論市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理部門(mén)的職能轉(zhuǎn)變

陳明媛

論市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理部門(mén)的職能轉(zhuǎn)變

陳明媛

研究當(dāng)前知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理部門(mén)的政府職能轉(zhuǎn)變方向，是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求、因應(yīng)黨中央、國(guó)務(wù)院要求而面臨的一個(gè)重要課題。對(duì)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理部門(mén)的職能進(jìn)行了重新定位，提出適應(yīng)我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的職能轉(zhuǎn)變方向建議。同時(shí)，力圖將政治、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、法律、歷史和公共政策統(tǒng)一在知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理職能轉(zhuǎn)變的分析框架中。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì) 知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理 職能轉(zhuǎn)變

我國(guó)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理部門(mén)政府職能，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而經(jīng)歷了一個(gè)不斷變化的歷程。十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要“處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。” 2013年，《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》啟動(dòng)了第七輪行政體制改革，著力于政府管理權(quán)能責(zé)的結(jié)構(gòu)性優(yōu)化。新時(shí)期行政體制改革的重要特點(diǎn)是，圍繞政府權(quán)能責(zé)的結(jié)構(gòu)性優(yōu)化展開(kāi)，以政府權(quán)能責(zé)的結(jié)構(gòu)性優(yōu)化帶動(dòng)編制、機(jī)構(gòu)、部門(mén)、職位以及體制機(jī)制的制度變革。研究當(dāng)前知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理部門(mén)的政府職能轉(zhuǎn)變方向，是當(dāng)前面臨的一個(gè)重要課題。本文對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理部門(mén)的職能進(jìn)行了重新定位，提出了適應(yīng)我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的職能轉(zhuǎn)變方向的建議。同時(shí)，力圖綜合運(yùn)用多學(xué)科理念，將政治、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、法律、歷史和公共政策統(tǒng)一在知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理職能轉(zhuǎn)變的分析框架中。

一、改革開(kāi)放以來(lái)知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理部門(mén)的職能發(fā)展

（一）知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理體系發(fā)展歷程

我國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度是伴隨改革開(kāi)放而產(chǎn)生的。1982年頒布商標(biāo)法，1984年頒布專利法，1990年頒布著作權(quán)法。與之相伴，知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理體系也陸續(xù)建立起來(lái)。在專利方面，1980年1月，中國(guó)專利局經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)正式成立；1984年8月，國(guó)家經(jīng)委、國(guó)家科委、勞動(dòng)人事部、中國(guó)專利局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于在全國(guó)設(shè)置專利工作機(jī)構(gòu)的通知》，各地相繼建立了具有執(zhí)法和管理雙重職能的專利管理機(jī)關(guān)。商標(biāo)方面，1978年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于成立工商行政管理總局的通知》，主要職責(zé)包括商標(biāo)注冊(cè)管理，并要求縣和縣以上各級(jí)政府設(shè)工商行政管理局，縣以下設(shè)立工商行政管理所。版權(quán)方面，1985年7月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立國(guó)家版權(quán)局。

目前，知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理職能分散于國(guó)務(wù)院各有關(guān)部門(mén)，形成了多頭共管的局面。在中央層面，國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局負(fù)責(zé)專利和集成電路布圖設(shè)計(jì)；國(guó)家工商行政管理總局商標(biāo)局負(fù)責(zé)商標(biāo)；國(guó)家版權(quán)局負(fù)責(zé)著作權(quán)；農(nóng)業(yè)部和國(guó)家林業(yè)局植物新品種辦公室負(fù)責(zé)植物新品種權(quán)；國(guó)家工商行政管理總局公平交易局負(fù)責(zé)商業(yè)秘密；國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局和農(nóng)業(yè)部管理地理標(biāo)志。此外，與進(jìn)出境貨物有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)由海關(guān)總署負(fù)責(zé)；國(guó)際貿(mào)易中的知識(shí)產(chǎn)權(quán)事務(wù)由商務(wù)部負(fù)責(zé)；與科技有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)由科學(xué)技術(shù)部管理。同時(shí)，地方層面也多是采取分頭管理的方式，專利、商標(biāo)、版權(quán)等客體歸屬不同的與中央管理部門(mén)對(duì)應(yīng)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。中央層面的知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)關(guān)主要職責(zé)是負(fù)責(zé)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的行政確權(quán)及全國(guó)范圍內(nèi)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法和管理事務(wù)。地方層面的知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)執(zhí)法和管理。

