生態補償制度建設的“浙江模式”

沈滿洪 謝慧明 王晉 等

浙江省于新世紀之初就開始了生態補償制度的探索，并于2005年在全國各省市自治區中率先出臺了省級層面的生態補償條例，成為了我國生態補償制度建設的“先行者”。因此，調查研究浙江省生態補償制度的探索過程、主要成效與完善對策對于浙江省推進生態補償制度并在其他地區推廣浙江經驗具有重大意義。

一、浙江省生態補償制度建設的十年回顧

(一)德清縣率先在縣級層面進行生態補償機制探索

1.制度設計:區域內富裕地區對貧困地區補償。地處浙江省北部的德清縣在2004年被原國家環保總局命名為國家級生態示范區。該縣的西部區域是全縣水源涵養區和生態林的集中分布區，位于筏頭鄉境內的對河口水庫更是全縣的主要飲用水源。多年來，德清縣西部鄉鎮為保護這一帶生態和這一片水源犧牲了一定的經濟發展機會，故該區域的經濟發展水平與全縣的中東部地區的經濟發展水平相距甚遠。2004年，該地區農民人均純收入低于全縣平均水平330元/人，鄉鎮人均財政收入只占全縣平均的1/3。為了加快建設生態德清的步伐、縮小縣域內富裕地區和貧困地區的收入差距、實現該縣“創經濟強縣、建生態德清、構和諧社會”的目標，德清縣于2004年組織開展了為期一年的生態補償機制課題調研并提出了按照“誰受益、誰補償”和“多元籌資、定向補償”的原則建立生態補償機制的建議。2005年3月德清縣政府出臺了《關于建立西部鄉鎮生態補償機制的實施意見》。德清縣成為浙江省第一個在縣級層面實施生態補償機制的區縣。

2.制度特色:小補償與大補償。德清縣在生態補償機制的具體實踐過程中，充分融入了以生態補償資金為主的“小補償”以及建立西部地區保障型財政體制的“大補償”。“小補償”的具體方式主要體現在兩個方面:一是建立生態公益林補償基金。對西部地區國家級和省級重點公益林按每年每畝8元的標準補償，對其他生態公益林按每年每畝4元的標準補償。二是建立全縣生態補償基金。在縣財政預算內安排100萬的同時，縣政府再分別從全縣水資源費中提取10%、在對河口水庫水資源費中新增0.1元/噸、每年從土地出讓金縣一級所得部分提取1%、從排污費中提取10%、從農業發展基金中提取5%。把這些生態補償金納入縣財政專戶管理，專項用于西部地區環保基礎設施建設、生態公益林的補償和管護、對河口水源的保護以及因保護西部環境而需關閉外遷企業的補償等。“大補償”的具體方式為:建立西部鄉鎮財政基本保障型體制。根據財政收入規模將莫干山鎮和筏頭鄉歸為保障性財政體制，鄉鎮分成所得稅為40%，增值稅為70%。

(二)杭州市率先在市級層面全面推行生態補償政策

1.制度設計:生態受益區對生態功能區補償。“十一五”以來，杭州市委、市政府始終堅持“環境立市”的方針政策。為了貫徹落實杭州市委“環境立市”戰略、全面推進杭州生態市建設，根據《中共杭州市委、杭州市人民政府關于加快推進杭州生態市建設的若干意見》精神，杭州市政府于2005年5月31日出臺《中共杭州市委辦公廳、杭州市人民政府辦公廳關于建立健全生態補償機制的若干意見》。該文件提出了根據“保護者受益、損害者付費、受益者補償”、“統籌協調、共同發展”、“政府主導、市場參與”、“公平公開、權責一致”的原則設計生態補償機制。

