對地方性工資集體協商專項立法的分析

［勞動法律研究］

對地方性工資集體協商專項立法的分析

王霞

(人力資源和社會保障部勞動工資研究所，北京100029)

目前，我國已有十余部地方工資集體協商專項立法。各地立法的主要思路和具體規定各有側重。今后開展工資集體協商專項立法工作應著重澄清立法認識、界定法律覆蓋、明確立法內容等。

工資;集體協商;立法

截至2014年底，全國已有河北、天津、無錫、新疆、湖南、云南、內蒙古、烏魯木齊、唐山、江西、河南、寧波、杭州、青海、貴州、山西等11個省級人大、5個市級人大發布了本地區《(企業)工資集體協商條例》，對工資集體協商進行了專項立法。這些工資集體協商專項立法普遍從法律層面對工資集體協商的程序、范圍、主體、時效、爭議處理等做出了規定，使工資集體協商工作具備了法律保障和制度保障。另外，遼寧、四川等地以省政府規章形式頒布了工資集體協商辦法;2014年廣東省修訂了18年前頒布的《集體合同條例》，重點增加了工資集體協商的條款;還有十多個地區正在進行工資集體協商專項立法調研及論證工作，工資集體協商專項立法工作受到普遍重視。

對已頒布的專項立法進行綜合分析，總結經驗、查找不足，能夠更好地推動各地開展工資集體協商專項立法工作，也可以為國家相關立法實踐提供借鑒參考。

一、工資集體協商專項的立法特點

各地專項立法的內容有很多相近的一般性規定，同時也各有一些特色要求，其主要進展與特點包括:

一是初步形成法規內容的基本范式。各地《條例》對協商代表產生、代表組成、協商程序、協商內容、應當考慮的因素、法律責任等內容都有專門規定，雖然具體要求有差別，但是已經初步形成了此類法律穩定的、核心的基本內容范式，這為其他地區開展工資集體協商立法摸索出了基本路徑，有較強的指導和示范作用。

二是重點明確企業應約開展協商的義務。工資集體協商立法規定的協商義務一般主要針對企業一方，即規定企業拒不參加協商屬于違法行為。實踐中，有些企業并不明確地表現出抵觸的行為，而是表現得比較“隱蔽”，比如故意拖延、不予響應等等。各地立法都提出應約開展協商是企業的義務，一些地區對此提出了明確的界定標準，如湖南、河南省的條例都規定，企業沒有正當理由卻始終以唯一方案或者立場排斥工會方合理意見和主張的行為，屬于違法行為。此類規定使執法工作有了可操作的判斷標準，有利于法律的嚴格執行。

三是引導公正合理的協商理念。法律條文的規定也是對協商行業的引導。如，對于協商中重要一方的職工方代表的產生，各地均有詳細的規定。其中多地法律對女職工代表的比例予以強調，個別地區還對勞務派遣工和殘疾人代表的產出，突出強調對這些特殊弱勢群體權利的保障;再如，云南省《條例》中特別指出，“企業方確因本企業利潤降低、生產經營狀況發生重大變化不能履行工資專項集體合同的，可以提出不增加工資或者降低工資的方案，與職工方進行協商”，這也是促進協商雙方、全社會對協商本質和協商理念認識的重要規定。

四是強化法律責任和行政約束。除拒絕協商、拖延答復等違法行為外，企業不提供開展工資集體協商所必需的信息和資料的、企業不向協商代表提供開展協商所必需的工作條件和工作時間的，以及阻礙開展工資集體協商的，都要承擔法律責任。許多地方規定通過罰款、公示、年審、與評優掛鉤等方式加大對企業的約束程度。這些懲罰、制裁措施如果罰當其過、制裁得力，對加強勞動者合法權益的保護，對促進企業工資集體協商參與度都有一定積極意義。

二、企業工資集體協商立法實施效果

2013年經各級人力資源社會保障部門審核備案的集體合同簽訂率超過了2/3，全國簽訂的工資專項集體合同近130萬份。涌現了一批區域性、行業性工資集體協商和企業工資集體協商的典型，在全國引起了較大反響，起到了較好的典型示范作用。

雖然地方性工資集體協商專項立法的實施時間普遍不太長，其效果和作用還需進一步觀察，但是總體看，在立法地區，對工資集體協商的認知度和認可度得到不同程度的提高，工資集體協商在調節勞動關系領域的重要影響引起各界的高度關注;協商代表的法律地位得到保護，解除了協商代表的一些后顧之憂，促進形成了職工愿意談、敢于談、放開談的新局面;立法中對企業的罰則力度加大，使企業不敢回避、不能回避，對企業產生較大的促進作用;促進了企業工資決定和增長機制初步建立，職工的勞動報酬等基本權益得到維護，提高了職工的積極性，促進了企業和職工雙方共享穩定和發展的成果。

