地方政府權力清單法律效力研究*

林孝文

（西南政法大學行政法學院，重慶401120）

地方政府權力清單法律效力研究*

林孝文

（西南政法大學行政法學院，重慶401120）

權力清單的法律效力是權力清單制度的核心問題，是保證權力清單制度長期穩定有效實施的基礎。從地方政府權力清單的法律屬性來看，地方政府權力清單是規范性法律文件，理應具有法律效力。當前我國地方政府所推行的權力清單制度在編制主體、編制程序以及清單內容等方面極不規范，導致了權力清單法律效力的缺失。因此,需要構建我國地方政府權力清單生效的三個必備要件：根據地方政府部門的層級，分別設立相應的權力清單編制主體；根據權力清單編制主體，分別設立相應的權力清單編制程序；根據法律的規定，合理確定權力清單的內容。

地方政府；權力清單；法律效力；規范性法律文件

一、地方政府權力清單是規范性法律文件

“權力清單”在我國出現的時間并不長。最早關于“權力清單”的報道應該是關于2005年河北省邯鄲市公開的全國首份市長“權力清單”的。①徐彬：《國內首份市長“權力清單”》，《領導文萃》2005年第11期。2006年，石家莊市開始公開市直部門的“權力清單”。2007年，有30個省份開展了行政執法依據清理工作，并向社會公布了清理結果，基本理清了一批行政執法權力清單。2009年，中紀委、中組部主導在江蘇睢寧縣、河北成安縣、四川省成都市武侯區等三地開展“縣委權力公開透明運行”試點，要求祛除權力的神秘感、封閉性，厘清權力事項，公布“權力清單”，還權力真相于黨員群眾。這是中央首次對權力清單的公開表述。2013年中共中央在《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出，要“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程”。當年12月，中共中央在《建立健全懲治和預防腐敗體系2013-2017年工作規劃》中再次提到要將權力清單制度作為“強化權力運行制約和監督，確保權力正確行使”的重要制度。于是，權力清單制度在我國各省市地方政府層面得以普遍推廣。

然而，到底什么是權力清單呢？我國官方并沒有給出明確的解釋，學者對此的理解差異較大。有從權力清單功能上進行理解的?！皺嗔η鍐尉褪且褭嗔﹃P進制度的籠子，讓公眾知道政府的權力邊界，從源頭上減少審批環節、降低審批門檻、激發市場活力?！雹邛钠M：《權力清單：改革新起點》，《中國紀檢監察報》2014年2月28日。權力清單就是“讓職權配置要更加優化；職權邊界要更加清晰；職權運行要更加公開；職權監管要更加到位”。③王國鋒：《勇于自我開刀推行權力清單制度》，《浙江日報》2014年1月22日。有從權力清單內容上進行解釋的?！皺嗔η鍐尉褪菍τ诟骷壵捌涓鱾€部門權力的數量、種類、運行程序、適用條件、行使邊界等予以詳細統計，形成目錄清單，為權力劃定清晰界限?！雹艹涛暮疲骸秶抑卫磉^程的“可視化”如何實現——權力清單制度的內涵、意義和推進策略》，《人民論壇·學術前沿》2014年第9期。這些對權力清單含義的闡述，都是從某些方面說明了權力清單的內在要素，都有一定的合理性，但從法學角度而言有些表述不夠嚴謹。例如，“把權力關進制度的籠子”，就只是一種形象比喻的說法，很難在法律上把握制度這個“籠子”的尺度。因此，筆者試圖從法學的視角，運用法律的語言與邏輯來認識權力清單的性質，讓人們從另一個側面認識權力清單的真實面目，也為權力清單制度實踐提供堅實基礎。

筆者認為，從權力清單的功能、內容、目標，以及地方政府編制實踐過程來看，地方政府權力清單制度是以行政權力為中心而實施的一項法律制度，而權力清單是地方行政機關制定的規范性法律文件，具有明顯的法律屬性，其理由有以下幾點。

