淺析我國公民參與公共政策過程的困境及對策

張 宇

（江蘇師范大學 江蘇 徐州 221000）

近年來，隨著我國社會主義民主政治的發展逐步完善，公民參與也在不斷發展，尤其是在公共政策的過程中公民參與得到了切實的發展。公民參與到公共政策的過程中不僅對公共政策的科學合理地制定以及執行與完善有著重大影響，而且對于我國社會主義民主政治的發展也有著重要的作用。可以說，公民參與在公共政策過程中是必不可少的一部分。

一、公民參與公共政策過程的作用

制定公共政策主要是為了使社會的公共問題得到較好的解決，最終實現社會的公共利益。公民作為公共政策的作用對象，如果在公共政策的整個過程中都進行廣泛參與，那么，制定出來的公共政策將會更有利于公共利益的實現。公共政策是否科學可行、能否解決公共問題、實現公共利益，關鍵在于有沒有從最廣大人民的根本利益出發，并擴大公民在公共政策過程中的參與，實現最廣大人民的利益。公民參與在我國公共政策過程中有著重要的作用，主要有以下幾點：

（一）有利于促進公共政策的科學化

在公共政策的制定過程中，政策問題的信息來源是否準確、所獲取到的信息是否充分是政策制定的關鍵，也是一個難點。政策制定者所能獲取到的大多是公共政策問題相關方面的相對比較宏觀的信息，而對于較微觀、較具體方面的信息則相對不易獲取；較具體、較微觀的信息是與廣大公民的生活息息相關的，所以他們有著較多政策問題的具體方面的信息，讓公民參與公共政策過程正好可以與政府相關人員所掌握的信息進行互補，以促進公共政策的科學化。此外，公民參與公共政策過程還有利于減少公共政策過程中的決策失誤。如果一項政策的制定沒有充分聽取公眾的意見，而完全是由政府部門獨自完成的，那么這項政策將不能很好地表達最廣大人民群眾的意愿，也就不能最大程度地實現公眾的利益。公民分布在社會的各個領域和行業，他們對于自己的領域和行業的相關狀況比較了解，這樣可以真實地反映社會各個方面的情況，防止公共政策過程中決策的盲目性，實現公共政策的科學化。而且，公民能夠親自參與到公共政策的過程，就能更多地得到他們的認同還有支持，這樣可以減少政策在執行過程中的阻力，以保證公共政策的順利實施。

（二）有利于體現公共政策的民主性和維護公民的利益

公民參與是實現民主的重要方式之一。公民參與是讓社會公眾參與到公共政策的過程中來，在公共政策的制定、執行、評估、反饋等整個過程都讓公民進行監督并提出批評和建議，讓公民在這一過程中充分地表達意愿，使得公民的利益得以最大程度地實現，這有利于體現公共政策的民主性。當前我國經濟社會在快速發展的同時，也出現了很多問題，如怎樣保護社會公眾的個人利益特別是弱勢群體的利益、怎樣使公民的利益真正得以實現、怎樣使公共政策更好地發揮維護公民利益的作用等等，公民參與就是解決這些問題的重要途徑之一。公民通過自己或者公民組織參與公共政策，在參與的過程中表達自己的意愿及利益訴求，從而維護自己的利益，實現社會的公共利益。

（三）有利于公共政策的執行和對政策過程的監督

一項科學合理的公共政策能否解決社會問題，關鍵在于該項公共政策是否順利執行從而變成現實。每一項公共政策的順利執行都需要執行者和作用對象之間產生密切的合作，如果作用對象不配合政策執行者，對政策持有排斥、反對的態度，那么這項政策將很難執行下去，這樣就不能順利解決社會問題，也就不能很好地實現整個社會的公共利益。公民積極參與公共政策過程，增加了公眾對公共政策的認可與贊同，減小了政策執行過程中的阻力，也將降低政府在政策執行過程中的成本，可以推動公共政策的順利執行。此外，有些政府相關人員會在金錢和利益的誘惑之下拋棄社會公眾的利益，背離全心全意為人民服務的宗旨，這不僅不能實現公共利益，還會對社會公眾的利益造成損害。公民參與可以在很大程度上對公共政策過程中的政府相關人員形成監督，有效推進政策的執行過程，以解決社會問題，實現公共利益。

二、我國公民參與公共政策過程面臨的困境

改革開放以來，我國經濟、政治、文化等各方面都得到了迅猛發展，公民參與公共政策的意識不斷增強、渠道不斷拓寬、作用不斷擴大，但與此同時，公民參與公共政策仍然面臨著一些制約因素。

