黨內法規(guī)的二重屬性：法律與政策

□ 屠 凱

黨內法規(guī)的二重屬性：法律與政策

□ 屠 凱

黨內法規(guī)既有法律的一些特征，又有政策的一些特征，是具有法律與政策二重屬性的規(guī)范性文件。基于它的法律特征，在廣義的“法”與其它社會現(xiàn)象的對立中，黨內法規(guī)可以納入“法”的范疇，是事實上的行為規(guī)范，在某些重要領域發(fā)揮著骨干作用；基于它的政策特征，在國家法與黨的政策的對立中，黨內法規(guī)應當屬于政策的范疇，反映新鮮經驗且須具有較高的前瞻性。表現(xiàn)出法政二重屬性的黨內法規(guī)，不是法律文件和政策文件的交集；不是由政策向法律過渡的中間產品；不是片面追求形式邏輯的封閉自洽系統(tǒng)。法政二重屬性要求黨內法規(guī)的管轄范圍、制定程序、結構形式和適用方法都區(qū)別于國家法。

黨內法規(guī)；二重屬性；法律；政策

2013年5月27日，中共中央發(fā)布了《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》和《中國共產黨黨內法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》，黨的制度建設進入一個更加規(guī)范的新階段。根據(jù)《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》第二條第一款規(guī)定：“黨內法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規(guī)章制度的總稱。”此后，《中共中央關于廢止和宣布失效一批黨內法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》發(fā)布。根據(jù)該“決定”，1978年以來制定的黨內法規(guī)和規(guī)范性文件，有300件被廢止和宣布失效，467件繼續(xù)有效，其中42件將做出修改。2013年11月28日，《中央黨內法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013－2017）》全文發(fā)布。隨著一大批中央黨內法規(guī)在未來五年陸續(xù)制定，黨內法規(guī)制度體系框架即將形成。

一些法學研究者注意到黨內法規(guī)在法學理論上的意義。周葉中認為，黨內法規(guī)建設有利于推進黨的依法執(zhí)政和加快建設社會主義法治國家。①周葉中：《關于中國共產黨黨內法規(guī)建設的思考》，《法學論壇》，2011年第4期。姜明安借鑒了羅豪才和宋功德的“軟法”學說，提出黨內法規(guī)是類似于社會法、國際法的軟法，已經具有“特殊法律性質。”②姜明安：《論中國共產黨黨內法規(guī)的性質和作用》，《北京大學學報（哲學社會科學版）》，2012年第3期，參見羅豪才、宋功德：《軟法亦法——公共治理呼喚軟法之治》，法律出版社2009年版。當然，也有些法學研究者對“黨內法規(guī)”的概念和作用都存在疑惑，可能或多或少地擔心，突出黨內法規(guī)會影響中國特色社會主義法律體系的健康發(fā)展。正如羅豪才和周強所說：“黨內法規(guī)在法治國家建設中的定位問題……黨內法規(guī)與國家法文件的關系問題等，這些問題并沒有現(xiàn)成答案，在這種情形下建設法治國家，在世界上也沒有什么先例可循。”③羅豪才、周強：《軟法研究的多維思考》，《中國法學》，2013年第5期。在建設法治中國的歷史背景下，學界對黨內法規(guī)現(xiàn)象的研究剛剛開始。

黨內法規(guī)既有法律的一些特征，又有政策的一些特征，是具有法政二重屬性的規(guī)范性文件。①黨內法規(guī)的政治屬性優(yōu)先于法律屬性。在這個意義上，“政法二重屬性”的概念較之“法政二重屬性”更加科學。但是在我國的政治話語中，“政法”一詞有獨特的內涵和外延，所以本文沒有使用所謂“政法二重屬性”以避免誤解。基于它的法律特征，在廣義的“法”與其它社會現(xiàn)象的對立中，黨內法規(guī)可以納入“法”的范疇；基于它的政策特征，在國家法與黨的政策的對立中，黨內法規(guī)應當屬于政策的范疇。表現(xiàn)出法政二重屬性的黨內法規(guī)，不是法律文件和政策文件的交集；不是由政策向法律過渡的中間產品；不是片面追求形式邏輯的封閉自洽系統(tǒng)。黨內法規(guī)的法政二重屬性歸根結底源于我國的政治現(xiàn)實，是黨的領導權威賦予了黨內法規(guī)以某些類似于國家法的特征，同時也使黨的執(zhí)政功能保留了其政策特征。在這一背景下，尤其有必要對黨內法規(guī)與國家法作出區(qū)分，避免誤解，恰當發(fā)揮其在國家治理體系中的作用。本文總體上是一個描述性研究，旨在歸納黨內法規(guī)現(xiàn)象的事實，并在此基礎上加以概念化。文中必須作出的規(guī)范性判斷則采用了黨內法規(guī)和我國國家法的內在標準，以盡量回避那種囿于價值立場的無謂爭執(zhí)。