第一，權力清單的編制是項立法活動或準立法活動。權力清單來源于對現行有效的法律（主要是行政法規）進行的清理。當然，這里的清理并不是“法規”清理，而是所謂的“權力”清理。眾所周知，法規清理是國家一項立法活動，是指有權國家機關通過一定的程序對現行法律法規進行審查、分析和整理，并最終做出修改、補充或廢止的決定。但權力清理不同于法規清理，一般不直接涉及對法規的修改、補充或廢止的問題，而是在遵循現行法律的基礎上，對現行法律進行分析、整理而列出相關權力。初看起來，權力清單的編制確實只是依法行事，并沒有涉及立法的問題。但事實上并不是那么簡單，權力清單的編制同樣也涉及相關法律的修改、廢止、解釋等內容，其理由如下。一是權力清單的編制涉及行政審批權、執法權的增（“增權”一般很少使用）、減（“減權”大量使用）、強化、弱化等內容，無論是行政權力的增還是減，無疑都會涉及相關法律的廢止或修改等問題，都屬于立法活動的范圍。二是即使權力清單的編制過程中并沒有涉及行政權力的增與減，但是在清理權力的過程中，必然涉及對現有法律的解釋問題，而對法律的解釋，根據我國當前立法理論和法律規定，屬于制定該法律機關的職權行為，無疑也屬于立法活動。三是權力清單制度奉行了“行政權力進清單，清單之外無權力”原則，在一定程度上“驅逐”了法律，以權力清單作為行政權力的法律依據，權力清單獲得了規范性法律文件的屬性。

第二，權力清單的內容涉及行政權力的配置。根據當前各省市地方權力清理的實踐來看，大量涉及行政權力的變更問題。例如，安徽省政府在《關于推行省級行政權力清單制度的通知》中指出，權力清理的重點放在權力取消、凍結、下放上，“按照能減則減、能放則放的原則，取消沒有法定依據的行政權力事項，凍結雖然有法定依據，但明顯不符合全面深化改革要求和經濟社會發展需要的行政權力事項。”這里的“取消”、“凍結”權力，事實上已經涉及了行政權力的重新配置。其他省市在權力清理過程中也提出了對清理的行政權力做出保留、取消、下放、轉移、整合、加強的處置方式。這些“取消”、“下放”、“轉移”、“整合”、“加強”，無疑也是對行政權力進行了重新配置，必然涉及原來法律的變更問題，具有明顯的法律意義。行政權力的重新配置，進一步會影響到有關法律中的權利與義務的分配，變通或修改原來的法律，也屬于一種立法行為。

第三，權力清單的編制主體是地方政府機關。權力清單的編制是一項非常復雜的系統工程，涉及成千上萬的法律法規，需要組織一個較大規模的專業團體才可能加以完成。從當前我國權力清單編制過程來看，都是由地方政府牽頭負責，以政府職能部門為主干，組織學術研究單位的法律專家參與的方式加以推進。例如，安徽省政府在推行權力清單制度過程中，成立了省行政權力事項清理規范工作領導小組，制定清理規范工作實施方案，召開動員大會，組建專家組，開展相關培訓。重慶市人民政府在編制權力清單的過程中，也形成了一個嚴格的組織體系?？梢?，權力清單的編制主體都是行政機關，法律學術團體一般作為受托單位參加。

第四，權力清單可以普遍、反復適用?？梢云毡?、反復適用，是規范性法律文件的典型特征。權力清單實際上主要涉及兩個相互聯系的活動，一是權力清理，二是權力清單的編制。權力清理是權力清單編制的前提，權力清單是權力清理的結果，也是對權力清理的固定化。如果僅僅是權力清理，并不對其清理的結果進行清單編制加以固定化，那僅僅是一項執法活動或具體行政行為，還夠不上權力的配置或立法，但一旦以“清單”的形式加以固定化，就對原法律規定的行政權力進行了重新配置，并且為其普遍、反復適用提供了文件載體。也就是說，權力清單通過對各級政府及其職能部門的行政權力的數量、種類、運行程序、適用條件等加以詳細統計，形成清單，并加以公開，為以后權力行使提供規范和準則。這樣所形成的權力清單不針對特定的對象，而具有普遍性、穩定性的特征，排除了權力清單成為具體行政行為的可能性。當然，權力清單也不同于抽象行政行為，抽象行政行為一般是行政機關為了實施行政行為而對相關法律、法規作更為詳細具體的規定，具有準立法屬性。權力清單的目的是為了“簡政放權”、“權責明晰”，并不完全是為了制定法律法規的具體實施細則，而是對部分法律法規進行了直接調整，具有立法屬性。