2.制度特色:創建了一套較為科學的生態補償標準指標體系。首先，杭州市明確規定了補償資金的來源，要求整合現有的市級財政轉移支付和補助資金，建立生態補償專項資金。從2005年起，杭州市財政在原有10項生態補償政策方面已安排1.5億元資金的基礎上，再新增5000萬元，使專項資金規模達到2億元。其次，杭州市明確了補償的重點領域，如市區大氣環境污染綜合整治;錢塘江、太湖流域水環境整治、環境重點監管區域和重點行業污染整治;生態建設示范工程、“百村示范、千村整治”和“生態公益林建設”等，并強調在流域交接斷面加強水質自動監測系統和重點污染源自動監測系統建設。第三，杭州市還建立了生態補償的行政激勵機制，積極啟動綠色國民經濟核算研究;主張在流域生態環境質量指標體系的基礎上綜合使用萬元GDP水耗和萬元GDP排污強度等指標創建一套科學的生態補償標準核定體系。

3.政策成效:實現了生態資源保護的經濟效益化。杭州市是第一個明確提出把生態資源保護和利用定位于“一種特殊的公共產品消費”的城市，并率先在市級層面提出通過政府調控與市場化運作相結合的方式逐步建立公平公正、權責統一的生態補償機制。杭州市在生態補償機制的探索中受益頗豐，人居生態環境質量明顯改善，500萬人的飲水安全得到保障，杭州市也成為浙江省唯一一個連續四年獲得生態省建設考核優秀的市，下屬的13個縣(市、區)，均被評為“國家環保模范城”或者國家級生態示范區。

(三)浙江省率先在省級層面正式實施生態補償制度

1.制度設計:加大對省內源頭地區的補償力度。各地的自主探索為生態補償的推行創造了條件。浙江省政府按照“統籌協調，共同發展、公平公正，權責一致、循序漸進，先易后難、多方并舉，合力推進”的原則，于2005年8月26日出臺了《關于進一步完善生態補償機制的若干意見》。該文件明確提出:加大財政轉移支付進行生態補償的力度;積極加強資源費征收使用和管理并增強其生態補償功能;繼續探索區域間生態補償方式并支持欠發達地區加快發展。僅2005年這一年，浙江省財政就安排了生態環保建設專項資金18.4億元，同比增長107.7%。國內出臺的第一個省級層面的生態補償文件，標志著浙江省開始自上而下的推行生態補償制度。

2.制度特色:專項試點與全流域補償。浙江省政府于2006年4月28日印發了《錢塘江源頭地區生態環境保護省級財政專項補助暫行辦法》，在錢塘江流域源頭地區率先實行省級財政生態環保專項補助試點政策，從2006年開始每年安排2億元，對錢塘江源頭地區10個縣(市、區)依據生態公益林、大中型水庫、產業結構調整和環保基礎設施建設等四大類因素進行考核，由當地根據自身生態環境保護重點安排使用。按照“誰保護，誰受益”、“權責利統一”、“突出重點，規范管理”和“試點先行，逐步推進”的原則，對錢塘江流域干流和流域面積100平方公里以上的一級支流源頭所在的經濟欠發達縣(市、區)加大財政轉移支付。2008年2月29日，在總結完善錢塘江源頭地區試點工作經驗的基礎上，浙江省政府辦公室印發《浙江省生態環保財力轉移支付試行辦法》，決定對境內八大水系干流和流域面積100平方公里以上的一級支流源頭和流域面積較大的市、縣(市)實施了生態環保財力轉移支付政策，并以省對市縣財政體制結算單位為計算、考核和分配轉移支付資金的對象，成為全國第一個實施省內全流域生態補償的省份。由省級財政作為省域范圍內進行生態補償轉移支付的主體，解決了生態補償的責任主體問題，也確保了市縣政府的既得利益和積極性，建立了生態補償的長效機制。

3.制度成效:實現了經濟效益、社會效益和生態效益多贏。2012年，按照“擴面、并軌、完善”的要求，對生態環保財力轉移支付的范圍、考核獎罰標準、分配因素和權重設置等做了進一步修改完善，將轉移支付范圍擴大到了全省所有市縣。省級財政安排生態環保財力轉移支付資金從2006年的每年2億元提高到2012年的15億元。生態補償機制很好地促動了地方對“GDP至上”舊思維的深刻反思，將生態文明內化為綠色發展需求，實現經濟效益、社會效益和生態環境效益多贏。