一、黨內法規(guī)的法律和政策特征

（一）黨內法規(guī)是事實上的行為規(guī)范

我國憲法“總綱”第一條即規(guī)定：“中華人民共和國是工人階級領導的，以工農聯(lián)盟為基礎的，人民民主專政的社會主義國家。”眾所周知，中國共產黨在國家中的地位既不同于自由主義民主政治中的選舉型政黨，也不同于我國的各參政黨。我國近代以來人民民主革命和社會主義建設的歷史奠定了中國共產黨的長期執(zhí)政地位。我國憲法序言對此有所闡述，這也是我國社會主義民主政治的實際情況。黨的長期執(zhí)政地位決定了黨的政策對國家和社會的影響是長遠的。人們對黨的政策，特別其中效力穩(wěn)定、形式規(guī)范的黨內法規(guī)可以形成像對國家法一樣的預期，可以根據(jù)黨的政策作出符合自己利益的合理行為。這種現(xiàn)象可以類比人民法院的司法解釋和指導案例。我國最高人民法院根據(jù)立法機關的授權，可以發(fā)布約束地方各級人民法院的司法解釋，也可以發(fā)布下級法院需要參照執(zhí)行的指導案例。司法解釋并非國家制定法，只是裁判規(guī)則，并非行為規(guī)則。②我國最高人民法院發(fā)布司法解釋的權力源自1981年《全國人民代表大會關于加強法律解釋工作的決議》第二條的規(guī)定。指導案例只具有參照效力，不直接規(guī)定人們的行為模式，③2010年《最高人民法院關于案例指導工作的規(guī)定》第七條。但人們對待司法解釋和指導案例，還是像對待國家制定法一樣，這恰恰因為穩(wěn)定的規(guī)則可以幫助人們對自己行為的后果形成預期，據(jù)以采取行動。黨內法規(guī)也具有上述特征。

（二）黨內法規(guī)在某些領域的骨干作用

黨內法規(guī)在某些重要領域發(fā)揮著骨干作用。這里特別突出的是黨內法規(guī)中的干部制度。這類黨內法規(guī)決定了國家對各機關工作人員的安排，比如《黨政領導干部選拔任用工作條例》就規(guī)定了選拔干部的基本程序和主要方式。在其他國家，類似的安排（王位繼承制度、選舉制度和公務員制度）是最為重要的法律，當然必須用明確、具體、穩(wěn)定的規(guī)則形式固定下來，不能像一般政策表述那樣比較原則、概括且經常變動。有些法學研究者可能從比較形式主義和教條主義的角度出發(fā)，對此存有疑慮。④此處的“形式主義”和“教條主義”兩詞都使用其法學理論上的意義，前者比較重視法律的形式邏輯、統(tǒng)一體系，后者比較重視法律的規(guī)則文本、解釋方法；不使用兩詞在我國政治話語中的意義，當然更不附帶貶義。其實，許多社會組織都擁有迫使他人服從的強制力量，這就是權力的本質。在市場經濟中，跨國企業(yè)可以使用不亞于國家的經濟權力，也遭到廣泛批判。關鍵在于，無論是黨的政治權力還是企業(yè)的經濟權力，都是為國家法所承認，也都在國家法框架下行使。

