政策試點何以擴散：基于房產稅與增值稅改革的比較研究

政策試點何以擴散：基于房產稅與增值稅改革的比較研究

□張克

摘要：政策試驗是中國政治實踐對政策過程理論的獨特貢獻，近年來成為中國政治學、公共管理學研究的熱點問題。然而，現有文獻多聚焦于中國研究視角，缺乏與公共政策過程經典理論對話的嘗試。論文在政策過程理論基礎上提出了政策試點何以擴散這一根本性問題，通過中國房產稅與增值稅改革的案例比較研究發現，有效平衡利益相關者的政策試點更有可能成功，并進一步向全國范圍擴散。基于中國政策實踐提煉的理論框架和因果機制不僅適用于稅制改革，還可以應用于其他政治、經濟、社會政策領域；不僅對中國政策試點擴散現象具有解釋力，也對拓展政策擴散經典理論有所貢獻。

關鍵詞：政策試點；政策擴散；房產稅；增值稅

收稿日期：2014-10-20

作者簡介：張克，清華大學公共管理學院博士研究生，主要研究方向為公共政策理論與實踐、公共財政管理、地方政府創新。本文受清華大學公共管理學院朱旭峰教授主持的國家優秀青年科學基金項目(編號：71322302)的資助。

中圖分類號：C916文獻標志碼：A

一、引言

政策試驗是中國政治實踐對公共政策過程理論的獨特貢獻。試驗或試點是中國共產黨在長期革命、建設歷程中積累的重要工作方法*《毛澤東選集》(第三卷)，人民出版社1991年版，第897頁。，近30年來更是貫穿于改革開放各個政策領域，被中外學者視為中國經濟崛起與持續發展的關鍵秘鑰*參見韓博天：《中國經濟騰飛中的分級式試驗》，《開放時代》，2008年第5期；寧騷：《政策試驗中的制度因素——中西比較的視角》，《北京行政學院學報》，2014年第2期。。政策試驗既是人民共和國建國六十年來一以貫之的政治制度安排，也是充分調動中央與地方政府發揮兩個積極性、實現治理能力現代化的有效途徑。一些西方研究者將政策試驗視為中國單一制政治體制下適應性治理的成功經驗*Heilmann, Sebastian. 2008. From Local Experiments to National Policy: The Origins of China's Distinctive Policy Process. The China Journal 59(1):1-30.，近期也有國內學者對以“摸著石頭過河”為代表的改革思維和行動策略進行反思*王曦、舒元：《“摸著石頭過河”：理論反思》，《世界經濟》，2011年第11期。。不論持肯定還是懷疑態度，不可否認的是理論界對于政策試驗的研究剛剛起步，不僅這一政治現象有待系統梳理，隱藏在政策過程“黑箱”背后的因果機制和理論意涵更是亟待發掘。以嚴謹的社會科學研究方法研究政策試驗現象，有助于我們在中國豐富的政治實踐土壤中提煉出具有中國特色和世界水準的政策過程中觀理論，更有利于指導國家治理體系與治理能力現代化總目標的實現。

政策試驗研究近年來越來越成為政治學與公共管理學領域的顯學，涌現出大量關于各類政策試驗的現象描述和過程分析。然而，現有研究主要存在兩點局限，一是研究視角多基于地區研究(中國研究)，過于強調政策試驗在中國的獨特性和復雜性，缺乏跨國、跨領域的比較，容易陷入中國公共政策研究的“理論孤島”*朱旭峰：《政策變遷中的專家參與》，中國人民大學出版社2012年版，第20頁。。其二是缺乏以嚴謹的社會科學研究方法開展的基礎理論研究。當前討論政策試驗的歷史軌跡、發展趨勢和現實經驗的文獻汗牛充棟，但對政策試驗不同類型、模式選擇、影響因素等因果機制的實證研究非常缺乏。因此，如何從極為豐富的政策試點試驗實踐中抽象出能與公共政策過程經典理論對話、并有所貢獻的“中國觀點”是研究者必須面對和突破的重要課題。