在已開展工資集體協商立法地區，企業規避工資集體協商的情況也明顯減少，建制擴面工作進展順利。如，天津市自2010年審議通過《天津市工資集體協商條例》后，全市開展工資集體協商并報人社部門審查的工資集體協商企業戶數和人數，2012年比2003年分別增加了21.5倍和37.5倍。烏魯木齊市截至2013年8月，已審查備案企業集體合同487家，涉及從業勞動者25325人，較《條例》實施前分別增長了147%和64%。

三、企業工資集體協商立法的思考

受體制機制以及立法本身等多方面因素的影響，我國當前工資集體協商立法工作還存在一些突出問題。主要表現在以下幾個方面:

一是國家層面工資集體協商立法進程滯后。我國目前現行的《集體合同規定》、《工資集體協商試行辦法》屬于部頒制度，在權威性、系統性尚有不足。國家層面的工資集體協商法律還未建立，難以適應在更廣的范圍和新形勢下推進工資集體協商工作。

二是對立法工作定位有爭論。工資集體協商立法是強制推行還是引導推動，不同地區有不同認識。有的地區認為，既然是發布法律，就應該強調其強制性和實效性，全面推進工資集體協商工作;而有地方認為，立法的目的在于鞏固、總結以往行之有效的經驗做法，形成制度的穩定性，通過立法倡導推行工資集體協商也能達到應有的目的;還有一些地區擔心如果以法律形式強制推行，會引發企業的抵觸情緒，特別是對于非公企業或中小企業，強制協商會激化矛盾，不利于勞動關系的和諧穩定。

三是一些地區認為立法存在“時機”問題。有的地方認為由于近些年宏觀經濟形勢有下行壓力，多數企業經營比較困難，利潤下滑，普遍出現提高工資難、有效創新難、轉型升級難的局面。因而扶持企業發展、創造寬松環境是眼下工作的主題，使企業努力做到不裁員、不減薪或少減薪。在這種背景下，推動開展工資集體協商立法，時機不適宜，因而立法工作不能排上議事日程。

四是有些條款規定不當。有兩個省的《條例》中都規定一線職工工資增長幅度應當高于企業職工平均工資增長幅度。其可取之處是關注了一線職工這個勞動者群體，但是工資集體協商專項立法應當規范的是協商的具體行為，而不是雙方協商的具體內容，如此規定有“越俎代庖”之嫌。而對于這個受關注的群體，有的地區《條例》中采用了這樣的表述:協商工資水平或增長應當考慮“本企業一線職工平均工資水平與企業平均工資水平的比例”、考慮“本企業一線職工平均工資水平與高級管理人員平均工資水平的比例”，等等。這種表述明確了協商應參考的因素，而不是直接規定協商的結果，相對更為適當。

五是對協商義務和爭議處理的規定仍欠細致。《勞動法》、《勞動合同法》及各地頒布的工資集體協商條例中均使用“可以”一詞，其強制性相對于“必須”、“應當”等詞語要薄弱。在一些工會職能作用發揮不到位、勞動者對話博弈地位明顯不對等的情況下，仍難于啟動工資集體協商工作。

四、我國工資集體協商專項立法工作的思路

結合我國當前工資集體協商立法進展及存在的主要問題，現提出下一步國家和地方在開展工資集體協商專項立法工作中的主要思路建議。

一是提升立法層次。從現在起用5年至10年的時間，分三步①完成工資集體協商立法三步:第一步，要繼續指導地方加快立法進程，總結實踐經驗，跟蹤執行情況，為國家層面立法進行準備工作;第二步，制定國務院行政法規或條例，從國家層面規范工資集體協商行為;第三步，專門制定工資集體協商和集體合同的法律，與《勞動法》、《勞動合同法》銜接配套，推動形成規范的勞動法律法規體系。完成工資集體協商立法工作。即在總結實踐工作的基礎上，完善基層法律法規，逐步完成國家層面的工資集體協商專項立法。

二是統一立法認識。認識問題是影響工資集體協商深入推進的重要環節，也直接關系到對工資集體協商立法的定位，即立法的目的是強制還是規范，從國內外的實踐來看，作為協調勞動關系的機制，集體談判不失為一種普遍的手段，但并不是唯一有效手段。從構建和諧勞動關系這個根本目標和出發點來看，在企業建立起經常性的、有效的溝通渠道，形成良好的協調機制才是關鍵。只要勞資雙方關心的重大利益問題能夠得到解決，是否在形式上進行集體協商、簽署集體合同倒是次要的。因此，工資集體協商立法的主要目的應當是:倡導推行工資集體協商制度，用法律方式確立和均衡協商雙方的權利義務，規范工資集體協商行為，維護協商雙方的基本權益。對工資集體協商工作的不完整認識，也導致了所謂“立法時機”的問題。勞資雙方，尤其是企業一方將集體協商同單純的“漲工資”劃等號，甚至有些地方政府也存有同樣偏頗的認識。實質上，增資固然是工資集體協商的一部分內容，或者重要內容，但是開展協商的實質目的在于促進勞資兩利，是企業與勞動者共擔風險、共渡難關、共謀發展的制度保障。工資集體協商并不是在任何時候都只能談“漲”不談“降”。在企業發展時，勞資共享成果收益;在企業經營發生困難時，集體協商也是互濟共諒、共渡難關的有效制度工具。因而，發布和實施工資集體協商相關法律，不存在時機合適與否的問題。加強這種認識的宣傳和教育，尤其是在經濟不景氣或企業經營困難時期宣傳這種觀念和認識，無疑將有助于跳出“立法時機”的偽問題討論。