三十多年來(lái)，知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)構(gòu)也在國(guó)務(wù)院各部門(mén)機(jī)構(gòu)改革的大框架內(nèi)進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整。在中央層面，以專利、商標(biāo)、版權(quán)三個(gè)主要知識(shí)產(chǎn)權(quán)職能部門(mén)來(lái)看，中國(guó)專利局從原國(guó)家科委下屬、調(diào)整至國(guó)家經(jīng)委下屬、再調(diào)整為國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位、最后更名為國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局，為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)；商標(biāo)局一直為工商行政管理總局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，但工商行政管理總局由國(guó)務(wù)院正部級(jí)直屬機(jī)構(gòu)、調(diào)整至副部級(jí)職能部門(mén)、最后調(diào)整為國(guó)務(wù)院正部級(jí)直屬機(jī)構(gòu)；版權(quán)局由文化部?jī)?nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、調(diào)整至與新聞出版署一套機(jī)構(gòu)、兩塊牌子，此后新聞出版署升格為正部級(jí)，后更名為國(guó)家新聞出版廣電總局。總體來(lái)看，各部門(mén)機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能范圍調(diào)整幅度和深度均有不同，但基本依據(jù)是適應(yīng)改革和發(fā)展的需要和變化，調(diào)整的結(jié)果也是更加規(guī)范、科學(xué)和有效。

知識(shí)產(chǎn)權(quán)宏觀管理工作大體上可以分為三個(gè)階段：一是初級(jí)發(fā)展階段（1978年～1997年），建立了，中國(guó)特色的知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度體系和行政管理體系；二是快速發(fā)展階段（1998年—2007年），在國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革大力壓縮編制、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的背景下，知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理機(jī)構(gòu)得到不同程度的加強(qiáng)，醞釀出臺(tái)國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略；三是科學(xué)發(fā)展階段（2008年至今），國(guó)務(wù)院于2008年6月頒布實(shí)施《國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略綱要》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)宏觀管理工作按照“激勵(lì)創(chuàng)造、有效運(yùn)用、依法保護(hù)、科學(xué)管理”的方針，步入了科學(xué)發(fā)展階段。

（二）知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理職能調(diào)整

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理職能與我國(guó)的整體政府職能一樣，經(jīng)歷了一系列轉(zhuǎn)變。主要包括以下三方面：一是職能重心的轉(zhuǎn)變，包括構(gòu)建法律體系、推進(jìn)法制建設(shè)、界定權(quán)利范圍，保障知識(shí)產(chǎn)權(quán)這一公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)。二是職能方式的轉(zhuǎn)變，從運(yùn)用行政命令和指令性計(jì)劃等行政手段為主，轉(zhuǎn)向運(yùn)用以經(jīng)濟(jì)杠桿組織、調(diào)節(jié)和影響經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)手段為主，從微觀管理、直接管理為主，轉(zhuǎn)向宏觀管理、間接管理為主。三是職能關(guān)系的轉(zhuǎn)變，對(duì)政府與企業(yè)、與社會(huì)的關(guān)系、政府內(nèi)部各職能部門(mén)的關(guān)系也進(jìn)行了必要的調(diào)整。知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理部門(mén)的職能調(diào)整與中國(guó)改革開(kāi)放三十年來(lái)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展關(guān)系，體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑的辯證關(guān)系。經(jīng)濟(jì)體制改革的步伐決定了行政體制改革的進(jìn)程，同時(shí)，通過(guò)行政體制改革又使得政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能運(yùn)行得到調(diào)整和變化，從而推動(dòng)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理部門(mén)的職能定位

處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系是全面深化改革、實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的核心。十一屆三中全會(huì)以來(lái)，中國(guó)進(jìn)行了大規(guī)模經(jīng)濟(jì)體制改革，經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生了深刻變化，即由傳統(tǒng)的高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制漸進(jìn)過(guò)渡，生產(chǎn)力得到了極大的解放和發(fā)展。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉指出，“中國(guó)走新型的工業(yè)化道路，真正轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，主要癥結(jié)在于體制障礙，而關(guān)鍵的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變政府職能。”十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）強(qiáng)調(diào)，“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。”“科學(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢(shì)的內(nèi)在要求。”