本文基于以上考量探討政策試驗研究中一個重要卻未加充分審視的理論問題：政策試點何以推廣擴散？政策試點是最具代表性的一種政策試驗。在過去60年間，中國的各個領域、各級政府間開展了極為廣泛的政策試點，一個顯而易見的事實是，并非所有的政策試點都得到了推廣和擴散。那么，為什么有一些試點能夠向全國推廣，而另一些卻偃旗息鼓？概言之，一項政策試點推廣和擴散的決定因素有哪些？從試點到擴散背后的因果機制是什么？本文構建了一個基于利益相關者的理論模型，通過對同一時期開展的兩項稅收政策——房產稅改革試點與營業稅改增值稅試點進行比較案例研究。研究發現，在中央與地方財政關系互動框架下，有效平衡各方政策參與者利益的政策試點更有可能取得成功，并進一步向全國范圍擴散。

這項研究及其結論的理論意義在于，第一，立足于中國政治實踐基礎提出了對政策試點到政策擴散全過程具有解釋力的一個理論框架，不僅適用于案例所討論的稅收政策，還可以拓展至其他政治、經濟、社會政策領域。第二，識別出了影響政策試點及其擴散的重要維度，政策場域中的利益相關者特別是政府間關系因素深刻的影響試點擴散機制。第三，本研究提出的理論框架并不局限于中國研究視角，它對豐富與發展全球政策擴散理論的微觀機制有所裨益。

本文剩余部分的結構安排如下：首先，對現有政策試驗與試點研究和政策擴散理論作文獻綜述并簡要評論。隨后，在已有文獻和調研訪談基礎上提出政策試點擴散的理論框架。第三，運用房產稅和營業稅改增值稅案例材料檢驗上述理論框架，并通過翔實訪談和文獻歸納論證為什么有效平衡利益一致性的試點方案才有可能得以擴散。最后是結論與啟示。

二、文獻述評

(一)政策試點

政策試點是指上級政府在全面、正式制定某項政策之前，選擇特定的試驗單位針對該項政策的實施方案進行反復試驗并持續互動的過程。大多數中外學者將政策試點視為中國改革開放以來實現經濟騰飛的重要經驗，是中央政府在面對紛繁復雜的治理挑戰下的一種適應性回應，也是中國政治體制保持穩定與持續發展的關鍵秘鑰。德國學者韓博天在央地關系視角下指出中國存在一種貫穿經濟改革始終的“分級式政策試驗”。他認為經濟改革中的政策試驗是否成功受政治風險和新主體加入的影響，經濟類政策容易試點成功并推廣，公共服務類改革試點往往阻力較大*韓博天：《中國經濟騰飛中的分級式試驗》，《開放時代》，2008年第5期。。王紹光對農村醫療籌資模式變化的研究顯示，中國政府在不同地區試點不同方案，展現出很強的政策學習能力*王紹光：《學習機制與適應能力:中國農村合作醫療體制變遷的啟示》，《中國社會科學》，2008年第3期。。政策試驗特別是試點逐漸上升為公共決策的原則和制度，有學者甚至說“沒有政策試驗就沒有中國改革決策和現代化事業的成功”*寧騷：《政策試驗中的制度因素——中西比較的視角》，《北京行政學院學報》，2014年第2期。。微觀維度上，政策試點的起源、軌跡以及一項試點從策劃到實施的全流程等問題被深入解析*周望：《中國政策試點：起源與軌跡》，《福州黨校學報》，2013年第1期；《政策試驗解析:基本類型、理論框架與研究展望》，《中國特色社會主義研究》，2011年第2期。。

然而，也有部分研究對政策試點在經濟改革和國家治理中的作用持審慎懷疑態度。蔡洪斌與Daniel Treisman認為分權試驗并非中國經濟改革得以成功的制度優勢，相反改革中的試點可能是派系政治的產物*Hongbin Cai and Daniel Treisman.2006 Did Government Decentralization Cause China’s Economic Miracle?World Politics 58(4):505—535.。此外，并非所有的政策試驗和試點都是為了尋求最有效的解決方案，政策試點也有可能是中央政府為保證地方經濟社會穩定而進行的“象征性改革”，溫州金融改革試點就是顯例*Jinghan Zeng. 2014. Did Policy Experimentation in China Always Seek Efficiency? A case study of Wenzhoufinancial reform in 2012. Journal of Contemporary China, DOI: 10.1080/10670564.2014.932517.。改革開放30年中國取得了巨大的經濟建設成就，以往長期堅持的“摸著石頭過河”在全面深化改革時期也遭受一定質疑，有學者指出過于強調政策試點容易導致尋租腐敗、令出多門、重復建設等問題*王曦,陳仲飛：《“新改革觀”論》，《中山大學學報(社會科學版)》，2014年第3期。。