(四)浙皖兩省率先開展跨省流域生態補償試點工作

1.制度設計:從省內補償擴展到跨省補償。新安江發源于安徽省黃山市境內，地跨浙皖兩省，流域總面積達11674平方公里，是浙江省最大的入境河流，也是錢塘江的正源，其中流入千島湖的水量占總入湖水量的60%以上，而且位于下游的千島湖是浙江重要的飲用水水源地以及長三角地區的戰略備用水源。隨著對境內八大水系生態補償實踐的不斷深入，浙江省認識到跨省的入境河流水質的重要性，并以新安江流域為切入點，與安徽省進行協商，開始著手實行跨區域流域生態補償的試點工作。在財政部、環保部的主持下2009年8月制訂出臺了浙皖兩省《新安江流域跨省水環境補償方案》。浙江省認可以交接斷面湖泊標準水質改善作為補償依據，對新安江上游的安徽省進行生態補償。

第三，深刻反思這些措施和手段帶來的不良后果。上述問題的存在從深層次來看，不只是商業模式的問題，更與價值觀和文化有關。開放獲取已經出現異化現象，在學術傳播體系中形成了新的鴻溝，將發展中或不發達國家以及缺乏公共資助的科學工作者推到了鴻溝的另一邊。因此，2018年“國際開放獲取周”把“多元化、平等和包容性”提到了優先目標的高度。

2.制度特色:生態保護補償與生態損害賠償相耦合。在浙皖兩省的不斷協商推動下，2010年12月，國家財政部、環保部在新安江流域生態補償試點醞釀的同時，先行撥付了5000萬試點啟動資金。在國家層面的組織協調和浙皖兩省的共同推進下，2012年由國家財政部、環保部牽頭，浙皖兩省正式簽訂協議，多年積極爭取的全國跨省流域生態補償機制試點正式啟動實施。試點按照“明確責任、各負其責，地方為主、中央監管，監測為據、以補促治”的原則，以“中央補償為主，地方補償為輔”的政府補償模式開展補償。補償資金額度為每年5億元，其中中央財政出資3億元，浙江、安徽兩省分別出資1億元，年度水質達到考核標準(P≤1)，浙江撥付給安徽1億元;水質達不到考核標準(P＞1)，安徽撥付給浙江1億元;不論上述何種情況，中央財政3億元全部撥付給安徽省。資金專項用于新安江流域產業結構調整和產業布局優化、流域綜合治理、水環境保護和水污染治理、生態保護等方面。

3.制度成效:打破了流域生態補償“走不出省界”的困境。跨省流域生態補償試點是浙江省生態補償的又一個制度創新，構建了“以公平競爭、協同合作、互通有無為主”的跨省流域生態補償協商平臺，打破了流域生態補償“走不出省界”的困境，為其它地區開展跨省流域生態補償工作提供了重要的經驗。自跨省流域生態補償試點以來，新安江流域的水質得到了改善，2011－2013年新安江流域總體水質為優，跨省界街口斷面水質達到地表水環境質量標準II－III類。環保部公布的監測數據顯示，與2008－2010年三年均值相比，2013年街口斷面高猛酸鹽指數、總氮、總磷年均值分別下降 1.2%、6.9%、11.3%。

截至2014年，全省11個地級市均制定了生態補償相關的政策，并具體開展了生態補償的實踐工作，市域覆蓋率達到100%，省內八大水系源頭地區縣域覆蓋率達到100%。浙江省對省級以上公益林的補償標準從2004年的8元/畝提高到2013年的25元/畝，省級以上財政補償資金從2004年的1.52億元增加到了2012年的5.62億元。浙江省環保補助資金而言，在2006年至2013年期間共投入生態補償專項資金86億元，每年分別為2億元、6億元、8億元、10億元、12億元、15億元、15億元和18億元，呈現出逐年遞增的趨勢。