明確市場(chǎng)與政府的邊界、實(shí)施政府職能轉(zhuǎn)變是發(fā)揮好市場(chǎng)與政府作用的關(guān)鍵。中共中央政治局于2015年5月26日就使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用進(jìn)行第十五次集體學(xué)習(xí)時(shí)，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，在市場(chǎng)作用和政府作用的問(wèn)題上，要講辯證法、兩點(diǎn)論，“看不見(jiàn)的手”和“看得見(jiàn)的手”都要用好，努力形成市場(chǎng)作用和政府作用有機(jī)統(tǒng)一、相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)的格局，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。2013年5月，李克強(qiáng)總理在國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變動(dòng)員電視電話會(huì)議上指出，轉(zhuǎn)變政府職能，就是要解決好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系問(wèn)題，通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)，進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，激發(fā)市場(chǎng)主體的創(chuàng)造活力，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力；就是要把政府工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)到創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義上來(lái)。

按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的需求和黨中央國(guó)務(wù)院對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的要求，本文認(rèn)為，可以從以下四個(gè)視角來(lái)定位知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理部門(mén)的職能：

（一）從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)需求重新定位知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理部門(mén)的政府職能

政府的職能范圍應(yīng)當(dāng)取決于市場(chǎng)和社會(huì)的需要，又能對(duì)其起到正向推動(dòng)作用。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展保持年均10%的增長(zhǎng)速度，綜合國(guó)力和人民福祉不斷提升，但發(fā)展的可持續(xù)性面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。嚴(yán)格意義上，我國(guó)是生產(chǎn)加工大國(guó)，并非制造業(yè)大國(guó)。國(guó)際金融危機(jī)后，世界經(jīng)濟(jì)格局也發(fā)生著微妙的變化。新技術(shù)革命和新產(chǎn)業(yè)革命已初現(xiàn)端倪，一些科技領(lǐng)域顯現(xiàn)出發(fā)生革命性突破的先兆，知識(shí)創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新深度融合，催生了新一代技術(shù)群和新產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)點(diǎn)，全球?qū)⑦M(jìn)入一個(gè)創(chuàng)新密集和新興產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的時(shí)代。熊彼特提出，技術(shù)創(chuàng)新是決定資本主義經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)繁榮、衰退、蕭條和復(fù)蘇周期過(guò)程的主要因素。德國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家格哈特·門(mén)施在《技術(shù)的僵局》一書(shū)中，利用現(xiàn)代統(tǒng)計(jì)方法，通過(guò)對(duì)112項(xiàng)重要技術(shù)創(chuàng)新的考察發(fā)現(xiàn)，重大基礎(chǔ)性創(chuàng)新的高峰均接近于經(jīng)濟(jì)蕭條期，技術(shù)創(chuàng)新的周期與經(jīng)濟(jì)繁榮周期成“逆相關(guān)”，因而認(rèn)為經(jīng)濟(jì)蕭條是創(chuàng)新高潮的主要推手，技術(shù)創(chuàng)新是經(jīng)濟(jì)發(fā)展新高潮的基礎(chǔ)。著名學(xué)者弗里曼認(rèn)為，技術(shù)創(chuàng)新的周期與經(jīng)濟(jì)繁榮周期成“正相關(guān)”，在經(jīng)過(guò)幾十年科學(xué)技術(shù)遵辦后的長(zhǎng)波上升階段，絕大部分的技術(shù)創(chuàng)新會(huì)導(dǎo)致大規(guī)模的投資和就業(yè) 。①孫英蘭：《專訪路甬祥：經(jīng)濟(jì)危機(jī)往往催生重大科技創(chuàng)新》，載《瞭望》2009年第3期。