另一個值得關注的方面是黨內法規(guī)對中國人民解放軍政治工作的規(guī)定。中共中央、中央軍委批準的《中國人民解放軍政治工作條例》第四條規(guī)定：“中國人民解放軍必須置于中國共產黨的絕對領導之下，其最高領導權和指揮權屬于中國共產黨中央委員會和中央軍事委員會。”第九條則規(guī)定中國人民解放軍設立總政治部，各單位分設政治干部和政治機關從事政治工作。而中國人民解放軍政治工作包括該“條例”第十四條第一款第（八）項所規(guī)定的“軍事審判、檢察和司法行政工作”。中國人民解放軍的政治機關依法代表國家在軍隊中行使審判權、檢察權、組織開展司法行政工作，保證憲法和法律在軍隊的實施。

這里比較重要的問題是，軍事審判權是來源于上述軍事指揮權還是國家審判權，從事軍事司法工作的機關本質上是軍內政治機關的組成部分還是國家審判機關的組成部分。①參見黃益群：《我國軍事審判隊伍建設研究述評》，《當代法學》，2005年第5期；武和中、趙娜：《我國軍事司法建設的回顧與展望（上）》，《西安政治學院學報》，2002年第1期。關于第二點，研究者的分歧比較小。我國憲法和人民法院組織法對軍事法院在人民法院系統(tǒng)中的地位規(guī)定得比較明確，但軍事法院同時必須接受軍內政治機關的領導。軍內政治機關對軍事法院的領導不同于人民法院黨組對人民法院的政治領導，依照黨內法規(guī)的規(guī)定應當體現(xiàn)“絕對領導”的特征。關于第一點，研究者的分歧比較大。觀察軍事法院的歷史、現(xiàn)實和國際通行作法，軍事審判歸根結底是服務于軍事指揮和軍事斗爭的。我國軍事法院除人民解放軍軍事法院院長由權力機關任命外，以下各級審判人員都由軍事政治機關在具有軍籍的人員中任命，不同于地方人民法院。我國軍事法院也堅持屬人管轄的原則，審理軍內案件。②中國人民解放軍駐香港特別行政區(qū)部隊軍事法院的管轄權略有不同，見蒲碩棣：《駐港部隊軍事審判工作問題研究》，《中外法學》，1999年第1期。從這個意義上說，軍事審判權應當源于軍事指揮權。③曾志平：《論軍事法的體系獨立性——憲法視野下國防功能與結構的觀察》，《西安政治學院學報》，2011年第4期。但另一種觀點確實也很容易找到憲法和法律上的依據(jù)。④包遵耀：《淺議我國軍事審判制度的完善》，《人民司法》，2000年第1期。無論如何，包括軍事政治工作內在的軍事工作，顯然是一個十分重要的領域。國家法在這個領域有規(guī)定，但相關黨內法規(guī)始終承擔相當重要的責任。⑤參見張建田、金樺楚：《關于軍隊實施刑事訴訟法中存在的問題及思考》，《現(xiàn)代法學》，1998年第1期；閻振遠：《我國軍事審判制度的歷史沿革》，《軍事歷史研究》，2002年第3期。

（三）黨內法規(guī)反映新鮮經驗且須具有較高的前瞻性

以上比較強調黨內法規(guī)的“法律”特征，即黨內法規(guī)和國家法具有較高的相似性。第三點則要提醒，黨內法規(guī)仍然具有鮮明的政策特征。政黨制定政策的根本目的是為了長期執(zhí)政，現(xiàn)實目的是滿足人民群眾的需要，贏得大多數(shù)的支持以保持政權穩(wěn)定。包括黨內法規(guī)在內的黨的政策也體現(xiàn)政黨政策的一般特征。比如，作為最高黨內法規(guī)的黨章就經常適應新的情況予以修訂，幾乎每次黨的代表大會后都加入新的內容。其它反映新鮮經驗的黨內法規(guī)更是層出不窮。1990年中共中央曾印發(fā)了《關于縣以上黨和國家機關黨員領導干部民主生活會的若干規(guī)定》，⑥中共中央辦公廳法規(guī)室等編：《中國共產黨黨內法規(guī)選編（1978－1996）》，法律出版社2009年版，第152頁。1997年中紀委、中組部印發(fā)了《關于提高縣以上黨和國家機關黨員領導干部民主生活會質量的意見》進行補充，⑦中共中央辦公廳法規(guī)室等編：《中國共產黨黨內法規(guī)選編（1996－2000）》，法律出版社2009年版，第71頁。2000年中紀委、中組部又印發(fā)了《關于改進縣以上黨和國家機關黨員領導干部民主生活會的若干意見》。⑧中共中央辦公廳法規(guī)室等編：《中國共產黨黨內法規(guī)選編（1996－2000）》，法律出版社2009年版，第89頁。后兩項回顧了之前的文件，雖然對先前文件并未作出正式修訂，但又確實存在對先前文件內容的修改和補充。這就和國家法的修訂很不一樣，卻又正是黨內法規(guī)自我更新的常態(tài)。

