影響地方公眾參與社會治理基礎性作用的制約因素分析

陳蔚濤

(中共蚌埠市委黨校，安徽 蚌埠 233040)

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影響地方公眾參與社會治理基礎性作用的制約因素分析

陳蔚濤

(中共蚌埠市委黨校，安徽 蚌埠 233040)

公眾參與；社會治理；制約因素

十八屆三中全會提出推進國家治理體系與能力現(xiàn)代化。公眾參與是實現(xiàn)其目標不可或缺的要件。全面析公眾參與的制約因素，才能積極調(diào)配各類資源，特別是通過關(guān)鍵領域公眾參與帶動其基礎性作用的發(fā)揮。

一、公眾與公眾參與的基本內(nèi)涵

黨的十六屆四中全會首次提出進一步建立健全“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”，由此可見，公眾應是具有獨立性的社會治理主體，結(jié)合中國特定的政治與法律實踐來看公眾參與的主體應當是私權(quán)主體中的自然人——主要指村民和居民，[1]包括不具有公民資格的人群，如外國人、無國籍人。考慮到我國實際情況，公眾參與不排除作為公共機構(gòu)的成員和作為立法助理的專家和學者。

發(fā)揮公眾參與基礎性作用并不意味者公共管理者要將所有權(quán)力讓渡給公眾。[2]公眾參與的意義更在于公共部門要尊重公眾的意見并加以選擇吸收，并做好信息反饋。政府采納不采納公眾參與的意見并不是衡量公眾參與效果的唯一標準。公眾參與凸顯了政府在公共管理方面的政策理性和公眾更好維護合法利益的雙向統(tǒng)一。

本文研究的“公眾參與”重點關(guān)注立法、規(guī)劃、環(huán)保和關(guān)乎社會、民眾切身利益的重大事件的政府決策及基層治理領域中公眾如何通過各種有效的方式參與社會治理并展現(xiàn)出與政府的良性互動。

二、影響地方公眾參與社會治理基礎性作用的制約因素

1. 公眾參與文化薄弱

一是執(zhí)政理念上仍存在“民可使由之，不可使知之”的封建傳統(tǒng)思想和精英主義的觀念；二是缺乏選舉壓力，落實群眾路線，尊重群眾主體地位不到位，依靠群眾意識淡薄。執(zhí)政黨干部缺少選舉的政治壓力，政府對推行公眾參與的動力不足。公眾參與往往是自下而上的外力推動型和媒體傳動型發(fā)揮關(guān)鍵性作用；三是政府認為公眾參與社會治理會耗費時間和金錢，影響發(fā)展和效率。無數(shù)經(jīng)驗證明，即使在民主制度下，靠民意代表和技術(shù)專家的理性是有限的，很多決策都出現(xiàn)錯誤和偏差，認同感低，從而造成巨大的經(jīng)濟損失。公眾參與是一種有益的補充；四是掣肘于經(jīng)濟發(fā)展水平，公眾參與意識不強。奧勒姆指出：人的經(jīng)濟地位(SES)、政治參與之間存在著相當明確的關(guān)聯(lián)。一個人在社會分層等級中折合為SES的地位越高，他的政治參與比率也就越高。雖然地方公眾維權(quán)意識日益強烈，但仍有相當群眾缺乏公共意識，只關(guān)注個人目標、利益，甚至對義務參與社會治理的公眾不理解，認為無利不起早。

2. 公眾參與機制不健全

一是信息公開與反饋機制。斯特勞斯教授指出：信息是理性社會行為的前提。有效公眾參與，必備的條件之一就是政府的信息公開透明化程度高。否則，公眾只能盲參，意見就沒有意義，有偏向的、被控制的信息，可能會導致錯誤的參與，甚至把公眾參與當作實現(xiàn)政府不良目的之工具。反饋是公眾參與取得實效和建立參與信心的關(guān)鍵，沒有反饋參與效果會大為減輕。[3]目前行政部門內(nèi)部的意見反饋較為規(guī)范，但對于公眾參與的意見反饋得不到應有的重視，主要表現(xiàn)為選擇性回復，簡單信息回復，關(guān)注度高回復，壓力大不得不回復，敏感信息不回復或變相回復，導致公眾參與熱情不高，也影響到公眾參與水平的提高。公眾參與中政府負有無保留地提供所有相關(guān)信息的義務。