當(dāng)前，中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體轉(zhuǎn)型期，從突出速度的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式向更加注重質(zhì)量和效益的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，從技術(shù)引進(jìn)依賴型向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有效制度的供給相對(duì)不足，表現(xiàn)在市場(chǎng)發(fā)揮作用的范圍和領(lǐng)域還很有限，市場(chǎng)制度不夠完善。因此，要使市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮正常功能，還需要進(jìn)一步界定和保護(hù)產(chǎn)權(quán)，規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則，培育市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，保證宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境和國(guó)際環(huán)境。基于這一經(jīng)濟(jì)生態(tài)環(huán)境，知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理的核心工作應(yīng)做好產(chǎn)權(quán)的界定、保護(hù)和保障人們公平自由地通過(guò)各種方式來(lái)行使其權(quán)利，努力為完善和維護(hù)市場(chǎng)機(jī)制服務(wù)，支撐創(chuàng)新系統(tǒng)的有效運(yùn)行。

（二）從政府職能新的目標(biāo)模式重新定位知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理部門(mén)的政府職能

《決定》指出，“必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。”中央確定了中國(guó)政府職能的新目標(biāo)模式：法治政府與服務(wù)型政府。

法治政府。1999年通過(guò)的憲法修正案明確規(guī)定：“中國(guó)人民共和國(guó)實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。”中國(guó)第一次以根本大法的形式宣告了中國(guó)治國(guó)方略的“法治化”走向，也清楚地包含了“依法行政，建設(shè)法治政府”的立法意蘊(yùn)。國(guó)務(wù)院于2004年印發(fā)的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》明確指出建設(shè)法治政府的目標(biāo)。知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理部門(mén)要建立一套知識(shí)產(chǎn)權(quán)法制體系，按照“法無(wú)授權(quán)不可為”的原則依法行政，形成行政權(quán)力法定化、行政程序公開(kāi)化、行政執(zhí)法規(guī)范化、法律監(jiān)督體制化。

服務(wù)型政府。服務(wù)型政府是一種全新的政府職能模式。知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理部門(mén)要實(shí)現(xiàn)從政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，從審批型經(jīng)濟(jì)向服務(wù)型經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，從行政控制型體制向依法行政型體制的轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)。

（三）從政府與市場(chǎng)、與社會(huì)的關(guān)系重新定位知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理部門(mén)的政府職能

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)分工體系中，政府的基本職能是營(yíng)造市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境、維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平性。這就要求政府徹底退出微觀領(lǐng)域的直接干預(yù)，割斷與企業(yè)的直接利益關(guān)系，才能使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)分工體系越來(lái)越完善②李文良等編著：《中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變問(wèn)題報(bào)告 問(wèn)題·現(xiàn)狀·挑戰(zhàn)·對(duì)策》，中國(guó)發(fā)展出版社，第133頁(yè)。。在這里，我們運(yùn)用行政生態(tài)學(xué)的理論和方法來(lái)研究行政系統(tǒng)，從而探討行政環(huán)境與行政管理之間的關(guān)系。

政府與市場(chǎng)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)席卷了整個(gè)世界。丹尼爾·耶金在《制高點(diǎn)》一書(shū)指出，這場(chǎng)現(xiàn)代世界中的政府與市場(chǎng)之爭(zhēng)的結(jié)果以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)重新占據(jù)制高點(diǎn)為最終結(jié)局③同注釋② 。。市場(chǎng)是資源配置的主要方式和手段，但是由于市場(chǎng)自身所固有的局限性，即壟斷性、外部性和信息不對(duì)稱性，導(dǎo)致市場(chǎng)失靈時(shí)有發(fā)生，知識(shí)產(chǎn)權(quán)作為一種商品，同樣存在著市場(chǎng)失靈的現(xiàn)象。確立知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度旨在激勵(lì)創(chuàng)新，變知識(shí)產(chǎn)權(quán)本身價(jià)值為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)價(jià)值，但在知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度的運(yùn)行中同樣也可以出現(xiàn)市場(chǎng)失靈現(xiàn)象，如技術(shù)創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制不到位、權(quán)利人濫用許可權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化不足、權(quán)利人與使用者之間利益不平衡等。這些市場(chǎng)固有缺陷對(duì)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則、秩序等方面的影響單純依靠市場(chǎng)機(jī)制是不可調(diào)和的，需要政府的介入以加強(qiáng)對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的行政管理和保護(hù)，推動(dòng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新有序進(jìn)行。但同時(shí)，政府也不是萬(wàn)能的，也有自己的能力界限，只有在自身的能力范圍之內(nèi)，政府才可以有所作為，而一旦超出了自己的能力邊界，政府也免不了失靈。政府與市場(chǎng)的平衡，經(jīng)歷了從“守夜人”、“拐杖”到“另一只手”的過(guò)程。

