務所需的書證或其他證據；五是完成任務所需的費用，比由被請求機關完成任務所需的費用更高。

③一是法律上的理由，單獨執行職務確有困難；二是人員、設備不足等事實上的理由,單獨執行職務有困難；三是需要得到其他行政機關所屬專門機構的協助；四是執行職務必須要其他行政機關所管理的文書、統計資料等行政資料；五是其他行政機關提供協助將顯著地提高工作效能。

④其中，無須協助的情形有三種：一是有比被請求機關提供協助的效能更高的機關。二是被請求機關提供協助的付出大于收益。三是被請求機關提供協助將嚴重妨礙自身履職。禁止協助的情形也有三種：一是因法定原因，被請求機關不得提供協助；二是提供協助會嚴重損害國家利益；三是請求提供的信息、證據等相關資料涉密。

⑤西班牙《公共行政機關法律制度及共同的行政程序法》規定被請求協助的單位不具備提供協助的能力，或者提供協助將嚴重損害其利益、妨害其自身職能的行使，可以拒絕提供協助。韓國《行政程序法》規定的拒絕情形，一是有明顯理由認為被請求機關以外的行政機關能夠提供更為有效的協助；二是有明顯理由認為提供協助明顯阻礙被請求機關依法履行職務。

⑥黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“完善行政執法程序，規范執法自由裁量權，加強對行政執法的監督，全面落實行政執法責任制和執法經費由財政保障制度，做到嚴格規范公正文明執法”。黨的十八屆四中全會作出的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中提出：“完善行政組織和行政程序法律制度，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化。行政機關要堅持法定職責必須為、法無授權不可為，勇于負責、敢于擔當，堅決糾正不作為、亂作為，堅決克服懶政、怠政，堅決懲處失職、瀆職”。