(二)政策擴散

政策擴散是20世紀60年代以來政策過程理論興起的一個新的研究領域。學者們一般采用的是艾弗利特·羅杰斯(Everett Rogers)的定義，即“一項創新傳播的過程就是擴散，它包括一種新思想隨著時間在社會系統中的交流*Rogers, Everett. 1983. Diffusion of Innovations. New York, NY: Free Press.”。簡而言之，政府只要采納了一項自身未曾采納過的其他政府已采納的政策措施，政策擴散就發生了。40多年來，西方政治學界主要聚焦于政策擴散的影響因素，識別出了內部決定模型和外部傳播機制等*Berry, Frances Stokes, and William D Berry. 1990. State Lottery Adoptions as Policy Innovations: An Event History Analysis.The American Political Science Review84(2):395-415.。內部因素包括某一轄區的社會、經濟與政治特征，而外部擴散機制則包括兩類經常被提及的創新擴散機制：縱向與橫向機制。縱向機制通常包括：來自更高級政府(自上而下)的強制，其中指令(mandate)是一種相對溫和的機制*Berry, Frances Stokes, and William D Berry. 1999. Innovation and Diffusion Models in Policy Research.Theories of the policy process p.169; Walker, Richard M, Claudia N Avellaneda, and Frances S Berry. 2011. Exploring the Diffusion of Innovation among High and Low Innovative Localities: A Test of the Berry And Berry Model.Public Management Review 13 (1):95-125.。橫向機制一般包括模仿、學習和競爭，相互學習和經濟競爭是政策橫向擴散最常見的原因*Shipan, Charles R, and Craig Volden. 2008. The Mechanisms of Policy Diffusion. American journal of political science 52 (4):840-57; Shipan, Charles R, and Craig Volden. 2012. Policy Diffusion: Seven Lessons for Scholars and Practitioners. Public Administration Review 72 (6):788-96.。

近年來關于中國地方政府政策擴散的研究正方興未艾。若干質量頗高的政策擴散文獻綜述和研究展望*參見王浦劬,賴先進：《中國公共政策擴散的模式與機制分析》，《北京大學學報(人文社會科學版)》，2013年第6期；陳芳：《政策擴散理論的演化》，《中國行政管理》，2014年第6期。為中國學者進入這一前沿領域提供了良好基礎。有學者對“中國地方政府創新獎”的申報案例或獲獎案例進行比較分析，考察中國地方政府創新的動力、內容、特征，以及創新機構的層級等等*參見何增科：《中國政府創新的趨勢分析——基于五屆“中國地方政府創新獎”獲獎項目的量化研究》，《北京行政學院學報》，2011年第1期；俞可平：《應當鼓勵和推動什么樣的政府創新——對中國地方政府創新獎入圍項目的評析》，《河北學刊》，2010年第2期；吳建南,馬亮,楊宇謙：《中國地方政府創新的動因、特征與績效——基于“中國地方政府創新獎”的多案例文本分析》，《管理世界》，2007年第8期。楊雪冬.：《過去10年的中國地方政府改革——基于中國地方政府創新獎的評價》，《公共管理學報》，2011年第1期。；也有學者通過對中國電子政務*馬亮：《政府創新擴散視角下的電子政務發展——基于中國省級政府的實證研究》，《圖書情報工作》，2012年第7期。、政府微博*Ma, Liang. 2013. The Diffusion of Government Microblogging: Evidence from Chinese Municipal Police Bureaus.Public Management Review 15 (2):288-309.的實證研究，來驗證地方政府創新與擴散在不同階段的影響因素。

(三)小結與評論

總體而言，當前關于政策試點與政策擴散的研究存在較大的理論拓展空間。首先，對于政策試點而言，大多數研究局限于經濟改革領域并將政策試點作為解釋經濟發展的一個自變量。不同領域的政策試點是否遵循不同的政治邏輯？政策試點在解釋中國經濟發展的框架中與其他自變量有何關系？更為重要的理論路徑是將其作為因變量加以分析，探求究竟是什么影響了政策試點的啟動、選點、實施與擴散。其次，對于政策擴散而言，有質量的實證研究依然極為有限。在單一制中國，政策擴散若干類型及其決定因素是什么？是財政可持續性還是官員流動性？是社會嵌入性還是支配性權威？這些問題尚無具有說服力的結論。提煉好中國政策試點與擴散的獨特經驗并改進和超越現有政策過程理論，無疑是中國政策科學研究者責無旁貸的使命。