二、浙江省生態補償制度建設的主要成效

(一)生態效益得到提升

1.森林資源及其價值顯著提升。浙江省自2004年全面建立森林生態效益補償制度以來，浙江省公益林建設取得了顯著成效，森林資源快速增長，生態環境得到了極大改善。據浙江省《2013年森林資源及其生態功能價值公告》顯示，全省林地面積661.27萬公頃，其中森林面積604.06萬公頃;活立木蓄積2.82億立方米，其中森林蓄積2.52億立方米。全省森林覆蓋率59.34%(若按浙江省以往同比計算口徑，則森林覆蓋率為60.82%)。全省森林植被總生物量4.13億噸，森林植被總碳儲量2.04億噸;森林吸收二氧化碳5656.67萬噸，釋放氧氣 4129.72萬噸;森林生態服務功能總價值達到3978.05億元。隨著浙江省生態補償制度的實施，浙江省全省活立木蓄積量呈現穩步上升趨勢。而且，浙江省森林資源的齡組結構、樹種結構逐步趨向合理，森林生態狀況進一步得到改善，森林生態服務功能得到進一步發揮，浙江森林正由“數量持續增加”向“數量增加、質量提高與結構改善并進”的方向發展。

2.環境治理與保護成效顯著。由于水系源頭擔負重要的生態功能，浙江省2006年錢塘江源頭地區開展生態環保專項補助試點并且在2008年對浙江省推行全流域八大水系源頭地區生態環保專項補助。以淳安縣為例，全縣強化污染源頭整治和環境保護基礎設施建設，突出污水處理設施建設，環境治理能力得到持續改善。總投資達5.5億元的南山、坪山、汾口、城西四座城鎮污水處理廠及配套管網工程相繼建成并投入使用，總設計處理能力達到3.5萬噸/天，目前城西、坪山已執行一級A標排放標準。截至2013年年底，全縣425個行政村污水處理設施覆蓋率為92.4%。環保基礎設施趨于完善，生態環境治理能力得到明顯提升。除了水系源頭專項補助資金以外，省財政還設立了“千村示范、萬村整治”、“萬里清水河道”、農村面源污染治理和能源生態建設、城鎮污水及城鄉垃圾集中治理、工業污染治理等專項資金，對農村環境整治和城鎮污水、城鄉垃圾集中治理及工業污染源治理實行財政補助貼息政策，這些生態治理的相關舉措促進了重點區域、重點污染源的治理，對改善環境質量意義重大。

3.生態環境質量有明顯改善。浙江省政府于2006年4月28日印發了《錢塘江源頭地區生態環境保護省級財政專項補助暫行辦法》;2008年浙江省政府辦公室印發《浙江省生態環保財力轉移支付試行辦法》，在全國率先實現省內全流域生態補償。浙江省境內八大水系水環境質量在實施流域生態補償之后有了明顯的改善。2004年，據八大水系、內陸河流和湖庫的169個省控斷面水質監測結果統計，52.1%的監測斷面水質達到或優于地表水環境質量 III類標準(其中 I類水質為4.1%、II類為 24.9%、III類為 23.1%)，16.6% 的監測斷面水質為IV類，31.3%的監測斷面水質為V類或者劣V類。而在浙江省在2005年出臺生態補償政策，對境內的水系逐步進行生態補償，各大水系的水質有了明顯的好轉。直至2013年，據全省221個省控斷面監測結果統計，水質達到或優于地表水環境質量III類標準的斷面占63.8%(其中 I類 9.1%、II類 27.1%、III類 27.6%)，全省III類標準以上水質比2004年提高了11.7個百分點，IV類占15.4%，V類和劣V類占20.8%，III類標準以下水質比2004年降低了許多，水質改善明顯。

