初論探索行政公益訴訟的制度供給路徑

●田凱/文

初論探索行政公益訴訟的制度供給路徑

●田凱*/文

公益訴訟分為民事和行政公益訴訟，行政公益訴訟在促進依法治國的進程中更具有現實性和根本性。檢察機關探索行政公益訴訟，能夠完善法制監督體系，促進法治政府建設；能夠全面保護公共利益，能夠體現檢察機關法律監督性質。由于沒有明確立法，當前檢察機關探索公益訴訟，從制度供給路徑上，近期宜采取人大常委會授權的形式，遠期采取《行政訴訟法》修改的形式。內容上從受案范圍、檢察管轄、調查取證、前置程序、審查起訴、審判管轄、訴訟費用、出庭等角度進行設計。

檢察機關 行政公益訴訟 制度設計

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（下稱《決定》），是加快建設社會主義法治國家的綱領性文件。《決定》明確提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。”這對當前和今后一個時期檢察工作提出了新的要求。本文結合學習《決定》的思考，就行政公益訴訟制度的建構和制度供給問題作一些探討。

一、行政公益訴訟制度的提起

公益訴訟是與私益訴訟相對的一個概念，一般是指針對危害社會公共利益的行為提起的訴訟。［1］公益訴訟依據被訴對象（客體）的不同，可以分為民事公益訴訟和行政公益訴訟。《決定》提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”，應該是一種廣義上的公益訴訟，既包括民事公益訴訟，也包括行政公益訴訟。中央政法委書記孟建柱同志明確指出：“實踐中，一些個人、法人、組織違法或者侵權行為侵害國家和社會公共利益，有的行政機關違法行使職權或者不作為造成對國家和社會公共利益侵害或者有侵害危險，由于沒有直接利害關系人或者利害關系人不確定，導致無法提起訴訟。由檢察機關提起公益訴訟，有利于督促公民、法人、組織依法規范自身行為、履行法律義務，有利于督促行政機關依法履職，維護國家和社會公共利益。”［2］

我們國家探索公益訴訟是從民事公益訴訟開始的，從公民丘建東提起公益訴訟第一案，到河南省方城縣檢察院提起檢察機關的公益訴訟第一案，公益訴訟在探索中曲折前進。［3］公益訴訟開始啟動，都是提起的民事公益訴訟。應當看到，在維護公共利益、促進依法治國方略貫徹落實方面，行政公益訴訟比民事公益訴訟具有更強的現實必要性和根本性，“因為行政機關作為公權力的持有者，本身就承擔著維護公共利益的職能，其他社會組織或個人危害社會公共利益的行為，在一定意義上也可以說是因為公共權力部門疏于管理或管理不力造成的。”［4］

二、構建行政公益訴訟制度的價值

建立檢察機關提起行政公益訴訟制度，既有充分的理論基礎，也有強烈的現實需要。在當前法治中國建設過程中，我們至少可以從三個方面對構建檢察機關提起行政公益訴訟制度加以思考。

第一，探索檢察機關提起行政公益訴訟制度，是完善法治監督體系，促進法治政府建設的有力保障。在我國行政權力運行中，行政系統內部的監督有上級機關對下級機關、上級領導對下級的層級監督，行政監察、行政復議監督等；外部的監督有人大的權力監督、政協的民主監督、媒體和輿論監督、法院的行政訴訟監督等。但不可否認，這些監督還存在著這樣或那樣的不足。實踐中行政機關有法不依、執法不嚴、違法不糾還比較嚴重，權責脫節、多頭執法、選擇性執法仍然存在。正如習近平總書記指出：“行政違法行為構成刑事犯罪的畢竟是少數，更多的是亂作為、不作為。如果對這類違法行為置之不理、任其發展，一方面不可能根本扭轉一些地方和部門的行政亂象，另一方面可能使一些苗頭性問題演變為刑事犯罪。”［5］檢察機關的法律監督是有憲法和法律明確授權的國家司法權，具有法定性和專門性，在法治監督體系中具有不可替代的地位和作用。探索建立檢察機關針對行政機關的公益訴訟，立足訴訟這一平臺和載體，采取多種形式，加大監督力度，使司法權能夠發揮制約監督行政行為的作用。