三、從政策試點到政策擴散：一個利益相關者的分析框架

從政策試點到政策擴散是一個亟待因果解釋的過程。本文討論的政策試點-擴散機制與一般意義上的地方政府創新擴散有所區別，所謂政策試點是建立在政府間關系基礎上的政策實踐，中央政府(上級政府)是委托人，地方政府(下級政府)是代理人；地方政府創新擴散則有可能是地方政府在法律與政策框架內的自主行為，上級政府不起決定性作用。

政策科學中的利益相關者指的是在一項政策中能夠影響政策目標實現和政策發展的行動者集合。對于政策試點擴散而言，可以區分政府利益相關者與社會利益相關者兩類。政府利益相關者指的是中央政府、地方政府和政策主管部門“條口”機關，社會利益相關者則包括受政策影響的企業、公民，關注政策發展的媒體、學者、NGO等。現有一些研究在不同程度上涉及利益相關者分析：如韓博天提出政策試驗是否成功受政治風險和新主體加入的影響，經濟類政策容易試點成功并推廣，公共服務類改革試點往往阻力較大*韓博天：《中國經濟騰飛中的分級式試驗》，《開放時代》，2008年第5期。；劉偉將社會嵌入性作為地方政府創新得以持續的關鍵變量*劉偉：《社會嵌入與地方政府創新之可持續性——公共服務創新的比較案例分析》，《南京社會科學》，2014年第1期。。然而，這些研究都不是明確針對政策試點到擴散機制的，一個統攝政策過程利益相關者的理論框架尚不明晰。

政策試點到政策擴散是一個從不確定性到確定性、從分歧到共識的過程，各類行動者在政策場域中利益一致性是最為根本的決定性因素。利益一致性指的是一種狀態，即利益相關者在政策試點中達到利益訴求的相互妥協、共同認可。利益一致性可進一步分解為若干維度來加以度量：如政策行動者、政策問題界定、政策目標、行動策略自主性、利益整合機制等。一般而言，政策場域中的行動者越多、類型越豐富，越不容易形成共識，推動政策擴散；政策問題界定是否能夠準確反映相關者的利益一致性會強烈影響政策走向；政策目標清晰或是模糊、單一或是多元都有可能相應影響政策發展；政策試點中代理人行動策略的自主性越大，利益達成一致的難度也越大；從試點到擴散是否存在一個有效整合、平衡各方利益的工作機制尤為重要。本研究基于此提出的假設是，如果一項政策試點中相關者利益一致性越高，那么試點成功進而擴散的可能性越大。反之亦然。

將利益一致性作為政策試點到擴散解釋機制中的核心自變量并非單純基于理論和邏輯推導，同時也是對政治運作實踐模式的抽象化提煉。首先，主流研究都將政策試點視為中國政治體制為解決不確定性和復雜性的治理難題而采取的適應性措施。這意味著試點的產生正是基于對預期的不確定考量，希望通過政策試點統合政策場域中各主體的差異化認知。其次，有部分研究明確指出，政策試點極有可能是分歧型決策的產物，給予各地不同方案的試點空間，經過反復比較和篩選最終形成共識即全國性推廣方案。概言之，政策試點的產生往往因為政策相關主體的利益協調不一致，而一項政策試點終結并得到推廣的前提正是在此過程中實現了利益一致性。以利益一致性來審視政策試點到政策擴散過程，不僅可以從中考察府際關系，還將分析視角拓展到政府與市場關系、政府與社會關系層面。