二、賦予地方政府權力清單法律效力的必要性

從以上論述可以看出，地方政府權力清單應屬于規范性法律文件范疇。對于規范性法律文件而言，法律效力是其存在的生命。沒有法律效力的規范性法律文件，如同一張廢紙，沒有任何的法律約束力、確定力、執行力。因此，賦予地方政府權力清單以法律效力具有特殊的法治意義。

第一，權力清單的法律效力是由其法律屬性決定的。在本質屬性上，地方政府權力清單是規范性法律文件。毋庸置疑，規范性法律文件理應具有法律效力。如果規范性法律文件沒有法律效力，要么就是該法律的效力被終止了，要么這根本就不是法律文件。從我國當前地方政府推行的權力清單制度來看，其目的就是通過對法律規定的各項權力進行清理而形成清單形式，然后使該權力清單對地方政府及其職能部門的權力進行約束與規范。為達到此目的，權力清單就應當具有法律規范屬性。

第二，權力清單的法律效力是保障地方政府權力清單制度長期穩定實施的基礎。地方政府推行權力清單制度，其目標之一就是要保障權力清單得以長期穩定落實。而如何落實權力清單，這是一個有待繼續探索的問題。從理論上講，落實一項制度有幾種途徑，如政策宣傳、法律規范、道德引導等等。由于政策自身具有不穩定性特征，維持權力清單長期穩定實施的能力非常有限，而法律規范能夠彌補政策與道德方面的不足，可以通過立法、執法等形式保證權力清單得到較好的實施。從我國當前地方政府采取的實施措施來看，推行權力清單制度的實施主要依靠政策宣傳與權力清單公開制度。其通行的做法是，通過政策宣傳，制定政策文件，引起政府和社會高度關注，然后搭建網絡信息平臺，公布政府部門的權力清單。筆者認為，僅僅依靠政策宣傳來推行權力清單公開制度，很難保證權力清單長期穩定實施。事實上，權力公開并不是什么新奇的事物。我國頒布的所有法律都是公開的，其中規定的行政權力自然也是公開的，但這些公開的法律以及行政權力并不能保證其最終完全被貫徹落實。因此，要確保權力清單及其所載權力長期穩定實施，就必須以法律的形式確認權力清單的地位，賦予其法律效力，通過一定的法律程序和法律制裁措施保證權力清單的落實。

第三，權力清單的法律效力是實現制約地方政府權力的基礎。權力清單的基本目標就是通過權力清單制約權力，監督權力的行使，也就是“把權力關進籠子”。實現該目標的前提，就是權力清單必須具有法律約束力。如果權力清單缺乏法律效力，關權力的籠子也就形同虛設，權力可以隨便出入，權力濫用與腐敗也就不可避免。從當前各地方政府權力清單實施現狀來看，地方政府及其部門都公開承諾將依照清單確定的權力進行依法行政，沒有納入清單的事項一律不得實施。但是僅憑這種承諾，權力清單仍然只是一張空頭支票，一旦情勢發生變更，權力清單也就成了廢紙。

第四，權力清單的法律效力是保障通過權力清單追究法律責任的基礎。地方政府一直強調，需要保障權力清單的實施，超越了權力清單，行政權力就應該承擔責任。但是違反權力清單該承擔何種責任呢？是法律責任，還是道德責任或者政治責任？這是一個目前尚沒有得到解決的問題。如果權力清單沒有法律效力，那就只能承擔道德責任或政治責任。由于這些責任形式有沒有法律的約束力，在現實中一般很難加以規范。相反，一旦權力清單獲得了法律效力，違反權力清單者自然就應該承擔法律責任。此時，責任的方式、范圍可以設定得非常具體清晰。