二、對黨內法規(guī)法政二重屬性的可能誤解

（一）黨內法規(guī)不是法律文件與政策文件的交集

經過說明，人們一般不難理解黨內法規(guī)既具有法律特征，又具有政策特征。但這里特別要注意的是，基于它的法律特征，在廣義的“法”與其它社會現(xiàn)象的對立中，黨內法規(guī)可以納入“法”的范疇；基于它的政策特征，在國家法與黨的政策的對立中，黨內法規(guī)應當屬于政策的范疇。換句話說，如果有兩個集合，一個是“法”，另一個是“其它社會現(xiàn)象”，那么黨內法規(guī)可以全部放入第一個集合“法”之中。如果有兩個集合，一個是“政策”，另一個是“國家法”，那么黨內法規(guī)應當全部放入第一個集合“政策”之中。不存在以下這種情況：存在兩個集合，一個是“政策”，一個是“法律”，兩個集合之間有交集，黨內法規(guī)存在于那個所謂的“交集”之中。

上述這種情況是對黨內法規(guī)最可能出現(xiàn)的誤解之一，也特別危險。現(xiàn)實中存在著大量由黨委和政府聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件，許多屬于《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》第二條所規(guī)定的黨內法規(guī)。如果堅持錯誤的看法，以為這類俗稱中的“紅頭文件”既是黨的政策又是國家法（主要指聯(lián)合發(fā)文機構的行政規(guī)章），同時符合政策方針和法律規(guī)定，同時具備政治效果和法律效力，同時得到黨和政府的背書，那么人們會錯誤地認為這些“紅頭文件”對第三人也發(fā)揮效力。《行政訴訟法》修訂以前，這類“紅頭文件”在絕大多數(shù)情況下無法作為訴訟依據(jù)，也不接受司法復核。這就等于黨委把本應在正式法律備案程序、司法程序和法律監(jiān)督程序中接受反復檢驗的一部分規(guī)范性文件偷運出來，自行豁免了。①2014年修訂后《中華人民共和國行政訴訟法》第五十三條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政行為所依據(jù)的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規(guī)范性文件進行審查。前款規(guī)定的規(guī)范性文件不含規(guī)章。”這當然是一個重大的進步。但是它也只能適用于涉及到行政機關所發(fā)布規(guī)范性文件的法律爭議，人民法院仍無權審查由黨委發(fā)布的規(guī)范性文件。必須強調，如果規(guī)范性文件由黨委和政府聯(lián)合發(fā)布，那么這類文件只能屬于狹義的“政策”范疇。這類文件的出臺不符合《中華人民共和國立法法》所規(guī)定的法律法規(guī)制定程序，不具法律效力，更不能違反、對抗國家法的相關規(guī)定，哪怕與之沖突的法律法規(guī)是由比發(fā)布機關級別低的國家機關所制定的。這種正確看法不會影響黨內法規(guī)的效果，畢竟，其它沒有政府參與發(fā)布的黨內法規(guī)和規(guī)范性文件還是一樣會對社會產生引導作用。這類聯(lián)合發(fā)文的黨內法規(guī)效力當然存在，在政府系統(tǒng)內則應當作為內部“行政規(guī)則”被遵照執(zhí)行。