四、房產稅與增值稅改革試點：研究設計與案例比較

(一) 研究設計

作為一項旨在檢驗理論假設的比較案例研究，必須有效控制其他自變量對因果機制的干擾。為保證案例研究揭示理論的效度和信度，本研究采取“差異復制”的方法，選擇兩項稅收政策——房產稅改革試點與營業稅改增值稅試點來探討利益一致性在政策試點擴散中的作用機制。通常而言，一項優秀的案例研究要經歷四重檢驗：建構效度、內在效度、外在效度和信度*[美]羅伯特.K.殷：《案例研究設計與方法》，重慶大學出版社2004年版，第39頁。。值得說明的是，選擇稅收政策是因為其利益傾向性較為明顯，能夠很好地度量核心自變量。房產稅與營業稅改增值稅兩項改革試點均為國務院常務會議啟動，時間上也基本處于同一時期。當然，完全沒有瑕疵的理論復制和差異復制是不可能的，唯有盡可能減少不同政策屬性和其他競爭性解釋對因果機制的影響。本文試圖論證，正是由于房產稅改革試點未能達致政策相關者各方利益一致性，故而試點一直局限在上海與重慶兩地未能擴散；相反，增值稅擴圍改革試點較好的平衡了政策場域中各主體的利益分配問題，最終實現了分批次向全國各地、不同行業的擴散。

(二) 房產稅與增值稅改革試點擴散歷程

1.偃旗息鼓：從房產稅試點到房地產稅立法

早在2003年10月14日，黨的十六屆三中全會通過了《中共中央關于完善市場經濟體制若干問題的決定》，該《決定》明確提出：“實施城鎮建設稅費改革，條件具備時對不動產開征統一規范的物業稅，相應取消有關收費。”此后近十年間開征物業稅的傳聞甚囂塵上，直到2011年，中國不動產稅收政策經歷了從物業稅設想到房產稅試點的重大轉變*張克：《從物業稅設想到房產稅試點：轉型期中國不動產稅收政策變遷研究》，《公共管理學報》，2014年第3期。。2011年1月中旬，上海、重慶兩直轄市市政府相繼發布通知，根據國務院第136次常務會議有關精神進行個人住宅房產稅試點。然而，房產稅試點卻引發了社會各界的廣泛質疑，納稅評估技術、稅率選擇、與現行房地產稅費關系、試點合法性等問題屢遭輿論詬病。十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中對房產稅改革的表述轉變為“加快房地產稅立法并適時推進改革”。這意味著上海和重慶兩地的房產稅改革試點歷經3年時間被認為基本失敗*騰訊財經.最強音：房產稅試點模式已失敗[EB/OL].(2014-3-17).[2014-9-22.] http://finance.qq.com/a/20140317/012510.htm。房產稅改革不再以地區試點的方式進行，轉而以全國人大制定法律的方式推進。

2.步步為營：從增值稅試點到全面“營改增”

1994年分稅制改革以來，營業稅成為地方政府的第一大稅種。隨著我國市場經濟的發展和完善，增值稅和營業稅分離征收日益顯現出其內在的不合理性，對經濟的運行造成了一系列的扭曲，不利于經濟結構的轉型*施文潑,賈康：《我國增值稅“擴圍”改革的必要性》，《經濟研究參考》，2011年第2期。。為進一步解決貨物和勞務稅制中的重復征稅問題，完善稅收制度，支持現代服務業發展，對原本征收營業稅的行業逐步改征增值稅的政策建議提上了議事日程。2011年10月26日，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，決定開展深化增值稅制度改革試點。從2012年1月1日起，在部分地區和行業開展深化增值稅制度改革試點，逐步將目前征收營業稅的行業改為征收增值稅。按照設想，“營改增”將分為三步走：第一步，在部分行業部分地區進行“營改增”試點；第二步，選擇部分行業在全國范圍內進行試點。這一階段從2012年開始，交通運輸業以及部分現代服務業率先在全國范圍內推廣；第三步，在全國范圍內實現“營改增”，營業稅最終成為歷史。從2012年至今，四個批次的試點地區和交通、金融、地產、電信等眾多行業分階段、有步驟的納入“營改增”試點，實現了這一改革向全國、全部行業的政策擴散。

(三)比較案例分析

為什么兩項在同一年啟動的稅收政策試點卻迎來了完全不一樣的結果：房產稅試點偃旗息鼓，被房地產稅立法所取代；營業稅改增值稅則步步為營，由部分地區、行業試點快速向全國擴散。檢視和比較兩項政策試點的流程、內容和政策行動者的利益一致性可以為我們理解政策試點擴散機制提供幫助。