二是代表遴選機制。公眾數(shù)量龐大，也受限于專業(yè)知識的不足，公眾參與往往都是選取小部分公眾“代表”參與。公眾“代表”的專業(yè)性、利益相關(guān)性、數(shù)量及比例、可合作性、宣傳時間的科學設置都將直接影響到參與的實際效果。專家、代表的技術(shù)性與公眾的具體利益訴求也未必十分吻合。所以，相關(guān)部門需要進一步規(guī)范代表遴選機制的科學性，才能讓代表真正成為民意代言。

四是部門聯(lián)動協(xié)調(diào)機制。公眾參與的實效取決于具體事件參與方的累加效應。但是由于事件的復雜性，良性結(jié)果的產(chǎn)生并不完全取決于某一個或幾個政府部門。比如垃圾焚燒項目：從技術(shù)上來說項目規(guī)劃環(huán)節(jié)完全可兼容環(huán)保，但是公眾觀念上的偏見可能會成為預期阻力，而且項目成功與否的關(guān)鍵還有賴于在整個項目后期的實施、建設、管理中能否保質(zhì)保量。這不僅涉及規(guī)劃一個部門，還需要相關(guān)部門的聯(lián)動，否則會出現(xiàn)規(guī)劃部門買單，公眾參與無效的景象。地方飯店油煙擾民的環(huán)保事件中，公眾舉報后雖然環(huán)保部門查處及時，但易反復，這與城市區(qū)域規(guī)劃、行政執(zhí)法都有著密不可分的關(guān)聯(lián)。

3. 公眾參與的組織化程度不高

分散的個體在參與能力和影響力上都極為有限，高度組織化是西方社會治理中公眾參與較為普遍的事實。在政府與社會關(guān)系中，一直是強政府弱社會，社會組織沒有得到充分發(fā)育，社會組織數(shù)量和活動空間有限。政府扶持政策不夠，缺乏必要的政策保障和機構(gòu)保障，社會組織沒有被納入一個相對獨立的行業(yè)體系來對待，在稅收優(yōu)惠、財政資助、人事管理、社會保險、承接政府轉(zhuǎn)移職能以及參與提供公共服務、政策過程等方面，缺少完善、具體的法律制度依據(jù)。社會組織對政策過程參與程度低，具有短期性、不確定性、偶然性，不能真正代表不同的利益訴求，多流于形式而沒有產(chǎn)生實效，難為社會治理提供各種有價值的意見和建議。社會組織缺乏社會治理和服務經(jīng)驗，組織分散且自發(fā)性、隨意性強，使社會組織的發(fā)展受到很大制約。

4. 公眾參與渠道不多且規(guī)范化不足

公眾主觀上不知道如何參與和客觀上參與渠道不多作為一個問題的兩個方面，成為影響公眾參與率不高的瓶頸。公眾參與可以分為制度化參與和非制度化參與。目前法律規(guī)定的形式有：公開征求意見、論證會、座談會、聽證會等形式。在實踐當中，重大事項社會公示、公開聽取公眾意見、展示和咨詢、民意調(diào)查、電視辯論、網(wǎng)絡參與、調(diào)查問卷等非法制的形式也經(jīng)常使用。黨代表、人大代表、政協(xié)委員是非常重要具有權(quán)力性質(zhì)的制度化參與渠道。但普通公眾難以參與，使用起來非常僵硬；參與規(guī)則不夠規(guī)范化。論證會、座談會、聽證會的規(guī)定過于簡單，缺乏明確的操作辦法，為人為操作留下很大空間；具體程序和規(guī)定保障不足，公眾參與的約束性不強。對于行政主體而言，保障公眾參與更多是一種權(quán)利而非義務，是“可以”而不是“應當”。《環(huán)境影響評價法》規(guī)定了公眾參與的條款，但是卻沒有進一步執(zhí)行的條款，尤其致命的是，公眾參與的決定權(quán)并非在公眾手中，而是由政府部門決定。[4]公眾參與權(quán)在很大程度上依賴于領導批示或者輿論監(jiān)督時才得以實現(xiàn)，這顯然不利于公眾參與社會治理基礎性作用的發(fā)揮。