可見，賦予地方政府權力清單法律效力已毋庸置疑。因此，需要繼續探討的問題不是權力清單法律效力的有或無，而是權力清單法律效力的高與低。換言之，當權力清單與原規定行政權力的法律發生沖突時，其效力誰高誰低？如果地方政府奉行“行政權力進清單、清單之外無權力”的原則，那么就意味著即使法律規定了行政權力，當出于某種原因這些權力沒有進入權力清單，就不可以依照法律行使這些權力；這也就意味著權力清單的法律效力比原來規定權力的法律的效力還要高。河北省邯鄲市在推行權力清單制度時就出現過這種情況。為了保證市政府及其職能部門徹底清查行政權力，邯鄲市政府宣布：“除了依法需要保密的，如果哪項權力不上報、沒經清理，就視為放棄?！贝伺e迫使許多單位補報了一些隱蔽的權力。⑤王方杰：《探索政務公開透明運行機制“權力清單”公布之后》，《人民日報》2006年1月16日。很明顯，邯鄲市政府這一舉措違背法理，也違背我國法律。假如確實有部門故意瞞報權力的，或因為疏忽大意而漏報權力的，這些權力就真的能被“視為放棄”嗎？根據我國法律，行政機關“依法”行使行政權力，而不是“依清單”行使權力，權力清單中沒有了有關權力，并不等于法律中也沒有了這一權力。因此，從法理上來看，這些單位仍然可以行使沒有被納入權力清單的權力。其根本原因在于，權力清單由法律而生，它們之間構成了一種“母子”關系。權力清單的法律效力自然低于原法律。如果權力清單經過法定程序就比原法律具有更高法律效力，也就事實上通過權力清單修改或者廢止了原法律。為此，在構建地方政府權力清單法律效力制度時，必須考慮到其法律效力的等級，針對不同效力等級的權力清單，建立不同的政府權力清單生效制度。

三、當前我國地方政府權力清單法律效力的缺失及其表現

地方政府權力清單制度是我國推行時間不長的一項重要的法律制度，其具有的理論與實踐價值目前還很難估量。當然，新事物出現時往往存在著各種各樣的問題。從當前我國地方政府推行權力清單制度的實踐來看，權力清單性質定位不準，由此造成的法律效力缺失，是最為突出的問題。

第一，權力清單中的“權力”缺乏足夠的法律支持。權力來源于法律，沒有法律則沒有權力，這是眾所周知的公理。從地方政府權力清單制定過程來看，就是在對原法律所規定的權力進行清理的基礎上形成權力列表。失去了法律的支持，權力清單中的權力就失去了存在的理據。但從我國目前法律制度來看，法律對行政權力的設置異常復雜，各種權力縱橫交錯，上下左右相互勾連，權力邊界模糊甚至沖突的現象經常出現，主要表現在以下幾個方面。一是中央與地方的職權難分難解。中央與地方分權關系一直在我國憲法和法律上沒有得到明確規定，我國法律只作了原則性規定，到底哪些職權屬于地方，哪些職權屬于中央，一直不是很清晰。二是地方政府職能部門職權沖突時有發生。目前，我國地方政府職能部門的職權和管轄范圍還未在法律上完全明確，各方面的關系沒有真正理順，機構疊床架屋、臃腫龐大，機構與機構之間經常相互“打架”，行政運行渠道不暢。各政府機構的部門利益傾向明顯，有利于本部門的就積極行政，否則就消極不作為。法律法規本身對這些錯綜復雜的權力關系并沒有進行很好的規范，必然導致在編制權力清單的過程中這部分權力范圍的模糊，權力擴大或縮小的現象難以避免，也就使得部分政府部門的權力失去法律的支持。沒有法律支持的權力及其清單很難發生法律上的效力。