第二，探索檢察機關提起行政公益訴訟制度，是全面保護國家和社會公共利益的必然要求。近年來，隨著市場經濟發展和社會轉軌進程的加快，一些個人、企業和組織為了個人利益最大化，導致發生多起環境污染、國有資產流失、公共衛生等嚴重侵害公共利益的事件，給國家、集體財產造成極大損失。而傳統訴訟理念和訴訟制度大多基于維護私益而設計，強調原告適格，法律只允許本人主觀權利受到侵犯時才能提起訴訟，對于與本人特定權益無涉的國家和社會公共利益被侵犯，任何個人、組織都無權起訴。《決定》明確提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”，在立法政策上賦予了檢察機關公益訴訟的起訴資格，改變了我國訴訟法領域長期以來存在的那種認為只有自己合法權益受到違法侵害的人才具有原告資格這一誤區，從司法保障上為全面保護國家和社會公共利益提供了一條新的有效途徑。有了公益訴訟制度，當侵害公共利益的情況發生，檢察機關可以名正言順的發動救濟，具有極強的可操作性。

第三，構建檢察機關提起行政公益訴訟制度，是法律監督職能的應有之義。檢察機關既然是法律監督機關，對于行政機關違法的行政行為(作為或不作為)，當然就有權實施監督，也必須進行監督。這也是檢察機關之所以成為專門法律監督機關的法理基礎。按照目前的法律規定，檢察機關對行政機關的監督僅限于對其工作人員的貪污受賄、瀆職侵權行為進行立案偵查、提起公訴。但是，這并不意味著檢察機關不應當開展對行政違法行為其它形式的法律監督。因此，在行政機關濫用權力、不作為等情形下，由檢察機關承擔起對行政違法行為的監督職責，提出檢察建議或督促起訴，必要時提起公益訴訟，是法律監督職能的內在要求和應有之義。

三、檢察機關探索行政公益訴訟的制度供給路徑

中央一直強調，重大改革要于法有據，改革要重視運用法治思維和法治方式，確保在法治軌道上推進改革。我們認為，賦予檢察機關公益訴訟起訴權，是對現行法律制度的突破，一定要經過立法修改或者立法機關的授權，處理好黨的政策與國家法律銜接的問題。為了把《決定》提出的探索公益訴訟工作落到實處，為了把改革都在法治的軌道內進行，我們有近期和遠期兩個制度供給路徑：

（一）近期的人大常委會授權路徑

在法律修改尚不到位的情況下，可以采取司法領域“試驗性立法”的方式進行授權，并且這種做法已經有了先例。2014年6月27日，第十二屆全國人大常委會第九次會議表決通過《關于授權最高人民法院、最高人民檢察院在部分地區開展刑事案件速裁程序試點工作的決定》，［6］授權兩高在部分地區開展刑事案件速裁程序試點工作。探索檢察機關提起公益訴訟的制度可以采取類似這種形式，由兩高提請試點，人大常委會審議決定。這一點也得到了官方的證實，曹建明檢察長在今年3月12日代表高檢院向人大作報告時指出：“經授權同意后，將從生態環境領域入手，探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。”［7］這也說明，只有經過人大常委會授權，方可在法律范圍內探索公益訴訟制度。高檢院對探索公益訴訟的試點工作采取的是審慎穩妥的態度，這是符合依法治國現實需要的。

授權之前的探索工作，按照高檢院的部署，行政公益訴訟的案件范圍重點放在國有資產保護、國有土地使用權轉讓、生態環境和自然資源保護等領域。檢察機關發現上述領域中存在民事侵害或行政違法行為損害到國家利益和社會公共利益的,與公民、法人和其他社會組織沒有直接利害關系,使其沒有也無法提起訴訟的案件,可以通過提起公益訴訟的方式維護國家利益和社會公共利益。檢察機關提起公益訴訟前可以依職權開展調查核實工作,可以向有關機關和部門提出檢察建議,督促他們糾正違法行為。對符合試點范圍和程序要求的案件,檢察機關以公益訴訟人身份向人民法院提起公益訴訟,維護國家利益、社會公共利益。試點階段檢察機關擬建立提起公益訴訟案件備案制度,公益訴訟案件一律報經最高人民檢察院批準后方可啟動訴訟程序,加強對案件的審查把關,提高公益訴訟工作質效。［8］

（二）遠期的法律修改路徑

在2015年3月召開的十二屆人大三次會議上，多個全國人大代表提議啟動公益訴訟立法的進程。［9］在高檢院啟動試點工作之后，總結經驗，在立法條件成熟時，在《行政訴訟法》第26條現有規定“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。有權提起訴訟的公民死亡，其近親屬可以提起訴訟。有權提起訴訟的法人或者其他組織終止，承受其權利的法人或者其他組織可以提起訴訟。”之后增加一款，增加內容為：“行政行為侵害國家利益和社會公共利益的，檢察機關可以提起訴訟”。作為總則性規定。在總則性規定之后的具體問題，可以考慮在《行政訴訟法》中列出專節的形式進行解決。