（一）公民自身的原因

1.公民缺乏相關的專業知識。隨著社會經濟的發展，公共政策的過程也越來越趨于專業化和復雜化，公民參與時需要較多的專業技術知識。然而一般情況下，很多普通公民所掌握的知識相對有限，很少具備與公共政策相關的專業技術知識，這就影響了他們參與公共政策過程的效果和積極性。除此之外，公民參與公共政策過程還需要公民具有一些參與所需的能力。首先是理解的能力，公民對于政策相關內容能否完全理解、對于政策的決策與執行方式能否理解、對于政策實現參與者的期望有限是否理解等等，公民只有擁有較好的理解能力，才能明智地參與公共政策過程；其次是學習的能力，公民參與所需的能力并不是天生的，而是需要通過后天的努力學習與不斷地實踐，這就需要公民具備較強的學習能力，積極主動地學習、不斷地實踐，從而提高自身的參與能力；另外還有溝通的能力，公民參與公共政策的過程從本質上來說是一個公民與政府相互溝通的過程，這就要求公民具有一定的溝通能力和較好的溝通方式。公民參與能力的大小，將會影響他們在公共政策過程中的參與效果。

2.公民的參與意識還不夠強。一般情況下，很多公民參與公共政策過程是有一定的私利因素，他們不是站在最廣大人民的角度，為實現廣大人民群眾的利益去參與，而是為了實現個人的利益，這就嚴重影響了公民參與和公共政策的廣泛性。還有很多公民自己不親自參與公共政策，而是看著別人參與，最終共享公共利益，這種心理也是參與意識不強的表現之一。

（二）政府對公民參與的態度不積極

1.部分政府工作人員對公民參與存在不信任。他們認為公民參與的主體是位于各種不同領域的普通公民，是為了實現各自的利益需求才參與到公共政策的過程中來的，當他們的利益需求沒有得到預期的實現，他們往往會選擇非制度化的方式進行參與，制造一些群體性事件以表達他們的不滿并期望自己利益的實現，導致社會秩序的混亂和不穩定，所以這部分政府工作人員并不希望看到公民參與到公共政策的過程中來。另外還有部分政府工作人員認為公共政策的制定是政府的事情，不關社會公眾的事，公共政策過程只要由他們獨自來完成就可以，并不需要社會公眾的參與。公民在公共政策過程的參與不僅會降低政策執行的效率，還會增加政策過程的成本，所以他們對公民的參與進行百般阻撓，即使公民是通過制度化的方式進行的參與，他們也仍然對公民參與公共政策過程表現出不積極、不支持的態度。

2.政府“經濟人”的利益需求。政府代表著社會的公共利益，他們應該站在公眾的立場上，以全心全意為人民服務為宗旨，努力為社會公眾謀求最大的利益。但是，在社會主義市場經濟下，有些政府工作人員也會謀求自己部門或個人利益最大化，所以當公民在參與公共政策的過程中如果損害到他們的利益，他們就會對公民參與進行阻止，不利于公共政策過程中的公民參與。

（三）公民參與公共政策過程的組織化程度不高

在現實情況中，社會公眾只有組織起來，組成強大的公民組織，才更有利于集中各個不同領域的公眾的想法，也更有利于向政府表達意愿，最終實現公共利益。所以，公民參與公共政策過程的組織化水平的有效提高，將有利于我國公共政策過程中的公民參與。改革開發以后，政府逐漸放權于社會，從一些領域中退了出來，一些民間組織特別是公民組織得到了發展的機會。一些有著共同利益的公民共同組成了公民組織，向政府表達該公民組織中人們的共同利益要求，以實現公共利益。但由于我國的特殊國情和傳統的政治文化等因素，我國的公民組織并沒有發揮在公共政策過程中進行有效地參與和表達的作用，而是更多地發揮著政府和社會公眾之間的“橋梁”作用。除此之外，由于我國的公民組織起步相對來說比較晚，發展得還不是特別完善，很多組織存在著官方或半官方的性質，這就使這些組織不能很好地站在廣大人民群眾的立場上，表達公眾的利益要求和想法，在很大程度上阻礙了公民在公共政策過程中的參與和自身的利益表達。