5.公眾參與的法治化不足

公眾參與的法律制度不健全，法律沒有就公眾參與的事項、范圍、程序、法律責任做出詳細的規(guī)定，從而使得公眾參與缺乏相應的法律依據(jù)，制約著公眾參與社會治理基礎性作用的發(fā)揮；有的單位不按照現(xiàn)有法律規(guī)定保障公眾參與權(quán)，有的部門領導干部本身法治觀念和法律意識不強，對于公眾參與權(quán)利本身存在偏見，將公眾參與和政府公權(quán)對立起來，在具體工作中對公眾參與違法設置了很多障，而與此相關(guān)的法律責任追究機制不健全，造成違法者的違法成本低，公眾維權(quán)成本較高，挫傷公眾參與積極性；對于損害公眾參與權(quán)的法律救濟機制不完善，新修訂的民事訴訟法雖然規(guī)定了公益訴訟，但限于民事領域，范圍較為狹窄。對于大量的社會公眾事務涉及到的公眾參與權(quán)受損的情形，救濟起來成本過高，導致公眾參與的法治保障力度不強；法律責任追究機制力微。明確的責任規(guī)定是制度有效性的根本保障。我國法律機關(guān)規(guī)定了行政立法機關(guān)應當聽取公眾意見，對不聽取公眾意見的行為沒有規(guī)定相應的法律責任，是否聽取公眾意見，對于法律法規(guī)定的通過沒有直接影響。這就導致了行政立法機關(guān)不重視公眾參與，這在一定程度上阻礙了我國公眾參與水平的提高。

三、破解影響地方公眾參與社會治理基礎性作用的制約因素的思考

公眾參與是政治、經(jīng)濟、社會發(fā)展的必然規(guī)律。推進公眾參與是一個系統(tǒng)、長期工程，地方與中央政府應做好雙向互動，國家要注重頂層設計，提供宏觀層面的政策、法律支持，尊重公民的主權(quán)地位，做好宣傳引導，營造公眾參與的政治文化氛圍。地方政府應創(chuàng)造性地落實、執(zhí)行相關(guān)要求，并不斷探索公眾參與的基層實踐。

(一)注重信息平臺建設，推動公眾全過程參與

公眾參與需要了解相當?shù)恼咝畔①Y源，政府要搭建一個較為開放的信息平臺，主動推進公眾的全過程參與。一是減少作為管理依據(jù)的“內(nèi)部文件”，減少保密文件的范疇，把公共政策對象、利益關(guān)系人可知曉的規(guī)范文件盡量公開。特別是有明確的利益相關(guān)人群體，要綜合運用多種手段，科學規(guī)劃信息公開時間跨度，提升信息的可達性；二是進一步明確公開的細則。不斷推進公開的細度與深度，制定公開的統(tǒng)一標準和規(guī)范；三是注重信息反饋。對公眾提出的意見應在征求意見結(jié)束后進行公示，特別是對不同看法和意見更應及時回應公眾訴求。四是組織公眾全過程參與，做到信息的實質(zhì)公開。公眾如無法獲得足夠有效信息，就無法對政策表達正確的意見與建議，參與的熱情和效力就會大大降低，也同時也會影響到公眾對政策的理解和認同感。

(二)推進公眾參與重點領域的行政決策

某些決策失效不是因為科學化不足，而是民主化不夠。公共政策決策一是要考慮質(zhì)量要求，二是要考慮公眾對政策的可接受性，近91%的問題都需要公民的廣泛參與。[5]十八屆四中全會圍繞健全依法決策機制，把公眾參與確定為重大行政決策法定程序的首要環(huán)節(jié)。