（二）黨內法規(guī)不是由政策向法律過渡的中間產品

把黨內法規(guī)當作由政策向法律過渡的中間產品，這是第二個對黨內法規(guī)二重屬性的可能誤解。本文在以上部分曾經提到，黨領導國家立法工作，黨的政策向國家法的過渡是順利、完整的。這難免使人誤解，所有黨內法規(guī)最終都會體現(xiàn)、轉化為國家法。本文也提到，黨的政策反映新鮮經驗且具有較高的前瞻性。那么人們也會假設，在我國經濟高速發(fā)展、社會持續(xù)進步的大背景下，也許可以用黨內法規(guī)對某些規(guī)定先行先試，成熟后再通過立法機關正式將其法律化。這樣的設想和作法似乎有一定道理。但是特別需要注意的是，把黨內法規(guī)視為政策與法律的中間產品，意味著認同國家法才是法的理想模型、標準形式的主張，意味著不是以類型學而是以進化論的方法把握黨內法規(guī)的二重屬性，意味著把黨內法規(guī)的發(fā)展階段捆綁在經濟社會的發(fā)展階段上。雖然類型學和進化論的方法論上有交集，進化論的成立很大程度上是得到了類型學的支撐，但類型學更多是對共時性現(xiàn)象的描述，進化論則是對歷時性現(xiàn)象的描述。進化論認為社會現(xiàn)象都有趨向進步的運動變化，而類型學對此不抱偏見。黨內法規(guī)在發(fā)展過程中，其政策特征和法律特征不是增加或者減少的變化，對比黨內法規(guī)的特征和國家法的特征，歸根到底是你有我無的區(qū)別。類型學比進化論更適合描述黨內法規(guī)的二重屬性。

（三）黨內法規(guī)不是片面追求形式邏輯結構的封閉自洽系統(tǒng)

因為類似于中國特色社會主義法律體系，黨內法規(guī)也構成了一大規(guī)則體系，所以黨內法規(guī)研究者，特別是那些接受過現(xiàn)代法學訓練的人，不時會對黨內法規(guī)體系的內在邏輯結構感到困惑。他們以為，有必要加強黨內法規(guī)體系在結構上的形式化，類似于中國特色社會主義法律體系，也形成一個以黨章為最高規(guī)范的金字塔結構。這是可以理解的。追求一個（想象中的）最高規(guī)范為頂點的金字塔結構，是現(xiàn)代實證主義法學的根本理想，也符合現(xiàn)代國家以成文憲法統(tǒng)領諸法、以邏輯結構排除漏洞的一般立法規(guī)律。問題在于，盡管《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》第四條對黨內法規(guī)的類型進行了劃分，也根據(jù)重要性對各種類型進行了區(qū)別，但正如葉篤初所說：“這個架構格局是按黨規(guī)序列層位來排列的，并非依照各項法規(guī)的屬性、適用對象，或實體性、程序性，或授權及義務責任排列的，這里有個科學分類問題，留待我們以后解決”。①葉篤初：《黨內法規(guī)建設述略——為紀念中國共產黨誕生90周年而作》，《江漢論壇》，2011年第7期。在中國社會主義法律體系中，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章等有嚴格效力等級和邏輯結構，黨內法規(guī)中的準則、條例、規(guī)定的關系則并不明確，也沒有形成以準則統(tǒng)領條例，以條例統(tǒng)領規(guī)定的邏輯結構。此外，在中國特色社會主義法律體系中，國務院各組成部門都可以制定部門規(guī)章，各管某一方面，它們對于法律規(guī)章的需要和運用是大體平衡的。但是黨內法規(guī)中，制度建設、組織建設和作風建設方面的法規(guī)特別多，占據(jù)了絕大部分。黨的建設的其它方面較少制定黨內法規(guī)，特別是思想建設、宣傳工作等也不太適宜使用條文式、規(guī)范化的表述予以規(guī)定。至于照搬照抄國家法的法律部門體系將黨內法規(guī)分類為“黨內民法”、“黨內刑法”和“黨內訴訟法”等是否科學，還有待思考研究。②潘澤林：《中共共產黨黨內法規(guī)及其體系建構問題研究》，《南昌大學學報（人文社會科學版）》，2007年第1期。

三、黨內法規(guī)法政二重屬性的主要表現(xiàn)