政府與社會(huì)。我國(guó)政府治理方式的變革，決定于國(guó)內(nèi)社會(huì)自治力量在社會(huì)治理和社會(huì)發(fā)展中具有越來(lái)越重要的地位和作用。長(zhǎng)期以來(lái)，政府對(duì)社會(huì)微觀管控過(guò)多，社會(huì)自我管理能力弱，社會(huì)組織也發(fā)育不全，社會(huì)缺少了活力和創(chuàng)造力。“弱社會(huì)”對(duì)政府產(chǎn)生高度的依賴，更助長(zhǎng)了政府對(duì)社會(huì)事務(wù)的大包大攬。黨的十八屆三中全會(huì)提出，創(chuàng)新社會(huì)治理，加快形成科學(xué)有效的社會(huì)治理體制。政府職能轉(zhuǎn)變的重要標(biāo)志之一是建立“小政府”與“大社會(huì)”。“小政府”與“大社會(huì)”是相輔相成的互動(dòng)關(guān)系，只有大力培育社會(huì)中介組織，調(diào)整政府與社會(huì)的關(guān)系，發(fā)展和壯大社會(huì)自我管理與自我組織能力，讓社會(huì)中介組織承擔(dān)從政府分離出來(lái)的部分職能，與政府對(duì)社會(huì)生活各個(gè)領(lǐng)域?qū)嵭泄餐芾恚拍苷嬲龑?shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。

因此，知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理部門(mén)的職能同樣要處理好與市場(chǎng)、與社會(huì)的關(guān)系，解決“越位”、“錯(cuò)位”和“缺位”的問(wèn)題。要明確好與市場(chǎng)的邊界，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好的發(fā)揮政府作用，構(gòu)建有利于創(chuàng)新的知識(shí)產(chǎn)權(quán)公共政策體系，做好知識(shí)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)培育，完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序；更多的還權(quán)于社會(huì)，培育社會(huì)組織和中介服務(wù)發(fā)展，增強(qiáng)其知識(shí)產(chǎn)權(quán)社會(huì)自我管理、自我組織的社會(huì)自治力量，激發(fā)社會(huì)組織和中介服務(wù)業(yè)態(tài)的活力。

（四）從知識(shí)產(chǎn)權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的促進(jìn)作用重新定位知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理部門(mén)的政府職能

1. 發(fā)揮知識(shí)產(chǎn)權(quán)在資源配置中的牽引作用，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的客觀要求。產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)界定、分配對(duì)資源有效配置的決定性影響。知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度的核心是國(guó)家對(duì)權(quán)利獨(dú)占的認(rèn)可和保護(hù)，這一制度在一定程度上使重復(fù)的創(chuàng)造活動(dòng)失去價(jià)值，從而使整個(gè)社會(huì)的創(chuàng)造活動(dòng)以不斷創(chuàng)新為導(dǎo)向，使整個(gè)社會(huì)投入創(chuàng)新活動(dòng)的人力、物力得以實(shí)現(xiàn)較為有效的配置。產(chǎn)權(quán)的明確界定和可轉(zhuǎn)讓性成為市場(chǎng)配置資源的前提。知識(shí)產(chǎn)權(quán)交易是特定創(chuàng)新者與不特定使用者間就信息資源分配進(jìn)行的交換，促進(jìn)創(chuàng)新資源在利益平衡原則下的充分利用。在全球視野下，知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度對(duì)創(chuàng)新資源要素流動(dòng)產(chǎn)生了導(dǎo)向功能④蔣玉宏、單曉光：《知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度對(duì)城市競(jìng)爭(zhēng)力的影響——基于創(chuàng)新資源配置的機(jī)理分析》，載《改革與戰(zhàn)略》2007年第7期。。