加大政府重大決策關(guān)鍵環(huán)節(jié)的公眾參與流程設計。一是加強政策的預估機制。在重大政策出臺前，成立政策和效益咨詢論證機構(gòu)，同時成立民意調(diào)查和咨詢論證班子。民意咨詢機構(gòu)應設立獨立的工作團隊，尤其要善于傾聽反對者的聲音。為了保障民意咨詢機構(gòu)獨立性，如不能有效履職也須問責。二是建立公關(guān)疏導機制。與相關(guān)利益群體建立良好的溝通、疏導、斡旋、調(diào)解等雙向互動平臺。三是根據(jù)事件特點采用不同公眾參與模式，如整體式協(xié)商、分散式協(xié)商、咨詢式參與等。四是建立民意代表機制，解決公眾代表性不足和利益相關(guān)群體的問題。充分發(fā)揮轄區(qū)人大代表、政協(xié)委員等公眾領袖的利益表達功能。發(fā)揮各級人大議事、聽證、質(zhì)詢等功能和作用。五是做強做實社區(qū)居委會的群眾自治功能，加強城鄉(xiāng)社區(qū)自治。發(fā)揮社區(qū)社會組織與志愿者隊伍的參與能力。

(三)加強公眾參與的組織化建設

1.通過政府購買公共服務，建立社會組織孵化器等多種途徑，大力培育發(fā)展社會所急需的各類社會組織。以政府購買公共服務方式來扶持社會組織發(fā)展，是發(fā)達國家的普遍做法，也成為政府資助社會組織的主要方式。可通過設立政府采購公益服務專項基金向社會組織購買專業(yè)服務等方式，資助社會福利、公益慈善類社會組織發(fā)展。設立社會組織孵化器，為急需的各類社會組織的發(fā)展提供辦公場地、工作設備、財政或信貸資金、稅收優(yōu)惠等，鼓勵社會組織發(fā)展。

2.重點扶持志愿者組織和社區(qū)社會組織的發(fā)展。社區(qū)是社會治理的一級主體，引入高校學者力量，實質(zhì)推進社區(qū)社會組織聯(lián)合會建設。志愿者組織是社區(qū)社會組織發(fā)展方向。在社區(qū)管理中，大量的社區(qū)志愿者參與是西方國家社區(qū)管理的一個重要特色。如：英國的“大社會計劃”、德國的“公民志愿行動”。高度重視志愿者隊伍的能力建設，組織和支持編寫全國各領域的志愿服務手冊和指南，促進志愿者參與社會服務的統(tǒng)一性和標準化。同時，為志愿組織有效參與社會治理提供廣闊平臺。

3.增加黨代會、人大社會組織代表的比例，在政協(xié)單獨設立社會組織功能界別，進一步暢通社會組織反應訴求的渠道。同時，應建立重大行業(yè)決策征詢社會組織意見的制度，充分發(fā)揮社會組織在依法參政議政中的重要作用。

(四)提升和拓展公眾參與的意愿、能力與渠道

公眾參與離不開物質(zhì)保障。亞里士多德在《政治學》中指出，涉及個體直接利益的參與度高，公共利益參與度相對較小。加拿大為公眾參與提供各種便利條件，如為有幼兒家庭提供托兒服務，對出席聽證會的證人政府報銷差旅費等。[6]鼓勵公眾參與政府要適當考慮交通費、意外傷害保險費、通訊費等基礎費用。從中短期看，政府應提供適當?shù)牡统杀狙a貼并制定多種形式的政策激勵。

1.提升公眾參與的能力。深化社區(qū)管理體制改革，通過社區(qū)自治提高公眾進一步參與社會自治的氛圍與能力，支持社區(qū)成立業(yè)主委員會，建立社區(qū)居民聯(lián)合會；加強志愿者隊伍建設，特別是社區(qū)志愿者隊伍建設；不斷推動環(huán)保、規(guī)劃方面公眾參與路徑和形式。