(二)經濟效益得到增加

1.受償居民收入明顯增加。浙江省生態補償制度實施十年以來，在增加受補償區縣居民收入，提高這些地區人民群眾生活水平上發揮了不小的作用。一方面，受補償區縣居民可以因為保護地區生態環境獲得補償資金，提高其收入水平。以公益林生態補償為例，2014年9月浙江省省級以上公益林最低補償標準由去年25元/畝提高到27元/畝，2015年還將再提高到30元/畝，這樣大力度的補償將惠及全省廣大林農。按照27元/畝的補償標準，麗水市遂昌縣云峰街道下馬村的一戶林農可以得到除公共管護經費外的1.6萬多元補償資金①祝梅、何曉玲、陸陽:《浙江提高公益林補償標準》，《浙江日報》2014年9月12日，第2版。，并且林農得到的補償資金額也在隨著補償標準的增加而增加。浙江省2006年在錢塘江流域源頭地區率先實行省級財政生態環保專項補助試點政策，也使得錢塘江源頭地區周邊居民獲得部分受益。另一方面，浙江省生態補償制度的實施與生態功能規劃區對接，按照生態重要程度的不同將生態功能區劃分為四級并且規定了各級生態區的準入門檻。重要的生態功能區雖然限制發展經濟的重工業，但是可以充分發揮生態環境、自然資源等比較優勢，以旅游業為依托，大力發展生態經濟，這樣可以極大地增加受補償地區居民的收入，真正實現“綠水青山就是金山銀山”，使人民群眾因保護地區生態環境而生活富裕。

2.地區產業結構開始優化。生態補償制度促進地區產業結構調整和優化。浙江省在2006年以錢塘江源頭地區為試點開展了對源頭地區的生態保護專項補助，這其中就包括產業結構調整方面的補助。若因環保要求需要淘汰、限制規模和搬遷的化工、醫藥、造紙、制革、印染、冶煉、水泥、味精等重點污染企業，對當地財政收入造成影響的，省政府設置專項資金予以補償。在這些高污染高耗能企業逐漸被淘汰的同時，生態農業、旅游業等一批新興的生態產業呈蓬勃發展之勢。以淳安為例，淳安縣為了加快發展生態經濟、推進生態富民，重點推進以旅游為主的服務經濟的發展，并力推全縣區域景區化，積極做大做強“綠道經濟”，打造千島湖休閑度假圈。2014年1－7月份，淳安縣共接待游客555萬人，實現旅游經濟總收入45.9億元，同比增長10.4%和10.5%。上半年服務業增加值增長13%，在第一產業和第二產業增幅趨緩的情況下，為生產總值保持8.1%的增幅做出了主要貢獻。

(三)社會效益得到彰顯

1.協調了經濟—社會—生態關系。浙江省雖然是我國東部經濟比較發達的地區，但是仍然面臨著不同地區經濟發展不平衡、地區環境保護責任和利益不平衡的問題。隨著社會經濟發展，對重要河流生態系統保護區域環境保護目標的要求不斷提高，制約了保護區經濟發展。生態補償制度很好地解決了這一矛盾，下游對上游的經濟補償不但能夠使上下游之間經濟環境協調發展，還能夠很好的改善上下游區域之間的關系，更好的促進社會和諧②陳錦其:《浙江生態補償機制的實踐、意義和完善策略研究》，《中共杭州市委黨校學報》，2010年第6期。。2005年浙江省曾經爆發了多次生態環境引發的群體性事件，實施生態補償制度以來，流域上下游、左右岸之間的社會和諧度明顯提高。

2.加快了生態文明制度建設進程。2005年浙江省在全國率先出臺《關于進一步完善生態補償機制的若干意見》，完成了生態保護從無償到有償的歷史性變革。杭州、湖州、紹興、嘉興、寧波市等地級市縣(區)在此指導下，自上而下結合自身的實際情況也紛紛出臺了關于生態補償的相關政策法規。截止2014年，浙江省11個地級市均制定了生態補償相關的政策法規，浙江省具有地方特色的生態補償的法律體系初步形成。例如，溫州市出臺了《溫州市人民政府關于建立生態補償機制的意見》(2008)、《溫州生態園生態補償專項資金使用管理暫行辦法》(2011)、《溫州市生態補償專項資金使用管理辦法》(2011)等文件。為了使生態補償政策更具針對性，大多數縣市也出臺了相關政策。