2.發(fā)揮知識(shí)產(chǎn)權(quán)對(duì)激勵(lì)創(chuàng)新的制度效應(yīng)，是實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的內(nèi)在需求。激勵(lì)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的制度安排，是構(gòu)建創(chuàng)新政府的根本途徑。政府要有效履行推動(dòng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的職能，主要靠制度安排。制度安排是政府的基本職責(zé)，正如弗里德曼指出的那樣：“政府的必要性在于：它是‘競(jìng)賽規(guī)則’的制定者，又是解釋和強(qiáng)制執(zhí)行這些規(guī)則的裁判者。”創(chuàng)新政府的本質(zhì)特征，就在于政府通過(guò)有效的制度安排，激勵(lì)和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新。專利制度是開(kāi)發(fā)和利用創(chuàng)新資源、保護(hù)創(chuàng)新活動(dòng)和成果的基本制度，對(duì)于創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施起著重要的推動(dòng)作用。專利制度之所以能對(duì)技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)生激勵(lì)作用，是以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件即市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制的運(yùn)作為基礎(chǔ)的。這種市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制的本質(zhì)，就是以技術(shù)創(chuàng)新成果的私有產(chǎn)權(quán)為特征并遵循“等價(jià)交換”原則的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制。只有通過(guò)專利制度的建立，才能既保護(hù)創(chuàng)新者的利益，又促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新的溢出效應(yīng)，減少社會(huì)技術(shù)創(chuàng)新的成本。據(jù)世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織統(tǒng)計(jì)，在技術(shù)研究中如果充分利用專利文獻(xiàn)，平均可節(jié)省60%的科研時(shí)間和40%的科研經(jīng)費(fèi)⑤許倩：《知識(shí)產(chǎn)權(quán)：自主創(chuàng)新的驅(qū)動(dòng)力》，載《中國(guó)市場(chǎng)》2007年第44期。。

3.發(fā)揮知識(shí)產(chǎn)權(quán)對(duì)創(chuàng)新成果的保護(hù)作用，是構(gòu)建良好社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的必然要求。在知識(shí)經(jīng)濟(jì)條件下政府職能突出了對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的職能。知識(shí)產(chǎn)權(quán)是以技術(shù)信息公開(kāi)換取公權(quán)力對(duì)其的保護(hù)。美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨認(rèn)為，知識(shí)產(chǎn)權(quán)不是普通的財(cái)產(chǎn)權(quán)。因?yàn)橐伤饺颂峁┘夹g(shù)信息，一定要有某種“保護(hù)”形式，才能保證技術(shù)信息不能簡(jiǎn)單地被公開(kāi)。然而常常是，知識(shí)產(chǎn)權(quán)與其他形式的財(cái)產(chǎn)權(quán)的區(qū)別被掩蓋了。而且，信息技術(shù)的發(fā)展使得知識(shí)產(chǎn)權(quán)信息擴(kuò)散更加迅捷，按照權(quán)利與義務(wù)相平衡的原則，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)提供更加強(qiáng)有力的保護(hù)。較工業(yè)經(jīng)濟(jì)模式相比，知識(shí)經(jīng)濟(jì)模式要求政府對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行強(qiáng)有力的保護(hù)，這也是政府在保護(hù)創(chuàng)新行為主體利益方面的重要職能。對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)可以看作是對(duì)知識(shí)創(chuàng)新行為結(jié)果的肯定，也是保護(hù)知識(shí)創(chuàng)新行為主體利益的一項(xiàng)合理而有效的制度。

三、當(dāng)前形勢(shì)下知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理部門(mén)職能轉(zhuǎn)變的建議

《決定》指出，“政府的職責(zé)和作用主要是保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競(jìng)爭(zhēng)，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，維護(hù)市場(chǎng)秩序，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)共同富裕，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。”本文認(rèn)為，從適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求、因應(yīng)黨中央、國(guó)務(wù)院要求出發(fā)，知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理部門(mén)基于其職能定位，可以從以下兩個(gè)維度進(jìn)一步調(diào)整行政管理職能。

（一）從中央和地方兩個(gè)層面分析需劃分的職能

按照政府職能轉(zhuǎn)變方向，中央政府要加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的宏觀管理，進(jìn)一步減少和下放具體管理事項(xiàng)，把更多的精力轉(zhuǎn)到制定戰(zhàn)略規(guī)劃、政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范上，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一與市場(chǎng)統(tǒng)一。概言之，中央政府要集中精力抓大事、議長(zhǎng)遠(yuǎn)、謀全局。地方政府要確保中央方針政策和國(guó)家法律法規(guī)的有效實(shí)施，加強(qiáng)對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，強(qiáng)化執(zhí)行和執(zhí)法監(jiān)管職責(zé)，做好面向基層和群眾的服務(wù)與管理，維護(hù)市場(chǎng)秩序和社會(huì)安定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展。