三是分類界定法律的適用。在下一步工資集體協商立法中，最好采用分類適用的總體思路:即對于達到一定用工規模的(有的國家規定百人以上)、屬于勞動密集型的企業應提出開展工資集體協商、簽訂工資集體合同的強制性要求。對于其他企業及用人主體，應做出有差別的規定:如對于規模較小的小型、微型企業可通過推行區域性、行業性工資集體協商，更好地發揮行業組織、行業工會或職工代表大會對工資集體協商的監督指導作用;對于規模更小的個體經濟組織，可引導其建立溝通協調機制，保證勞動者獲得法定的基本權益，等等。科學界定工資集體協商法律適用范圍，便于協商雙方、執法部門及相關機構準確地運用法律，更好地發揮法律法規的權威作用，還有助于控制集體協商的總成本。

分類規定的精神還適用于對協商內容的要求，現行各地立法中羅列了各項協商內容①各地工資協商內容包括:職工年度平均工資水平及其調整幅度，最低工資標準，工資支付辦法、支付時間，津貼、補貼標準，獎金和效益工資分配辦法，計時工資、計件單價、勞動定額標準，加班工資計算辦法，女職工在孕期、產期、哺乳期的工資、福利待遇，等等。，即“全套”的工資協商內容的要求，對于中小微企業來說按章執行的難度比較大。建議分類確定“必談”的內容和“可談”、“選談”的內容，并規定一些協商事項的合理協商周期或最短協商周期，這樣既可保證勞動者的基本勞動報酬權益，又能使協商雙方根據能力、條件和需要逐步充實工資集體協商的內容。

四是進一步規范區域性、行業性協商。目前全國各地的區域性、行業性協商開展得如火如荼，取得了明顯的成效，有幾部地方法規對區域性、行業性集體協商單獨設章節進行規范。但是還有許多問題有待明確，如針對商會/企業聯合會、工會聯合會的資格認定方式和標準是目前各部法律中欠缺的;再如，建議引入集體合同(專項協議)法律效力延伸與擴大化的方式。由于參與區域性、行業性集體協商的企業一般規模小、進入與退出行業市場頻繁。在區域性、行業性集體合同有效期間，可以允許一些企業申請加入該集體合同。建議法規中探索將協議的效力延深擴展至未參加協商的企業的認定方式。借鑒德國法律規定，在一定情況下，企業和工會共同提出申請，政府可以宣布某個集體合同對該地區、該行業的其他企業適用。深圳在實踐過程中形成的“協議加入法”也與之類似:凡是申請參加工資集體協商的企業，不需經過起草集體合同文本反復協商的過程，只需推選出雙方的代表，雙方代表確認接受行業工資集體合同的全部內容，簽名蓋章后，將企業名單報送相關行政部門備案，即視為該集體合同覆蓋了這家企業及其職工。這種方式在一定程度上簡化了手續，又起到應有的作用。這些方式都有必要研究論證。

五是界定不同層次的集體協商之間的關系。目前我國集體協商的層次界定、結構框架尚不清晰，但是對于當前已經出現的不同層次、不同類型，甚至不同群體的集體合同之間的關系應有法律層面上的界定。包括企業工會、行業工會聯合會、地域(園區)工會聯合會不同層次協商主體之間的相互關系;如各層級工會分別簽訂的工資集體合同之間的法律效力關系;如農民工(或勞務派遣人員、非全日制就業人員)工資專項集體合同與其它類型員工的集體合同之間的關系等。

六是明確政府角色。工資報酬是企業職工最關心的領域。在市場經濟條件下，將勞動報酬的調整權和決定權交由企業和職工雙方，可使政府從微觀管理層面解脫出來，是體現市場基礎性作用的一個重要方面;更重要的是，政府的職能也需要重新定位。在工資集體協商中，政府的作用至關重要，承擔著規制者、爭議調控者、重大損害控制者和公共服務者的角色，這一點應在立法精神中應得到更集中的體現。

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［7］談育明.論工資集體協商［J］.工會理論研究，2013，(2):22－27.

［責任編輯:文沂］

An Analysis of Local Special Legislation about Collective Wage Consultation

WANG Xia
(Ministry of Human Resources and Social Security of PRC，Beijing 100029，China)

At present，there have been more than a dozen of local special legislations about collective wage consultation.These local legislations have their own thinking and focuses.In the future，in order to improve special legislation about collective wage consultation，we should define legal cover and legislation contents.

wage;collective consultation;legislation

D912.5

A

1673－2375(2015)04－0025－04

2015－05－22

王霞(1972—)女，山西大同人，碩士，人力資源和社會保障部勞動工資研究所副研究員，研究方向為勞動關系、企業工資政策等。