（一）黨內法規(guī)不能為政治權力的行使提供合法性背書

所有政治權力的行使均應得到國家法的承認，才符合依法執(zhí)政、依法行政的要求。這里最引人關注的問題仍是“雙規(guī)”。這個詞語在國家法上的對應物是1997年5月9日《中華人民共和國行政監(jiān)察法》第二十條第三款規(guī)定的“雙指”，即監(jiān)察機關有權“責令有違反行政紀律嫌疑的人員在指定時間、地點對調查事項涉及的問題做出解釋和說明，但是不得對其實行拘禁或者變相拘禁。”在黨內法規(guī)中，1994年中紀委頒布的《紀律檢查機關案件檢查工作條例》第二十八條也規(guī)定：“調查組有權按照規(guī)定程序要求有關人員在規(guī)定的時間、地點就案件所涉及的問題作出說明。”1998年以來中辦、中紀委和監(jiān)察部相繼出臺了多個規(guī)范性文件，從適用主體、對象和程序上對“雙規(guī)”、“兩指”措施作了更嚴格、細致的規(guī)定。但正如楊濤所說，盡管國家法對此也有規(guī)定，可“由于中央紀委和監(jiān)察部早已合署辦公，加之紀檢部門高出監(jiān)察機關半級，故‘兩指’的使用逐步被‘雙規(guī)’所取代”。③楊濤：《“雙規(guī)”變遷的思考》，《民主與科學》，2006年第6期。換言之，“雙規(guī)”是一種針對黨員的黨內調查方式，是反腐敗的重要內容。考慮到國家法對此也有規(guī)定，根據(jù)“雙規(guī)”要求交代問題的黨員干部多少帶有些預先承諾、自覺履行的意味，這也無可厚非。但根據(jù)我國當前法律，并不能推斷出：凡黨的紀委部門立案的案子，只能等待紀委查清案情后，才能將案件移交給司法部門。而且，由于司法機關不介入“雙規(guī)”調查，有些官員還會利用“雙規(guī)”程序延緩甚至逃避司法追求，爭取向紀檢監(jiān)察機關“自首”，這會引起刑事法學上的爭議。④王金貴：《憲法視野中的“雙規(guī)”與自首的關系》，《政法學刊》，2005年4期。觀察黨內法規(guī)發(fā)展的歷史，針對“雙規(guī)”中可能出現(xiàn)的問題一個解決方案是進一步細化“雙規(guī)”，提出維護被審查者的申辯權、申訴權、人身權、知情權和財產權等，逐步試行案件公開審理制度。雖然這些規(guī)定本身有利于“雙規(guī)”進一步規(guī)范化，但總的來說是更加趨向建設一個獨立于國家法的具有自身邏輯結構的“自洽”系統(tǒng)。但那樣一個系統(tǒng)即便存在，也要依賴“黨內法庭”、“黨內律師”和“黨內監(jiān)獄”才能運行。

（二）黨內法規(guī)“于法周延，于事簡便”

黨的中央委員會是全國代表大會的執(zhí)行機關，黨的中央委員會制定的黨內法規(guī)應當具有類似于行政法規(guī)的特征。黨章第十條第一款規(guī)定：“黨員個人服從黨的組織，少數(shù)服從多數(shù)，下級組織服從上級組織，全黨各個組織和全體黨員服從黨的全國代表大會和中央委員會。”除了規(guī)定黨的全國代表大會和中央委員會領導全黨以外，黨章也規(guī)定：“黨的地方各級領導機關，是黨的地方各級代表大會和它們所產生的委員會。黨的各級委員會向同級的代表大會負責并報告工作。”全國人民代表大會是國家機構中的最高權力機關，國務院是全國人大的執(zhí)行機關。黨的全國代表大會和中央委員會都是黨的最高領導機關。黨的中央委員會，包括中央政治局和它的常務委員會，在全國代表大會閉會期間，是全國代表大會的執(zhí)行機關。正如國務院制定行政法規(guī)是執(zhí)行機關行使立法權，黨的中央委員會制定黨內法規(guī)也是黨的執(zhí)行機關行使制定規(guī)則之權。由執(zhí)行機關制定的規(guī)則，同由專職立法機關制定的規(guī)則，應有不同特點。黨內法規(guī)工作中的“于法周延，于事簡便”原則，可能是執(zhí)行機關制定規(guī)則的一般規(guī)律。