與之相對(duì)應(yīng)，建議國(guó)務(wù)院知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理部門(mén)主要做好以下四方面工作：一是做好標(biāo)準(zhǔn)制定、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略和政策的研究制定；二是做好知識(shí)產(chǎn)權(quán)權(quán)利界定；三是健全公共服務(wù)體系；四是營(yíng)造良好的知識(shí)產(chǎn)權(quán)外部發(fā)展環(huán)境。建議地方知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理部門(mén)主要做好以下四方面工作：一是做好市場(chǎng)監(jiān)管；二是構(gòu)建社會(huì)誠(chéng)信制度；三是提供有效的公共服務(wù)；四是促進(jìn)知識(shí)產(chǎn)權(quán)權(quán)利運(yùn)用。

（二）從知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理工作內(nèi)容分析職能轉(zhuǎn)變的側(cè)重

在宏觀和微觀問(wèn)題處理上，政府應(yīng)以宏觀管理為主，微觀的盡量少干預(yù)，讓市場(chǎng)充分發(fā)揮其自主性，把政府的職責(zé)和功能限定在有所為、有所不為的合理邊界。具體來(lái)看，政府職能轉(zhuǎn)變要厘清需“強(qiáng)化”、“轉(zhuǎn)化”、“弱化”的職能：即強(qiáng)化知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)秩序監(jiān)管，轉(zhuǎn)化知識(shí)產(chǎn)權(quán)社會(huì)治理方式和知識(shí)產(chǎn)權(quán)公共服務(wù)，弱化知識(shí)產(chǎn)權(quán)微觀管理，進(jìn)一步縮減行政審批。具體來(lái)說(shuō)：

1.完善制度體系。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府有責(zé)任制定各種市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則，建立一套適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的法律制度。這是使商品與勞務(wù)有秩序地、持久地進(jìn)行生產(chǎn)和交換成為可能的先決條件，也是政府義不容辭的公共職責(zé)。知識(shí)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)規(guī)則包括政策性知識(shí)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)規(guī)則和法律化的知識(shí)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)規(guī)則。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要政府出面制定有利于公平競(jìng)爭(zhēng)的法律、法規(guī)和游戲規(guī)則。

2.做好權(quán)利界定。形成經(jīng)濟(jì)主體明確的產(chǎn)權(quán)界定是政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的首要職能。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，商品交換實(shí)質(zhì)是產(chǎn)權(quán)交換，沒(méi)有明確產(chǎn)權(quán)，交換就無(wú)法正常進(jìn)行，市場(chǎng)將長(zhǎng)期處于混亂狀態(tài)，不可能產(chǎn)生有效的功能。只有明確界定了經(jīng)濟(jì)主體的產(chǎn)權(quán)，經(jīng)濟(jì)主體才能根據(jù)自己的偏好和受到的約束，自主選擇自己的行為，并對(duì)自己的行為負(fù)全部責(zé)任。知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理部門(mén)明確界定知識(shí)產(chǎn)權(quán)權(quán)利范圍，并通過(guò)經(jīng)濟(jì)主體對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)權(quán)利的行使和轉(zhuǎn)移，形成知識(shí)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)交易的制度。同時(shí)，知識(shí)產(chǎn)權(quán)權(quán)益的保護(hù)必須依靠政府的強(qiáng)制力才能得以實(shí)現(xiàn)。

3.加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管。在較大的群體中，秩序不能自發(fā)形成，必須需要政府運(yùn)用強(qiáng)制力和再分配能力，使其提供市場(chǎng)秩序的建立和維護(hù)。為約束和規(guī)范各利益主體的行為，避免“劣幣驅(qū)逐良幣”情況的發(fā)生，需要知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理部門(mén)以法律法規(guī)為準(zhǔn)繩，加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體行為的約束和監(jiān)管。本屆政府進(jìn)一步減少了事前審批，因此事中事后監(jiān)管要跟上，防止再走入“一放就亂、一管就死”的怪圈。同時(shí)，也要改革創(chuàng)新知識(shí)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)監(jiān)管方式，建立一套科學(xué)監(jiān)管的規(guī)則和方法，避免“運(yùn)動(dòng)式”、“救火式”的監(jiān)管方式。構(gòu)建知識(shí)產(chǎn)權(quán)誠(chéng)信制度，推動(dòng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)誠(chéng)信制度納入社會(huì)誠(chéng)信體系，建立“一次失信，處處受限”的機(jī)制。擴(kuò)大知識(shí)產(chǎn)權(quán)信息信用平臺(tái)適用范圍，包括政府部門(mén)、社會(huì)組織、市場(chǎng)主體、社會(huì)公眾等都可通過(guò)不同界面進(jìn)入平臺(tái)，從而對(duì)市場(chǎng)主體實(shí)行實(shí)時(shí)監(jiān)控和多點(diǎn)監(jiān)控等。