1. 利益相關者的數量和態度

中國改革開放30年來公共決策體制經歷了從凝閉到開放的歷史變遷*彭勃,楊志軍：《從“凝閉”走向“參與”——公共事件沖擊下的政策體制轉向》，《探索與爭鳴》，2013第9期。，政策場域中的行動者也由最初的黨政機關轉變為各類利益團體諸如跨國企業、行業協會、專家學者以及普通公民。在政策試點擴散機制中，利益相關者數量越多、結構越復雜，快速收斂到共識的難度也越大。在房產稅改革試點過程中，至少存在4個較為穩定的利益群體，分別是財稅主管行政機關與智庫聯盟，發改委、國土資源部、住房與城鄉建設部等相關部委聯盟，地產商與地方政府、房地產既得利益者聯盟和法治聯盟。通過公開文獻檢索和深度訪談發現，即使同為行政機關，不同部委和地方政府對于房產稅試點的態度有明顯區別。在社會層面，地產商和法治聯盟表達了對房產稅試點的不同看法*參見張克：《從物業稅設想到房產稅試點：轉型期中國不動產稅收政策變遷研究》，《公共管理學報》，2014年第3期。。例如，近年來崛起的法治聯盟在房產稅試點后由武漢大學法學院熊偉教授領銜14位財稅法學教授向全國人大常委會寄送了《關于提請對房產稅改革試點進行合法性審查的建議》。該《建議》質疑國務院同意在部分城市進行對個人住房征收房產稅的改革試點的做法，建議全國人大常委會對其合法性加以審查，并督促國務院依照法律規定，完善相關法律程序，以合法的形式推動房產稅改革試點。

反觀“營改增”過程中中央政府、地方政府、企業和學者展現出較高的協同一致性。除了部分行業、企業因暫時性的抵扣鏈條不完整導致稅負增加而提出異議之外，在公共輿論中幾乎沒有反對聲音，這與房產稅試點飽受爭議形成了鮮明對比。特別是對于地方政府而言，“營改增”將其第一大稅源改為中央與地方共享稅，實際上打破了分稅制以來的財力分配固有格局，削弱了地方政府財政自主權。“營改增”試點背后，中央與地方政府達成了關涉利益分配調整的“可置信承諾”，通過加大轉移支付、稅收返還和調整比例分享等機制實現財力與事權相適應。

2. 問題界定：增稅與減稅

影響政策場域中行動者利益一致性的一個重要維度是問題界定。同一領域的政策，問題界定不同，政策試點形成共識擴散的可能性有顯著區別。房產稅改革試點被普遍定義為一項增加納稅人負擔的政策，而“增稅”政策從來就難以形成共識。按照1986年頒布《房產稅條例》的規定，房產稅僅在城市房產稅在城市、縣城、建制鎮和工礦區征收，農村地區不在征收范圍內且對城市個人住宅免稅。房產稅依照房產原值一次減除10%至30%后的余值計算繳納，房產稅的稅率如依照房產余值計算繳納的，稅率為1.2%，依照房產租金收入計算繳納的，稅率為12%。2011年上海與重慶啟動的房產稅改革試點則是以1986年房產稅條例為“舊瓶”裝入物業稅的“新酒”，是對《房產稅條例》第五條“個人擁有的非營業房產免稅”的突破，其計稅依據也由《房產稅條例》規定的余值和房租變更為國際通行采用的評估價值和市場交易價格。在西方國家，稅收是讓公民神經最為敏感的一項政策，不經納稅人及同意的稅種是無法開征的。中國在21世紀頭十年間經歷了《個人所得稅法》修改、《企業所得稅法》內外統一，納稅人意識逐漸深入人心，稅收法定主義通過法律實踐與公共輿論成為越來越多人的共識，房產稅試點合法性與正當性的嚴重缺失阻礙了利益相關者形成統一認知。

相反，“營改增”的政策初衷就是減輕納稅人負擔，解決貨物和勞務稅制中的重復征稅，使得服務業特別是中小企業降低稅負。這樣一項“減稅”政策在收入分配失衡的現實條件下無疑比“增稅”政策更具合法性和正當性。中央政府將“營改增”的主要目標界定為“減稅”有效地調動了試點企業和地方政府的積極性，促進政策參與各主體達成共識。有法學家甚至表示，“營改增”本身與房產稅試點一樣存在合法性瑕疵，改革應當遵循稅收法定原則修改《營業稅條例》，但是由于這是一項利國利民的減稅政策，其對納稅人權益的負面影響相對較小*個人訪談記錄LJS20130915。。