第二，權力清單缺乏嚴格的編制程序。法定程序是法律文件獲得法律效力的重要條件。推行權力清單制度，就需要建立一套嚴格的、統一的法律程序。只有遵循法定程序，權力清單才可能樹立權威，獲得法律效力。從目前我國各地方政府清理權力的程序來看，權力清單編制程序很不統一，有分為三步的，有分為四步的。例如，根據安徽省《關于推行省級行政權力清單制度的通知》的要求，其權力清單編制的程序分為三個階段：一是部署清理階段，成立省行政權力事項清理規范工作領導小組，制定權力規范工作實施方案，召開動員大會，組建專家組，開展相關培訓，各單位分類填寫行政權力事項，并繪制權力運行流程圖；二是集中審核階段，清理規范辦公室對行政權力事項進行初審，組織專家論證，并征求相關意見，提出清理規范意見反饋各單位核實，通過單位門戶網站公示；三是公布運行階段，省級行政權力清單和運行流程圖經審核論證，按程序報省政府審定后，正式對外公布。而重慶市的權力清單編制過程分為四步：動員培訓；部門清理；權項處置論證；市委、市政府審定和公布權力清單。從這些程序來看，有相同的地方，也有不同的地方。相同的地方主要表現為：都由地方政府組織領導進行；政府及其職能部門自查并填寫權力清單表；地方政府及其組建法律專家團隊進行審核；地方政府公布權力清單。不同的地方主要表現為以下幾個方面：其一，對權力處置方式不一樣。安徽省對權力的處置方式主要是取消、凍結兩項；重慶市則主要是保留、取消、下放、轉移四項。其二，審核機關不同，安徽省的權力清單是經省政府審核后對外公布；重慶市的則是市委、市政府審定后公布權力清單。這些程序都有一些嚴重的缺陷：一是組織領導機關的級別太低，很難保證權力清單的法律效力；二是沒有公眾、社會組織參與的民主協商程序，無法體現政府治理的需要；三是沒有立法機關主導參與，導致權力清單民主性、合法性的缺乏；四是權力清單沒有最后的批準生效程序，無法確定權力清單生效時間；五是沒有法律解釋程序，遇到需要解釋法律時，行政部門自行解釋，有違法律規定。

第三，權力清單編制主體權限不足。權力清單編制主體關系到編制權限問題，即誰有權來編制權力清單。從目前我國地方政府的做法來看，一般是地方政府直接負責，省級政府及其職能部門的權力清單由省人民政府負責編制；縣級政府及其職能部門的權力清單由縣人民政府負責。由于權力清理涉及法律、法規乃至憲法，而權力清單也是規范性法律文件，由地方政府直接來領導權力清單編制，成為權力清單編制的主體，則導致其法律權限資格不足。地方政府作為地方行政機關，其主要權限是執行法律，或作出具體行政行為，或作出抽象行政行為，部分行政主體可以制定地方政府規章。但是如果允許地方政府來編制權力清單，并且奉行“清單之外無權力”的原則，就有超越法定權限之嫌。

第四，權力清單的內容不統一。從理論上講，同一級別的地方政府，其行使的行政權力應基本相同，由此而形成的權力清單也應一致。但是由于沒有統一的權力清單編制程序，我國當前地方政府公布的權力清單之內容千差萬別。以同屬于省會城市的武漢市與杭州市政府官網上公布的權力清單為例，武漢市對55個市級政府機關及其職能部門的權力進行了清理并公布，杭州市只清理和公布了45個部門。不僅如此，權力清單里的權項更是相差很大。同是市級教育局，武漢市教育局行使的職權達66項，杭州市教育局只有53項。其中以行政處罰為例，武漢市教育局行使的行政處罰的職權有9項，而杭州市教育局達18項。此外，在權力分類、權力名稱等方面也存在著諸多差異。