4.改善公共服務(wù)。以購(gòu)買(mǎi)服務(wù)形式搭建知識(shí)產(chǎn)權(quán)公共服務(wù)平臺(tái)，促進(jìn)知識(shí)產(chǎn)權(quán)權(quán)利運(yùn)用。運(yùn)用知識(shí)產(chǎn)權(quán)是知識(shí)產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造、保護(hù)、管理的目的，也是知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政管理部門(mén)著力促進(jìn)的。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府在促進(jìn)知識(shí)產(chǎn)權(quán)運(yùn)用中的首要任務(wù)不是去幫扶企業(yè)，而是去培育有利于公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，創(chuàng)建有利于知識(shí)產(chǎn)權(quán)運(yùn)用的市場(chǎng)條件，然后讓市場(chǎng)去選擇。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)看，在對(duì)供給與需求的管理上，政府主要干預(yù)總供給，不要去干預(yù)總需求。因?yàn)樾枨笫鞘袌?chǎng)決定的，并具有很大不確定性，政府也管不了。在供給方面，應(yīng)該管標(biāo)準(zhǔn)、管秩序。

5.做好國(guó)際交流與合作。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一種開(kāi)放經(jīng)濟(jì)，實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的國(guó)家必然與世界各國(guó)發(fā)生廣泛的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。如何創(chuàng)造一個(gè)有利于本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境是各國(guó)政府的重要職能。加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)外交戰(zhàn)略的制定和實(shí)施，可以進(jìn)一步提升我國(guó)參與國(guó)際知識(shí)產(chǎn)權(quán)事務(wù)的能力，提升知識(shí)產(chǎn)權(quán)外交軟實(shí)力，最大限度地維護(hù)我國(guó)在知識(shí)產(chǎn)權(quán)國(guó)際事務(wù)方面的國(guó)家利益，同時(shí)也為我國(guó)市場(chǎng)主體實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略贏得更加有利的條件，為本國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略的實(shí)施提供良好的國(guó)際環(huán)境。

6.發(fā)展社會(huì)服務(wù)。建設(shè)“小政府、大社會(huì)”的社會(huì)治理模式已成為我國(guó)深化行政管理體制改革的大勢(shì)所趨。發(fā)揮非政府組織作用，承接政府向社會(huì)轉(zhuǎn)移的部分職能，發(fā)揮社會(huì)服務(wù)功能、社會(huì)溝通功能和社會(huì)協(xié)調(diào)功能；培育和發(fā)展知識(shí)產(chǎn)權(quán)服務(wù)業(yè)，制定和完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)服務(wù)業(yè)的相關(guān)制度，破除制約知識(shí)產(chǎn)權(quán)服務(wù)業(yè)發(fā)展的體制性和機(jī)制性障礙，營(yíng)造促進(jìn)知識(shí)產(chǎn)權(quán)服務(wù)業(yè)發(fā)展的良好市場(chǎng)環(huán)境，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入知識(shí)產(chǎn)權(quán)服務(wù)業(yè)。

It is a very important issue to study the current function transformation direction of administrative departments of intellectual property， in order to meet the demand of economic and social development. This article redefines the function of administrative departments of intellectual property in market economy， and suggests the function transformation direction for adapting the current demand of China's economic and social development and Socialist market economy development. Meanwhile， this article tries to integrate political，economic， technical， legal， historical and public policy into the analytical framework function transformation of administrative departments of intellectual property.

market economy； intellectual property administration； function transformation

陳明媛，國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局專利管理司企業(yè)管理處副處長(zhǎng)