（四）公民參與公共政策過程的制度還不夠完善

我國的 《憲法》 規定了我國的公民享有言論自由權、參政權等一些基本政治權利，這使得我國的公民參與公共政策過程就有了法律依據。但是，在公民參與公共政策過程中的具體程序和具體方式等方面都沒有做出相應的較為具體的法律規定，這就導致公民缺乏參與公共政策過程的具體化的規定，使得公民參與公共政策過程缺少相應的法律和制度的保障。就我國目前的公民參與和利益表達渠道來看，制度化方面的參與渠道主要有選舉和信訪等方式。然而，在現實生活中，社會公眾通過選舉人大代表的方式參與到公共政策中的直接參與的機會比較少，影響公民參與的主動性和積極性；而信訪制度在現實生活中也沒有真正發揮其應有的作用，實現它真正的價值。因此，要努力完善我國公民參與方面的法律制度，提高我國公民參與的制度化水平，還要努力拓寬一些真正能夠使公民參與到公共政策的過程當中去的渠道，這樣才能夠使社會公眾的利益要求和意愿得到及時且充分的表達，才能夠使公民更好地參與公共政策過程。

三、推進我國公民參與公共政策過程的對策

公民參與公共政策過程對社會主義民主政治的發展和我國社會的發展都有著重要的作用。但是，目前公民參與公共政策時仍然面臨著一些困境，存在著一些制約因素，需要采取措施加快解決這些問題，以提升公民參與的效能，促進我國社會主義民主政治的發展。

（一）加強公民教育，提高公共政策過程中公民參與的能力

政府要大力宣傳公民參與公共政策過程的作用，強調公民所擁有的參與政治的權利，吸引越來越多的社會公眾參與到公共政策的過程中來，以制定出科學合理的公共政策，使社會公共問題得到更好地解決，實現社會的公共利益。要加強對公民參與意識參與能力方面的教育。首先，通過教育的方式，使人們從小就開始培養自己對政治參與的習慣和興趣，增強政治生活與個人生活的密切聯系，提高個人的政治素質和文化素質，使公民的政治參與意識得以增強，從而能夠更好地運用自己所掌握的文化知識積極主動地參與到公共政策的過程中去；其次，要加強公民參與相關的法律和制度方面的教育，加強公民在實際參與技能等方面的教育和培訓。以前的政治教育一般都側重于從政治意識形態的角度向人們傳授政治相關知識，而很少會從具體參與技能的角度向人們傳授在現實生活中如何真正地參與到政治生活中去，這就使得即使人們擁有政治參與方面的知識，但是在公共政策過程中的實際參與能力仍然不高。所以，要向公民傳授一些關于公民參與的實際的并具有可操作性的知識，讓公民知道如何使用自己所掌握的知識參與到公共政策過程中去，如何才能通過合法的方式順利地表達自己的意愿，提出自己的利益訴求，以促進公共利益的實現。

除了對公民要加強參與意識的教育和培訓之外，對政府工作人員也應該要進行公民參與意識方面的教育，讓政府工作人員意識到公民參與公共政策的重要性，即使是在沒有外界監督與問責的情況之下，也能夠積極主動地自覺邀請公民參與到公共政策的過程中來。

加大對科學和民主精神的倡導，破除各種與社會主義民主政治不相適應的舊觀念，形成符合現代民主思想的參與型的政治文化。要為公民參與公共政策過程營造出一種較好的政治文化氛圍，提高社會公眾參與公共政策過程的熱情，以更好地完善公共政策過程。

（二）提高政府認識，實現政府信息的公開與透明

政府要改變以往對于公民參與公共政策過程的錯誤認識，那種認為公民參與公共政策過程只會導致社會秩序的混亂和不穩定，并不會給公共政策過程帶來任何幫助和有利之處的錯誤想法必須根除。要認識到公民的權利和政府的權力之間的相互關系，要認清是人民賦予了政府的權力，所以，政府要真正做到為人民服務，以維護和實現廣大人民的根本利益為根本宗旨。政府相關人員要堅持以人為本，從群眾中來，到群眾中去，與廣大社會公眾進行溝通與交流，承認并且尊重公民在公共政策過程中的合法的參與權利，真誠地邀請廣大社會公眾參與到公共政策中來，積極并主動地努力推進公民在公共政策過程中的參與，以更好地實現社會的公共利益。