（三）黨內法規(guī)不必全部使用規(guī)則結構也不必完全適用形式邏輯

《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》第五條規(guī)定：“黨內法規(guī)的內容應當用條款形式表述，不同于一般不用條款形式表述的決議、決定、意見、通知等規(guī)范性文件”。但實際上，一批相當重要的黨內法規(guī)是以段落形式表述的，比如《關于黨內政治生活的若干準則》是最重要的黨內法規(guī)之一，就沒有分成條款，而這類情況還比較多。《中國共產黨黨內法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》也注意到不能只關注狹義的“黨內法規(guī)”而把“中紀委、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委在履行職責過程中形成的具有普遍約束力、可以反復適用的決議、決定、意見、通知等文件”乃至于其它各種重要文件放過去。根據(jù)“備案規(guī)定”第二條第二款，只有少量黨組織機關內部適用的文件被豁免備案。由此可見，是否以條款表述不是鑒別、備案黨內法規(guī)的前提條件。就國家法而言，一般法律條款需要包含行為模式加法律后果的規(guī)則結構。由于黨必須始終保持生機活力以領導改革開放事業(yè)穩(wěn)步前行，黨內政治生活也不應當過于拘束甚至死氣沉沉。在這種情況下，黨內法規(guī)中應當有相當一部分條款對黨員行為模式及其黨紀后果的表述會比較抽象，近似于國家法上的法律原則。那些以段落形式表述的黨內法規(guī)就更是如此，如比較早期的《關于黨內政治生活的若干準則》①中共中央辦公廳法規(guī)室等編：《中國共產黨黨內法規(guī)選編（1978－1996）》，法律出版社2009年版，第30頁。以及比較近期的《中共中央關于加強和改進黨的作風建設的決定》、②中共中央辦公廳法規(guī)室等編：《中國共產黨黨內法規(guī)選編（2001－2007）》，法律出版社2009年版，第39頁。《中共中央關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》③中共中央辦公廳法規(guī)室等編：《中國共產黨黨內法規(guī)選編（2001－2007）》，法律出版社2009年版，第53頁。等，都需要黨員自己從中提煉出行為模式，掌握好行動尺度。

法律實證主義主張適用國家法時應當遵循法律推理的形式邏輯，以法律規(guī)則為大前提，以事實為小前提，最后得到合法結論。堅持三段論的經典結構，就是堅持維護法治，排除司法中的偏見和擅斷。為了維護大前提的確定性，就需要明確國家法的正式淵源，保證人們對哪些是法律哪些不是法律有一致認識。為了維護小前提的準確性，就需要一套完整的事實認定程序和技術，有時還需要妥善分配證明責任。為了維護結論的合法性，就需要為法律推理提供公開的論證理由，經得起大眾和時間的檢驗。但黨內法規(guī)的適用可以不必過于呆板，可能還經常要突破上述的三段論結構。首先，黨內法規(guī)的“淵源”不可能像國家法一樣確定。除了條款形式的黨內法規(guī)以外，段落形式的黨內法規(guī)，各種規(guī)范性文件大量存在。更為重要的是，那些不算規(guī)范性文件的經典著作、領導人講話在適用黨內法規(guī)時被當作可以援引的輔助材料。其次，黨內法規(guī)對事實問題也沒有程序主義的理解。畢竟，科學社會主義對人們可以發(fā)現(xiàn)絕對真實、掌握客觀規(guī)律的信仰是十分堅定的。但不信任事實認定程序和技術，勢必就特別信任人的理性，其實就是要求適用黨內法規(guī)的人必須特別有智慧，能把問題真正調查得一清二楚。最后，適用黨內法規(guī)除了考慮法規(guī)效力還必須考慮社會效果。由于黨的一切工作都是最終為黨的執(zhí)政服務的，所以適用黨內法規(guī)也要認真考慮結論能否贏得人民群眾的支持，而不僅僅是當事人的接受。本質上講，這種結論勢必是政治結論，是政治權衡、利益平衡和自由裁量的產物。歸根結底，黨組織能夠給黨員的正義都是歷史性的。黨員也不必要求黨組織堅持形式邏輯給出一紙文件，因為任何這類文件都會在歷史中因為社會條件和政治原因而被更改。在適用黨內法規(guī)的時候，并沒有也不需要真正的“法律不溯及既往”原則，歷史優(yōu)于邏輯。