2.完善公眾參與渠道。一是加強座談會、聽證會、論證會建設。建立合理的專家、代表、公眾選擇機制。注重“兩代表一委員”權(quán)力渠道參與的程序設計，及時公開代表個人信息及選舉的具體操作細則接受社會監(jiān)督，甚至可通過媒體現(xiàn)場直播。建立拒絕參與的救濟途徑；二是注重網(wǎng)絡參與。科學設計網(wǎng)絡意見征求工具和手段。公共部門要嚴格論證調(diào)查方案，從方案的決策者向意見的聽取者轉(zhuǎn)換，邀請第三方權(quán)威調(diào)查機構(gòu)組織調(diào)查。考慮網(wǎng)絡弱勢群體利益，如農(nóng)村老年人口，把網(wǎng)絡與其他形式組合使用。

3.推廣公眾參與新技術(shù)。目前在我國實踐中，有六種方法都能在地方運用：社區(qū)議事會，開放空間，展望未來論壇，社區(qū)行動工作坊，斡旋和共識會議。這些方法能較好提升公眾參與實踐的利益表達能力、組織聯(lián)盟能力、資源籌集能力、協(xié)商溝通能力、公關(guān)營銷能力、民主治理能力。[7]推廣公眾參與新技術(shù)需要當?shù)卣罅χС郑ㄟ^干部培訓進一步轉(zhuǎn)變觀念，通過社區(qū)試點積累經(jīng)驗和民間認同。

(五)加強公眾參與的法治保障

一是制度保障。有立法權(quán)的地方人大及其常委會固然可以結(jié)合本地實際，制定相應的公眾參與法。對于暫時沒有立法權(quán)的地方就需要制定地方性規(guī)范性文件來規(guī)范指導公眾參與，在制定過程中充分發(fā)揚民主，聽取社會各界尤其是法律專家、學者和實務工作者的意見建議，為地方公眾參與奠定良好的制度基礎；二是權(quán)利保障。依法保障公眾參與權(quán)，對于在公眾參與過程中的批評、監(jiān)督、檢舉、控告等權(quán)利依照憲法和法律規(guī)定切實予以保障，對于違法阻礙公眾行使參與權(quán)的行為依法嚴肅追究相關(guān)法律責任；三是機制保障，構(gòu)建公眾參與社會治理的相關(guān)法律機制，明確公眾參與的渠道、方式、程序、權(quán)利、義務，以及各方主體的法律責任，明確公眾參與的信息公開機制和反饋機制，確保公眾參與有法可循，并逐步實現(xiàn)制度化、規(guī)范化、常態(tài)化。同時還可引入正反示范機制，對于切實保障公眾參與權(quán)的部門、單位和個人依法予以表彰并作為示范進行推廣，對于設置障礙公眾參與，損害公眾合法參與權(quán)的情形，予以相應的法律處罰并在全社會公開；四是法律救濟保障。建立良好的行政救濟和司法救濟機制，對于涉及到公眾參與的行政復議、行政訴訟案件，要嚴格做到公平、公正、公開，讓每一個公眾參與案件的審理都能最大限度地實現(xiàn)公平正義。

[1][4]崔浩：環(huán)境保護公眾參與研究[M].北京：光明日報出版社，2012：11-102.

[2][美]約翰·克萊頓·托馬斯.公共決策中的公民參與[M].北京:中國人民大學出版社，2010:49-50.

[3]蔡定劍.公眾參與歐洲的制度和經(jīng)驗[M].北京：法律出版社，2009：19.

[5][美]約翰·克萊頓·托馬斯.公共決策中的公民參與[M].北京:中國人民大學出版社，2010:49-50.

[6]李拓.中外公眾參與體制比較[M].北京：國家行政學院出版社，2010：144.

[7]中央編譯局比較政治與經(jīng)濟研究中心與北京大學中國政府創(chuàng)新研究中心聯(lián)合編著.公眾參與手冊[M].北京：社會科學文獻出版社，2009：67-87.

(責任編輯：田 壤)

2015-01-05

陳蔚濤(1973-)，女，安徽蚌埠人，中共蚌埠市委黨校講師。主要研究方向：公共管理、新聞傳媒。

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1008-5955(2015)01-0030-04