3.發揮了生態補償制度典范效應。浙江省生態補償制度改革的十年探索為生態補償制度在我國的全面推行樹立了一個范例，同時證明這一制度是可行的。浙江省在這十年探索里，解決了很多問題，推動了很多相關制度的創新，這為其他地區的制度移植和實施提供了寶貴的經驗和啟示。

三、浙江省生態補償制度建設的完善對策

(一)進一步明晰生態補償主體

1.明晰生態保護補償主體。浙江省生態補償主體基本上局限于政府。在流域生態補償中，用水戶作為流域生態服務的直接受益者，應該是流域生態補償的主體，然而，由于我省并沒有對流域生態補償的主體作出明確的規定，主體不明確以至于責任分擔不明，政府不得不成為了流域生態補償的責任主體，這使得各級地方政府財政負擔很重。實際上，政府不應該是流域生態補償的責任主體，至少不是唯一主體。按照“誰受益，誰付費”的補償原則，就必須將生態保護受益者納入到補償主體之中。對此，要根據實際情況區別對待:第一，在生態保護受益主體能夠明晰、而且生態效益可以計量的情況下，應該由受益者補償。例如，在千島湖引水工程中，杭州市居民和企業作為受水方，用水多少、水質如何等都是可以計量的，在這種情況下應該通過用水戶有償使用的方式實施生態補償。第二，在生態保護受益主體不能明晰、而且生態效益無法計量的情況下，應該由政府補償。例如生態保護的碳匯效益，到底誰在受益、受益多少等難以界定，因此，只能采取政府補償方式。當然，政府補償可以采取多種方式補償，既可以有上級政府補償下級政府，也可以下游政府補償上游政府，還可以上下級政府共同補償。第三，在生態保護受益主體部分可以明晰、生態效益部分可以計量的情況下，應該采取混合補償。能夠明晰和計量的部分采取受益者補償，不能明晰和計量的部分采取政府補償。

2.明晰生態保護受償主體。在浙江省的生態補償實踐中，生態公益林的補償是真正補給林農的:按照27元/畝的標準直接補給保護生態公益林的林農。但是，在其他領域的補償基本上以項目形式補給政府的，沒有考慮到參與生態保護的居民和企業。由于生態保護具有典型的正外部性，如果參與生態保護的居民和企業沒有得到應有的補償，會導致兩個嚴重的后果:第一，挫傷生態保護者的積極性，可能出現生態破壞的敗德行為。第二，無視生態資源的寶貴價值，出現過度使用和浪費使用的現象。因此，基于生態保護是政府、企業、居民共同保護的結果，因此，受償主體也應該是政府、企業和居民。例如，淳安縣在分配中央政府、浙江省政府、杭州市政府以及可能來自用水戶的生態補償資金的時候，應該分別考察政府、企業、居民由于特殊嚴格的生態保護而導致的政府稅收的損失、企業利潤的損失、居民收入的損失。以此作為依據分配生態補償資金，真正按照“誰保護，水受益”的原則使得每一個保護者均得到補償。