四、結 語

由上述分析可見，除了黨直接行使權力的領域，應盡量減少黨委與政府聯(lián)合制定、發(fā)布黨內法規(guī)的數(shù)量。第一，黨內法規(guī)不是法律文件與政策文件的交集，幾乎沒有什么內容必須同時以行政規(guī)則（抽象行政行為）和黨的政策的面目出現(xiàn)。在由黨直接行使權力的領域，黨更沒有必要與政府聯(lián)合發(fā)文。沒有政府的背書，黨同樣可以也完全應當依靠制度剛性和組織紀律做到令行禁止。黨的干部管理和紀律處分都可以依靠黨自己的組織機構予以落實，否則就談不上黨對國家的治理和對人民的領導。第二，一些應該由黨內法規(guī)處理的問題不一定非要轉換為國家法。有些問題，特別是涉及到黨的思想建設和反腐倡廉建設時，國家法不一定能夠提供最好的解決方案。我國憲法對言論自由、信仰自由都有比較寬容的規(guī)定，國家法必須符合憲法規(guī)定，還要接受國際條約的約束。特別是隨著我國文化市場的進一步發(fā)展繁榮，國家法的功能和政府治理的方式也要發(fā)生變化，過多的管制和過度的干預是不妥當?shù)摹５牵h內法規(guī)對黨員的思想意識仍然可以作出相對具體的規(guī)定，用一些原則把黨所倡導的價值觀念固定下來。黨內法規(guī)也可以對黨員從事意識形態(tài)工作的原則和方法進一步說明。而在作風建設和反腐倡廉建設上，黨內法規(guī)也可以比國家法規(guī)定得更加嚴格，把黨所倡導的倫理道德、人格模范固定下來，迫使黨員領導干部過一種更加節(jié)制的個人生活。①中共中央在《中央黨內法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013－2017年）》的“完善黨員、干部道德建設制度”中提出：“明確新形勢下黨員、干部道德指引，明確領導干部從政道德要求，健全道德評價考核辦法，完善道德建設獎懲措施，督促引導黨員、干部做社會主義道德的示范者、誠信風尚的引領者、公平正義的維護者。”第三，不要盲目追求構筑一個封閉“自洽”的黨內法規(guī)“系統(tǒng)”。黨內法規(guī)工作始終要把加強黨的建設、促進經濟社會發(fā)展和深化改革作為首要目標。形式合理、結構嚴謹是黨內法規(guī)建設的目標，但不是首要目標。社會效果始終優(yōu)于“法規(guī)效力”，黨內法規(guī)要解決實踐中的突出問題，這是制定、實施、適用黨內法規(guī)始終要把握的重中之重。黨內法規(guī)制度體系當然具有“系統(tǒng)性”、協(xié)調性和統(tǒng)一性，但并不具有“自洽性”。黨內法規(guī)制度體系應當服從“憲法為上、黨章為本”的要求，“以憲法為遵循，保證黨內法規(guī)體現(xiàn)憲法和法律的精神和要求，保證黨內法規(guī)制度體系與中國特色社會主義法律體系內在統(tǒng)一”。②參見《中央黨內法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013－2017年）》。黨章統(tǒng)領黨內法規(guī)制度體系，但其上仍有憲法，憲法是最高權威。黨內法規(guī)規(guī)范黨的生活各領域和各方面，但黨員在每一領域和每一方面的行為都要同時遵守國家法的規(guī)定，黨內法規(guī)不能作出與國家法相違背的規(guī)定。黨內法規(guī)和國家法可以是相輔相成的，但不是并駕齊驅的，更不能是分庭抗禮的。在這個意義上說，黨內法規(guī)制度體系絕對不是一個封閉自洽的系統(tǒng)。

不同于國家法領域的民事法律、刑事法律等傳統(tǒng)部門法，黨內法規(guī)建設沒有太多可供借鑒的國際經驗，更沒有比較成熟的理論傳統(tǒng)可以援引，甚至連廣泛公認的術語表也還沒有形成。黨內法規(guī)所面對和處理的是黨的建設中長期面臨的問題，這些實踐問題將決定黨內法規(guī)研究的面貌。但歸根結底，黨內法規(guī)研究必須尊重國家法的凌駕性，不能把國家法排除在黨內法規(guī)研究的視野之外。惟其如此，日趨豐富的黨內法規(guī)研究和黨內法規(guī)實踐方能真正助力法治中國建設和中國法學發(fā)展。□

（責任編輯：熊 覺）

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1007－9092（2015）05－0052－07

2015－07－14

屠凱，清華大學法學院助理教授，法學博士，主要研究方向為法學理論、憲法學。