3. 政策目標：清晰與復雜

人類的理性是有限的，任何一項政策試點的政策目標也應當有所側重而非面面俱到。復雜多元的政策目標往往反映出政策行動者的不同利益訴求。通常，目標越單一清晰的政策試點越有可能成功并擴散，反之，在復雜的政策目標指引下試點擴散的難度更大。

房產稅改革試點中不同的利益主體對改革的目標各異：財稅主管機關將房產稅定義為“財政”問題，以此完善公共財政體制，推進央地財政關系改革；宏觀智庫和相關部委則從各自不同的職能和定位出發，將房產稅定義為平抑高房價的“民生”問題 、縮小差距促進社會公平的“收入分配”問題；地方政府與地產商將房產稅定義為“利潤”下降的政治經濟風險；法治聯盟強調征稅的合法性，將房產稅定義為“法治”中國的改革突破口；甚至還有行動者將房產稅視為反腐敗利器，寄望其將承擔查處“房叔房姐”腐敗的使命。不同行動者的利益訴求差異造成了房產稅政策分析的模糊性，相互沖突的政策目標使得對試點成效評估形成統一認識極為困難。

相比而言，“營改增”政策試點的目標更為清晰，更易達成共識。“營改增”試點從宏觀經濟層面看，是促進產業結構調整，加大對現代服務業支持力度的重要舉措；從財稅制度層面看，是優化稅制結構、降低稽征成本的必然選擇；從財政政策層面看，是結構性減稅政策工具箱中對中小企業作用最直接的紅利。這三項主要政策目標分處于不同層次，層層遞進、各自支撐、互為補充，不存在根本性和技術上的沖突，相反會產生疊加效應。

4.行動策略：設計者與執行者的角色差異

政策試點的緣起既有可能是上級政府應對不確定性的一種適應性治理，也有可能是因為政策制定者內部處于分歧狀態。那么，我們可以通過中央政府與地方政府在政策試點的角色差異來比較利益整合程度高低。房產稅試點的操作模式是由上海、重慶兩地地方政府自行組織制定試點方案報國務院審批通過，地方政府在政策設計方面擁有較大的自主權。在政策試點的委托代理關系中，中央政府僅提出了一個宏觀模糊性目標“房產稅改革試點”，具體的政策設計和執行均有地方政府根據本地實際情況進行操作。在上海向中央報批過程中，還出現了因方案力度“過軟”而被中央退回的情況，后來上海無奈之下只好同時上報三個方案，供決策部門選擇*參見周文天：《上海房產稅征收方案側重增量》，《中國證券報》，2011年1月13日第8版。。重慶房產稅試點方案主要針對高檔商品住宅別墅征稅，社會影響面較窄，也被視為地方政府通過政策設計消解中央壓力的例證。所以，房產稅試點中地方政府的富有自主權的行動策略說明政策行動者尚未達成統一的利益分配協議與改革方向性認知。

“營改增”試點則是財政部、國稅總局在前期調研基礎上制定全國統一的試點方案，然后分地區、分行業逐步推進，地方政府主要負責配合執行，自主權相對較小。與此同時，這兩項試點在應對不確定性的方面也有所區別，房產稅試點各地自行制定方案側重于探索不同模式，而“營改增”則是全國一盤棋側重于普適性。“營改增”試點中地方政府的行動策略基本上屬于執行者角色，這意味著政策行動者各方在政策試點之前已經達成一致，分地區分行業地方試驗的目標在于檢驗業已成型的政策設計而非探索新思路。

最后，“營改增”比房產稅試點更好的實現了利益整合機制。房產稅試點不但沒有得到消費者的認可，對土地財政的依賴也使得地方政府在推進房產稅改革中并不積極。“營改增”將原本百分之百屬于地方政府的營業稅改為中央與地方共享稅的增值稅，從長遠來看勢必會削弱地方自有財力，但營改增試點方案中維護了地方的既得利益，試點部分的增值稅收入仍然歸屬地方政府。在部分行業中出現了由于抵扣鏈條不完整導致的暫時性稅負升高，地方政府對這些企業安排財政補貼，增值稅的間接稅性質也使得企業可以將一部分負擔轉嫁消費者。整體而言“營改增”試點利益分配較為平衡。