(二)進一步提高生態補償標準

1.進一步提高補償標準。浙江省生態補償標準總體上處于全國領先的水平。但是，根據學者們的測算，實際補償額度與應該補償額度之間依然存在差距。生態補償標準偏低在一定程度上削弱了保護生態環境的積極性和能力。例如對淳安縣的調研反映當前公益林補償標準低于林地所產出的經濟價值和生態價值。淳安縣現有生態公益林建設面積236.3萬畝，其中省級以上重點公益林211.1萬畝，公益林面積占全縣林業用地面積的44%。2014年9月，經浙江省政府同意，浙江省級以上公益林的最低補償標準提高到了27元/畝，以25年的輪伐周期為準計算出來的用材林的經濟效益則是104元/畝，實際公益林補償標準僅僅是林地經濟價值的四分之一。在德清縣的調研中發現，由于高山茶經濟效益明顯，德清縣縣域周邊部分地區出現了農戶毀林種茶的現象，如果出現大面積砍伐森林植被種植茶葉容易導致水土流失，對生態環境造成破壞。就此，必須進一步加大生態補償標準。一方面要加大縱向的政府財政轉移支付:一是要明確重點、指向清晰，增加對重點生態補償對象、地區和范圍內財政資金的支持力度;二是要逐步增加生態環境保護專項資金額度，各級財政要提出相應的配套政策，形成省、市、縣三級財力資源在推動建立生態補償制度上的聚合作用①張鴻銘:《建立生態補償機制的實踐與思考》，《環境保護》，2005年第2期。。另一方面要加大橫向的區域政府間的財政轉移支付力度，讓生態補償的利益相關者都參與進來。橫向的區域政府間生態補償還需要政府部門主導，由政府搭建協商平臺，完善支持政策，引導開發地區和受益地區與生態保護地區、流域上游與下游通過自愿協商建立橫向補償關系，采取資金補助、對口協作、產業轉移、共建園區等方式實行生態補償②吳國慶:《完善生態補償和獎懲機制的對策建議》，《政策瞭望》，2013年第11期。。

2.探索編制資產負債表。浙江省生態補償機制在實施過程中存在補償標準“一刀切”的現象。“一刀切”的補償標準使得一些地區出現了“過度補償”、“低補償”和“踩空”的現象③王健:《我國生態補償機制的現狀及管理體制創新》，《中國行政管理》，2007年第11期。。因此，要探索制定自然資源資產負債表，為確定生態補償標準提供技術支撐。自然資源資產負債表旨在核算自然資源資產的存量及其變動情況，以全面記錄當期(期末－期初)自然和各經濟主體對自然資源資產的占有、使用、消耗、恢復和增值活動，評估當期自然資源資產實物量和價值量的變化。這可以摸清某一時點上自然資源資產的“家底”，全面反映經濟發展的資源消耗、環境代價和生態效益，可以作為生態環境補償標準設計的基礎。以自然資源資產負債表為依據，對于自然資源資產增值的地區應該給以補償，對于自然資源資產貶值的地區應該要求負補償，對于自然資源資產增值越多的地區越應該多補償。