可見，我國地方政府權力清單制度存在諸多問題，離權力清單生效的應有法律要件相差甚遠。

四、構建我國地方政府權力清單效力的生效要件

經典法理學理論認為，法律效力是指“法律及其部分派生文件、文書所具有的，以國家強制力為保證的，在所適用的時間、空間范圍內，賦予有關主體行使其權利（或權力）的作用力以及約束有關主體履行其義務（或責任）的作用力之總和”。⑥陳世榮：《法律效力論》，《法學研究》1994年第4期。這里法律效力的含義包括了“法律部分及其派生文件、文書”幾個文本載體，也就是所謂的“法律的效力”、“法律上的效力”等幾種情況。⑦張根大：《法律效力論》，法律出版社1999年版，第2-8頁。很明顯，權力清單作為規范性法律文件，應屬于“法律的效力”的情形。那么，到底什么樣的法律才具有效力呢？這實際上就是一個法律效力的來源或者法律生效問題。不同的學者對此給出了不同的回答。例如，實證主義法學派認為法律效力來源于國家的強制力與約束力；自然法學派認為法律效力最終來源于道德的強制力與約束力；現實主義法學派認為法律效力來源于社會成員的認同與接受的心理效力。筆者認為，法律效力可以分為直接來源和最終來源。所謂法律效力的直接來源，是指直接能使法律發生效力的條件，如國家按照法定的程序加以制定，符合該國憲法和法律的基本精神，由國家強制力保障實施。也就是說，“法律之所以有效力是因為國家運用國家權力賦予法律具有的法律效力”。⑧同上注，張根大書，第43頁。所謂法律效力的最終來源，是指間接或最終能使法律發生效力的條件，這里拋開了國家這一基本因素，而考慮在世俗國家層面之上法律具有效力而應該具備的條件，例如宗教、道德、自然法等就是如此。法律效力最終來源的問題是個法哲學問題，很難給出唯一的答案，而對于法律效力的直接來源，則可以通過該國家憲法以及法律的有關規定得出唯一答案。因此，筆者在本文主要探討權力清單法律效力的直接來源，并根據我國頒布的相關法律對其法律效力構成要件進行理論上的構建。

就法律效力的直接來源而言，一個法律文件具有效力必須符合以下幾個準則：第一，依照法律程序制定，并加以頒布；第二，與憲法、法律等不發生抵觸；第三，國家強制力保障實施。在我國，依據《立法法》等法律規定的權限、程序進行起草、通過、公布的法律都應該具有法律效力。因此，立法程序或正當程序成為法律生效的最為重要的準則。在我國，依法定程序制定出來的法律文件自然被認為具有法律效力。這樣制定出來的法律一般不會與憲法、法律相抵觸，即使有抵觸，由于我國缺乏違憲審查制度，無法宣告這樣的法律無效，唯一解決的辦法就是再通過一定的立法程序加以修正。經這樣的法律程序制定出來的法律，自然受國家強制力的保障實施。因此，在我國考慮法律文件的法律效力構成要件時，可把重點放在立法程序上。為此，可以對地方政府權力的生效要件進行如下構建。

首先，確定合適的權力清單編制主體。權力清單的主體是權力清單真正編制者，是賦予權力清單以法律效力的主體性要件。那么，在我國當前誰成為權力清單編制者比較合適呢？筆者以為，應該根據行政部門的層級不同，分別設立相應的權力清單編制主體。第一，省、直轄市、自治區一級的地方政府及其職能部門的權力清單，由全國人大常務委員會作為權力清單編制主體，具體工作可以由省級人大常委會、省政府及其職能部門承擔。其中，全國人大常委會的職權為：一是負責解釋憲法、法律；二是審核和批準省級政府上報的權力清單；三是對權力清單與法律發生沖突時有立法解釋權；四是監督權力清單的實施。其中，省級人大、政府的職權為：一是根據法律規定分別解釋地方性法規、規章、抽象行政行為等；二是編制權力清單并上報全國人大常委會；三是公布并實施經過審批的權力清單。第二，省會城市、經濟特區等經國務院批準有地方立法權的地區政府及其職能部門的權力清單，由省級人大常委會作為權力清單編制主體，具體工作可以由本地區人大、政府及其職能部門承擔。其中，省級人大常委會的職權為：一是負責解釋地方性法規，對涉及憲法和法律規定內容的，可以請求全國人大進行解釋；二是審核和批準本地區政府部門上報的權力清單；三是對權力清單與地方性法規發生沖突時有立法解釋權；四是監督權力清單的實施。其中，本地區人大和地方政府的職權為：一是根據法律解釋本地區制定的地方性法律法規；二是編制權力清單并上報省級人大常委會；三是公布并實施經過審批的權力清單。第三，縣、區、鄉鎮的地方政府及其職能部門的權力清單，由省級人大常委會作為權力清單編制主體，具體工作可以由縣、區、鄉鎮人大、政府及其職能部門承擔。其中，省級人大常委會的職權為：一是負責解釋地方性法規，對涉及憲法和法律規定內容的，可以請求全國人大進行解釋；二是審核和批準本地區上報的權力清單；三是對權力清單與地方性法規發生沖突時有立法解釋權；四是對權力清單進行監督。其中，縣、區、鄉鎮的地方人大及政府的職權為：一是編制權力清單并逐級上報，最終報省人大批準；二是公布并實施省人大批準的權力清單。