（三）制度供給方案需要考慮的幾個問題

1.關于受理范圍。受理范圍探索中近期可以按照習總書記在《決定》說明中指出和上述高檢院關于試點工作的初步設想的那樣，可以定位在國有資產保護、國有土地使用權轉讓、生態環境和自然資源保護等領域。基于國家職能分工的原理，為了不損害行政權的效率價值，遵守司法有限審查原則，對行政公益訴訟的受案范圍作出一定的限制是非常必要的。一般認為，立法是對社會資源的第一次分配，而行政機關往往傾向于利用抽象行政行為來侵犯、限制行政相對人的人身權、財產權,從而達到謀求私利的違法目的的現象卻比比皆是。因此，在行政公益訴訟的受案范圍中，規定對部分抽象行政行為即規章以下規范行文件，當損及多數不特定人的利益時可以啟動起訴權。遠期可以考慮將行政機關制定的具有普遍約束力的決定、命令等、行政機關違法行為導致行政相對人違法受益的行為納入到行政公益訴訟的范圍。

2.關于行政公益訴訟的檢察管轄。筆者認為，行政公益訴訟案件應當由做出被訴行政行為行政機關所在地的人民檢察院受理。由上一級人民檢察院提出公訴。行政公益訴訟是檢察機關代表社會公益提起的訴訟，是對受損的社會公益進行救濟的一種手段，同時也是對行政權是否正確行使的監督。因此，在確定地域管轄時，首先應當為檢察機關進行訴訟提供便利，為實現行政公益訴訟目的提供條件。其次，也要為作為被告的行政機關參加訴訟提供相應的便利。

3.關于行政公益訴訟的調查取證。筆者認為，人民檢察院受理的行政公益訴訟案件，可以采取詢問當事人、證人，搜集書證、物證等證據，采用鑒定、勘驗等方法進行調查取證。調查取證權是提起行政公益訴訟的基礎，一方面，檢察機關提起的行政公益訴訟案件都是涉及到國家利益和社會公共利益的案件，這類案件一般來說比較復雜，需要收集較多的證據。另一方面，從司法實踐來看，大量的證據都掌握在被訴行政機關手中，如果不賦予檢察機關調查取證權，行政公益訴訟就會失去應有之義，違背行政公益訴訟的初衷。［10］

4.關于行政公益訴訟的前置程序。筆者認為，人民檢察院受理的行政公益訴訟案件，經審查后認為行政機關作出的行政行為侵害國家利益和社會公共利益的，可以向作出該行政行為的行政機關發出要求糾正的檢察建議。接受檢察建議的行政機關應當將糾正情況30日內書面回復發出檢察建議的人民檢察院。行政前置程序，強調的是窮盡行政救濟原則，即當事人沒有利用一切可能的行政救濟以前，不能申請法院對行政決定裁決。如果沒有前置程序的過渡，直接起訴極易造成行政機關對其職責的懈怠，也容易產生濫訴的弊端。［11］

5.關于行政公益訴訟的審查起訴。筆者認為，人民檢察院接到行政機關糾正情況回復后，經審查認為沒有必要提起公訴的，可以不提起公訴。認為仍然有必要提起公訴的，可以提起公訴。人民檢察院自收到行政機關糾正情況回復后，重新計算審查期限。人民檢察院受理行政公益訴訟案件后，在60日內決定是否提起公訴，重大、復雜的案件，可以延長30日。公民、法人和其他組織申請人民檢察院提起行政公益訴訟的案件，人民檢察院決定不起訴的，公民、法人和其他組織可以向作出該決定人民檢察院的上一級人民檢察院申請復議。

6.關于行政公益訴訟的審判管轄。筆者認為，人民檢察院提起的行政公益訴訟案件，應當由提出起訴的檢察機關同級的人民法院受理。當前的行政訴訟管轄制度存在的諸多問題，在行政公益訴訟中應當提高級別管轄，將中級人民法院作為公益訴訟的一審法院。《行政訴訟法》第14條規定：“中級人民法院管轄下列行政案件,（一）確認發明專利權的案件、海關處理案件;（二）對國務院各部門或者省、自治區、直轄市人民政府所做的具體行政行為提起訴訟的案件;（三）本轄區內重大、復雜的案件。”公益訴訟案件中,由于涉及到公共利益，覆蓋面廣、影響力大，可以認定屬于該條文的第三款,由中級人民法院管轄。

7.關于行政公益訴訟的訴訟費用。筆者認為，人民法院審理行政公益訴訟案件，不收訴訟費以及其他費用。行政公益訴訟是為了維護社會公共利益提起的訴訟，應當通過特殊規定作為免交理由。比如在法國，當事人提起越權之訴時，事先不繳納訴訟費用，敗訴時再按規定標準收費，數額極為低廉。我國有必要吸納其他國家的先進做法，免除檢察機關因提起行政公益訴訟而承擔的受理費用，在相關法規中對訴訟費用的分擔作有利于原告的規定。