(三)進一步完善生態補償方式

1.繼續完善政府補償。浙江省生態補償實踐中，總體上呈現出“縱向財政轉移支付較多，橫向財政轉移支付較少”的現象。浙江省進行的較多是財政專項補償，主要是以省財政轉移支付和專項基金為主，且以縱向轉移支付占絕對主導地位，而區域之間、流域之間、不同群體之間的橫向轉移支付很少，生態資源開發地區、生態服務受益地區與生態資源保護地區、流域上游地區與下游地區之間缺乏有效的協商平臺和機制。縱向財政轉移支付是通過上級政府撥付財政轉移資金給下級地方來實現對于各項生態環境保護項目的經濟補償。橫向財政轉移支付是以實現流域生態服務水平均等化為主旨，實行的一種同級政府財政資金轉移，主要是富裕的生態受益方向貧困的生態保護方轉移財政資金④葛顏祥、王蓓蓓、王燕:《水源地生態補償模式及其適用性分析》，《山東農業大學學報》，2011年第2期。。另外，浙江省實施生態補償制度以來，各類生態建設工程由相關職能部門牽頭管理，導致林業、農業、水利、環保、國土等部門分頭建設、分頭補償，分散了有限的人力、物力和財政資源。由于生態補償工作缺乏整體性和協調性，使各生態補償沒有整體的規劃，各地市出于自身利益的考慮，盲目的申報生態建設項目，重復建設現象明顯。浙江省要推進政府補償渠道的多元化:一是創新政府補償政策。就生態補償的資金來源而言，固化政府領域的生態補償資金來源。具體來說，在與生態建設相關的財政收入中劃出一部分，或實施資源有償使用制度，或針對負的生態效益外溢所形成的生態懲罰性收入，或征收土地出讓金，或恢復開征環境補償費等，并從中切出一部分設立一個由浙江省政府主導的生態補償基金委員會，按照專項資金管理辦法進行管理。二是優化財政轉移支付。形成完整的補償網絡對于實現補償渠道多元化是最為有效的保障，它需要中央政府、地方政府、民間補償機構組織的介入，需要有效結合金融機構、環保社團及公益組織的參與。同時，在現有的浙江省財政轉移支付制度中增加調整因子，也是一條重要途徑。調整因子的設計會給地方政府一個明確的政策信號，即保護政策環境也能得到好處，從而增強各類生態補償客體保護生態環境的積極性。三是完善財政管理政策。現有政策與生態補償制度最大的矛盾是生態補償管理的部門化與生態補償責任的地方化之間的矛盾。因此，要強化環保部門的職能，全省生態補償的職能應該由環保部門統籌，生態效應生產地與收益地政府的協商應由環保部門來進行仲裁。

2.積極探索市場補償。浙江省生態補償基本上局限于政府補償，市場補償缺失。市場補償是政府補償的有益補充，它是生態補償制度創新的主要方向，具有補償主體的多元化、補償主體的平等自愿性、補償機制的市場激勵性等特點。隨著市場化程度的提高，浙江省各級政府將以“弱干預”的方式給予補償，為市場補償的發育提供保障，而市場在生態補償中的地位將日益凸顯。同時，充分利用市場資源籌集生態補償資金:一是通過生態成本內置為企業內部成本，實現資源環境有償使用，通過約束機制來促進企業形成生態保護、生態建設和生態補償的資金源。二是通過政府政策引導，如減免稅、貼息、優惠的政策性貸款等，利用激勵機制，引導社會資金成為生態補償資金的來源，以彌補政府補償方式的缺失①任勇、馮東方、俞海等:《中國生態補償理論與政策框架設計》，中國環境科學出版社2008年版，第174－179頁。。

(四)進一步健全生態補償法律法規

1.加快推進國家層面的生態補償制度立法。我國至今尚未出臺“生態補償法”，現有涉及生態補償的法律法規分散在多部法律之中，并且對于生態補償也只有原則性的描述，很少涉及生態補償的主客體，對補償方式、標準等內容亦沒有詳細的規定，缺乏系統性和可操作性。由于上位法的缺失，導致在生態補償的試點過程中，各部門之間出于自身利益考慮，難以協調配合。生態補償制度上位法的缺失，使得生態補償制度的開展單純地依靠地方政府政策的推動，制度的運行缺乏法律的支撐與保障。因此，浙江省要積極呼吁國家層面的生態補償制度立法，切實解決生態補償制度推行所面臨的上位法缺失問題。

2.加快完善生態補償制度的地方性立法。浙江省從2005年開始“自上而下”地探索生態補償制度的過程中，各試點市縣陸續出臺了許多生態補償地方性政策，初步構建了全省和地方試點的政策文件，但是對生態補償的探索只有地方實踐，并無法律法規支持，并且由于各市縣開展生態補償工作的時間不同，各自的做法也不盡相同，甚至有些措施與省里出臺的政策也不一致，在一定程度上阻礙了生態補償制度在浙江省范圍內推廣應用與統一開展。因此，浙江省需要依據“誰受益、誰補償”、“誰破壞、誰賠償”的基本原則，進一步修改完善《浙江省生態補償環保財力轉移支付試行辦法》，抓緊起草《浙江省生態補償資金使用條例》、《浙江省生態補償監管條例》等法規。