其次，設計正當的權力清單編制程序。正當程序是保證民主、科學規范權力以及編制權力清單的基礎，也是使權力清單發生法律效力并最終得到落實的前提。從當前我國地方政府編制權力清單的實踐來看，迫切需要建立起一套全國統一規范的權力清單編制程序。由于權力清單編制主體不同，權限不一，程序也應該有所差異，可以根據不同層級的行政機關分別設立不同的權力清單編制程序，形成多層級、立體式編制程序模式。為了簡便起見，筆者從各程序中提煉出一些共同的方面作為重點考慮。第一，設置權力清單編制的啟動程序。編制權力清單，需要有一定的發起組織，因此，可以考慮地方政府及其職能部門申請啟動權力清理并編制權力清單，也可以由省級人大常委會直接決定啟動權力清單編制程序。當然，也可以考慮一定數量的人大代表或公民申請啟動權力清單編制程序。權力清單編制啟動程序最終決定權屬于省級人大常委會。第二，設置權力清理程序。地方政府及其職能部門負責本部門的權力清理工作，它們可以自己清理，也可以委托其他單位進行清理。權力清理的基本程序為：羅列權力項———征詢公眾意見——征詢相關立法機關的建議——確定權力項——為權力項編碼——編制權力清單——繪制權力運行圖。第三，設置權力清單批準程序。省級人大常委會對地方政府上報的權力清單及運行圖進行審核，符合法律法規規定權項予以批準，不符合法律規定的予以撤銷，存在一定法律問題的予以退回，并重新編制權力清單。第四，設置權力清單公布程序。當權力清單經批準后，由行使權力的地方政府負責公布權力清單，并落實權力清單的實施。第五，設置權力清單實施程序。地方政府及其職能部門嚴格按照權力清單規定的權項行使權力，違反權力清單規定權限的，承擔雙重違法責任，即違反權力清單的法律責任和違法原法律規定的法律責任。第六，設置公眾參與民主協商程序。無論在權力清單編制還是在實施過程中，都應充分發揮公眾的聰明才智，聽取公眾的意見，進行民主協商。第七，設置權力清單的修改、廢止程序。當法律修改、廢止時，需要對權力清單進行及時調整，其程序與權力清理程序基本相同。

最后，確定合法的權力清單內容。權力清單所列的權力必須有法律依據，這里的法律主要包括憲法、法律、法規、規章。國家政策、抽象行政行為僅能作為權力存在與運行方式的參照依據。凡是沒有法律依據的權力，都是不合法的權力，應予以取消，都不能進入權力清單；對于法律有規定，但是經行政部門清理后認為該權力已經過時、不合理，或與市場經濟發展不相協調的，可以不列入權力清單，但是必須報相關立法機關批準。由于地方政府權力清單涉及政府權力的重新配置，也影響到規模權利與義務的分配，可以考慮由全國人大制定統一的地方政府權力清單編制程序法，從基本法律上對地方政府權力清單編制的主體、程序、內容等方面加以規定，以明確其生效要件。

（責任編輯：鄭平）

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1005-9512（2015）07-0064-07

林孝文，西南政法大學行政法學院副教授，法學博士。

*本文系廣東省教育廳人文社科基地重大項目“社會管理創新視野下的公民參與及其權利實現”(項目編號：2012JD X M_0026)與廣州市教育局科研項目“公民參與的法理與實現機制研究”（項目編號：10A 084）的階段性成果。