8.關于行政公益訴訟的出席法庭。筆者認為，人民法院審理行政公益訴訟案件，人民檢察院應當派員出席法庭支持公訴。公訴人在法庭上的任務是：宣讀起訴書；詢問證人；出示證據；參加法庭辯論；發表出庭意見；對法庭審理情況進行監督，發現人民法院審理案件違反法律規定的訴訟程序，應當在法庭審理結束后向人民法院提出糾正意見。在提起公訴的行政案件中，檢察官出庭主要是以公訴人的身份證明案件的事實，進行辯論，說明追究被告行為為非法的事實依據、法律依據和程序依據。

注釋：

［1］在中國目前的制度設計中，尚沒有關于“公益訴訟”的統一架構，在實定法上找不到明確的依據，即“公益訴訟”不是法規范上的概念。參見楊建順：《行政訴訟法的修改與行政公益訴訟》，載《法學論壇》2012年第11期。

［2］孟建柱：《完善司法管理體制和司法權力運行機制》，載《人民日報》2014年11月7日。

［3］從1997年開始，河南方城縣檢察院就探索提起了全國第一起民事公益訴訟案件，是針對一個鎮工商所國有房產高值低賣，要求確認買賣合同無效。此后，全國檢察機關紛紛通過直接起訴的形式開展公益訴訟。河南作為檢察機關提起公益訴訟的發源地，直接提起的案件數量更多。1997年至2005年，河南檢察機關開展公益訴訟500余起，為國家挽回經濟損失2.7億元。南陽市檢察機關共提起公益訴訟79起，涉環境污染案件12起。2006年以后，最高法院要求各地法院不再受理檢察機關提起的公益訴訟案件，這一探索才停了下來，之后個別地方仍然有零星的起訴成功的案件，但是總的探索是停止了下來。究其原因，主要是于法無據。

［4］楊建順：《行政訴訟法的修改與行政公益訴訟》，載《法學論壇》2012年第11期。

［5］習近平：《關于《中共中央依法治國若干重大問題的決定》的說明》，載新華網http://news.xinhuanet. com/2014-10/28/c_1113015372.htm，訪問日起：2014年10月30日。

［6］梁國棟：《立法引領改革前進——全國人大常委會授權“兩高”在部分地區開展刑事案件速裁程序試點》，載《中國人大》2014年第14期。

［7］郭金超、歐陽開宇：《最高檢：探索建立檢察機關提起公益訴訟制度》，載中國新聞網http://www.chinanews.com/fz/2015/03-12/7123226.shtml，訪問日起：2015年03月13日。

［8］中新網：《試點階段檢察機關提起公益訴訟或需最高檢批準》，載中國新聞網http://www.chinanews. com/fz/2015/03-14/7129004.shtml，訪問日起：2015年03月15日。

［9］全國人大代表鄧川提出探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，并加強對行政違法行為督促糾正的機制目前還缺乏相應的法律支撐。鄧川建議，最高人民檢察院可積極開展司法調研，主動配合立法機關，推動相關立法，保障改革依法順利進行。鄧川的建議與全國人大代表、廣東省人民檢察院檢察長鄭紅的議案不謀而和。由鄭紅領銜提出的關于建立檢察機關提起公益訴訟制度的議案，也建議盡快在立法層面上確立檢察機關提起公益訴訟制度。全國人大代表、江蘇省人民檢察院檢察長徐安在接受媒體采訪時也明確表示,應加快對檢察機關提起公益訴訟制度的具體法律程序進行立法調研。參見《鄧川：建議立法保障檢察機關提起公益訴訟制度》，原載四川新聞網http://world.huanqiu. com/hot/2015-03/5906744.html，訪問日起：2015年03月16日。

［10］刑事公訴離不開刑事偵查，自然，檢察機關提出行政公益訴訟，自然也應該有調查行為為前提。2013年9月23日高檢院第十二屆檢察委員會第十次會議通過《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》其中從65條到73條規定了調查核實的內容，將來均可為行政公益訴訟調查作為借鑒。

［11］美國《清潔水法》規定：私人原告必須在起訴前將書面的“起訴意愿通知”送交被主張的違法者以及聯邦政府和州政府的環境保護主管部門，在該“起訴意愿通知”送交之日起滿60日，起訴人方可向法院提起訴訟。參見《美國的環境公益訴訟》，載《中國環境報》2013年7月4日。

*國家檢察官學院河南分院副院長、教授、全國檢察業務專家［450004］