五、結論與啟示

本文運用比較案例研究方法深入研究房產稅與營業稅改增值稅試點兩項稅收政策，構建了基于利益相關者理論的利益一致性分析框架，并以此為基礎解釋為何兩項幾乎同時進行、規格相同的政策試點一個偃旗息鼓，另一個則向全國推廣擴散。對于政策試點這樣一項針對不確定性的政治實踐而言，政策行動者之間的利益整合是保障從試點到擴散的重要條件。

本文是將中國政策試點實踐與政策擴散經典理論進行連接的一次嘗試，將分立的政策試點與政策擴散研究整合在一個統一的理論框架中，發掘出試點到擴散的因果機制。中國的政策試點與擴散是一個連續過程，幾乎無法在時間和決策模式上做出明顯區分，因此將二者納入一個統一的理論框架殊為必要。本文提出的利益一致性變量起到了連接政策試點與政策擴散的橋梁作用，將原本相隔離的兩大研究主題打通，同時拓展了兩者的研究范圍和理論視野。此前政策試點研究重視程序性描述較少關注因果解釋，對試點為何擴散的根本性問題始終知之甚少。通過兩項稅收政策比較提煉出的“利益一致性”框架可以為理解試點何以擴散提供一條可供檢驗、證偽的理論路徑。

此外，本研究還通過案例比較確證政策場域中的利益相關者特別是政府間關系因素對政策試點擴散的重要影響。對于政策試點與政策擴散而言，最為首要的利益相關者是行政體系內部的各級政府，政府間關系主體的利益一致性認知主導了政策擴散的進度。其次，稅收政策中可以明顯地發現利益集團的強大力量，房地產企業作為既得利益集團與地方政府合謀杯葛房產稅，影響了政策試點擴散的速度。第三，專家等社會力量參與政策試點擴散過程是一個值得關注的新現象。在本文涉及的兩個案例中，不僅經濟學家在稅收政策中扮演了十分重要的角色，法學家在其中的影響力也越來越大。法學家推動“稅收法定”理念深入人心，“落實稅收法定原則”寫入十八屆三中全會《決定》，我國稅收政策制定模式也逐漸由部門立法逐漸轉變為全國人大立法。相比于凝閉型的決策體制，政策參與者日趨多元化會帶來利益統合上的困難，但有利于提升政策試點到擴散的民主化與科學化水平。

以政策科學為代表的公共管理研究范式能夠更好地回應當前中國稅收政策實踐中的重大問題。稅收政策研究應當包括稅收政策過程研究和稅收政策內容研究、稅收政策評估三大部分。稅收政策過程研究注重政治分析，主要關注稅收政策決策過程、稅收政策場域的行動者策略、稅收政策變遷以及稅收政策創新與擴散等內容。稅收政策內容研究注重經濟分析，主要關注稅制結構優化、稅收收入測算、稅率確定、稅收優惠政策選擇等問題。稅收政策評估則綜合運用系統分析、正當性評價與倍差法、傾向值匹配、熵平衡等準試驗方法，對稅收政策的政治過程和經濟效果進行全面評估。在推進國家治理體系與治理能力現代化的改革背景下，稅收政策研究的實踐價值不應當局限在由傳統經濟學范式主導的以組織收入為核心的研究視域中，隨著納稅人在稅收政策過程中的影響力與日俱增，讓稅收政策更科學、更民主、更加符合法治精神成為最為迫切的社會訴求。新的歷史階段，運用政策科學的理論研究財政稅收問題不僅是建設現代財政制度的必然要求，更有利于發揮稅收政策在國家治理能力現代化中的重要作用。

本文結論的政策實踐含義也是顯而易見的。對于作為政策頂層設計者的上級政府而言，那些成功整合相關者利益的政策試點更容易得到推廣和采納，這意味著上級政府在政策試點的方案設計時應該充分考慮政策設計者與執行者利益一致性。下級政府作為政策試點的執行者并非被動接受者，而是可以利用地方性知識優勢因地制宜地選擇執行策略，并最終影響政策擴散的進度和力度。利益集團與社會力量在政策過程中的影響力日漸增加，廣泛存在的政策試點為社會參與力量影響決策提供了制度平臺，在可預期的未來類似法學家影響房產稅立法進程的現象將更加制度化和規范化。□

(責任編輯：石洪斌)