政府要積極地推進自身的職能轉變，在強化自身的公共服務和公共管理職能的同時，鼓勵并動員社會公眾參與到公共政策的過程中來。政府要積極主動地采取各種有效的措施，與社會公眾進行交流與互動，實現政府信息的公開化與透明化。要把與公民利益相關的公共政策的內容信息提前告知與這些利益相關的公民，把與政策過程相關的信息向社會公開公布，實現公共政策的整個過程都透明運作，使公民和公民組織對公共政策過程的相關信息能夠有更多的了解與掌握，從而提高社會公眾參與公共政策過程的積極性，形成政府和公民之間的良好互動，營造公民信任政府，政府支持公民參與的良好局面，以推動公共政策過程中的公民參與。

（三）支持公民組織的發展，培育公民社會

目前我國公民參與公共政策過程的組織化程度仍然比較低，嚴重影響了公民參與的有效性。需要促進公民參與公共政策的組織化，支持我國公民組織的發展，通過公民組織使得社會的公共利益得以有效地實現，使公民參與公共政策過程的有效性具有一定的保障。公民社會是一種為了實現社會的共同利益和價值而形成的非強制性的集體行為，它包括為了實現社會的某些特定的需要和社會公眾的公共利益而存在的一些組織。公民組織既不是政府組織，也不是以營利為目的的企業組織，而是一種為了盡量滿足社會公眾的需要、實現社會公共利益的組織。公民組織把社會公眾個人的各種資源集合在了一起，這樣就彌補了公民個人能力不足的缺陷，使得公民組織比公民個人對政府以及公共政策過程具有更大的影響力，能更好地向政府傳達公民的各種意愿和利益要求，從而更有利于社會的公共利益的實現。但是，由于我國的公民組織起步較晚，發展也較為緩慢，所以還沒有得到完全的發展，還存在行政化色彩較濃重、自身能力不足等各問題，不利于我國公共政策過程中公民的有效參與，影響公民意愿的表達，從而導致社會的公共利益不能得到最大程度地實現。因此，要大力鼓勵與支持我國公民組織的發展和完善，建立健全促進我國公民組織發展的一系列相關的法律法規，使我國的公民社會擁有較好的制度環境，形成健康發展的公民社會；加大對公民組織的支持和規范，使公民組織能夠真正地發揮其應有的作用，使社會公眾更好地參與到公共政策的過程中來，從而使各項公共政策得以完善，更好地實現社會的公共利益。

（四）加強制度化建設，完善公民參與公共政策過程的制度體系

如果沒有較為健全的法律法規，社會公眾參與公共政策的過程就會缺少法律保障，從而影響公民參與公共政策過程，公共政策過程也會缺乏程序化和科學化，錯誤的、不利于實現公共利益的公共政策將仍然會出現，影響社會的公共利益的實現。因此，為了保證社會公眾能夠有序地參與到公共政策的過程中來，必須建立健全公民參與公共政策過程的法律法規體系，完善我國公民參與公共政策過程的制度化建設。除了現有憲法對我國公民的政治參與的權利作出的相關規定外，對于公民參與公共政策過程的方式、途徑等應在法律上作出較為具體與詳細的規定，使社會公眾參與公共政策過程的時候有法可依，公民參與到公共政策過程中將更加規范和有序。進一步加強公民參與公共政策過程的利益表達機制方面的建設和完善。在繼續堅持和完善全國人民代表大會制度和政治協商制度等一些基本制度之外，還要積極努力地尋找和拓展其他更多的更適合公民參與公共政策過程的利益表達的渠道，促使公民能夠更加積極和有效地參與到公共政策中來。

加強對公共政策過程中的公民參與的制度執行方面的監督。盡量避免一些政府相關人員為了實現個人的利益而放棄社會公眾的公共利益，這不僅會阻礙公共利益的實現，而且也不利于我國社會主義民主政治的發展和完善，最終將影響到我國社會的發展和進步。因此，要加強對政府相關人員的監督力度，使他們真正做到為人民服務，維護和實現廣大人民的根本利益，實現社會的公共利益。

四、結語

促進公民在公共政策整個過程中的積極參與，不僅有利于公共政策的合理化和科學化，也有利于社會的公共利益的有效實現，而且對我國社會主義民主政治的發展和完善也有著非常重要的作用和相當深遠的意義。但是，目前我國的公共政策過程中的公民參與還面臨著一些困境，存在著一些亟待解決的問題，這些問題將在很大程度上阻礙公民參與到公共政策的過程中來，從而不能使社會的公共利益得到最大程度地實現。因此需要采取措施，在國家、公民個人以及社會等各方面的共同努力之下，使公民在公共政策的過程中更好地實現參與，發揮出其本身應有的作用，推動我國社會主義民主政治的發展。

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