走出家庭農場法律地位界定的困境

□ 曹興權

走出家庭農場法律地位界定的困境

□ 曹興權

培育新型農業經營主體的經濟政策并未帶來發展私法主體制度的新需求，家庭農場資格認證基于確定政府支持政策惠及范圍的公法需要并根源于以受惠主體為邏輯的不合理政策體系。工商登記制度難以適應家庭農場認證的公共管理需求，不宜將家庭農場界定為一種新型私法主體形態。為此，應關注政策與法律之間的區別，推進政府支持政策建構邏輯實現從主體到行為的轉變，以消減法律需求和壓力，走出家庭農場法律地位界定的困境。

家庭農場；農業組織；法律地位；私法主體；新型農業經營主體

一、問題與思路

家庭農場首先是以政策術語的面貌出現的。2008年黨的十七屆三中全會《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》、2013年中央一號文件《關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》、2013年黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》先后提出家庭農場發展政策。農業部發布《關于促進家庭農場發展的指導意見》，很多省、市、縣區政府或政府部門出臺了發展家庭農場的專門政策文件。

根據農業部2013年《關于開展家庭農場調查工作的通知》，“家庭農場，是指以家庭成員為主要勞動力，從事農業規模化、集約化、商品化生產經營，并以農業為主要收入來源的新型農業經營主體。”根據該調查，全國符合統計標準的家庭農場有87.7萬個。此信息表明，即使沒有推進發展的專門政策，家庭農場作為一種經濟現象依然普遍存在；在符合統計標準的87.7萬個之外，還有大量暫時不符合調查標準的事實性家庭農場。其實，農業部的調查本身也是對事實意義家庭農場的一種政策性篩選。問題是：為什么農業部要對家庭農場設置一定標準？家庭農場的發展為什么被納入政策決策者的視野？為什么各地要出臺推進家庭農場發展的專門政策？這些政策對于家庭農場的發展到底有什么意義？發展家庭農場的政策提出了哪些法律需求？

在政策觀察者看來，法律地位亟待確認、市場主體法人資格有待認定、支持政策有待完善是家庭農場發展面臨的主要難題。法律地位與市場主體法人資格在很多場合重疊，而支持政策是建立在法律地位得以確定的基礎上。只要確定歸屬于支持政策體系中被支持主體的范疇，家庭農場支持發展政策不完善問題就容易得到解決。因此，這些問題的核心在于如何確定家庭農場的法律地位。在2013年全國兩會期間，全國人大代表劉永

好曾經建議將家庭農場納入工商辦證范疇，以確定其農業企業的法律地位。①張進春：《現代農業代表訪談（二）劉永好：給家庭農場發執照》，四川新聞網，2013年3月7日。在現行法律體系中，個體工商戶、個人獨資企業、合伙、公司是實施工商登記的基本市場主體類型。根據市場主體類型法定原則，在修改法律之前不可單獨創造一類主體。對事實意義的家庭農場進行工商登記時會產生一系列問題：如何處理家庭農場與現有市場主體類型的關系？應將家庭農場歸屬于哪一類？如何彰顯家庭農場的獨特性？如何處理工商登記與農業主管部門對家庭農場設置的標準及認證管理之間的關系？

任何復雜的立法案一般既需要原則又需要政策這兩方面的考慮，即使是一個主要是政策性的法案，也需要一定原則來論證它的特定目的；一個主要依靠原則的法案，在對政策產生嚴重后果時，權利也不能夠成立。②［美］羅納德·德沃金：《法律帝國》，中國大百科全書出版社1997年版，第134頁。政策與法律之間具有內生聯系，法律在回應社會生活的特殊秉性的同時也應回應社會公共政策立場的變革。我們應當推進從政策到法律的轉變，努力建構實現特定政策的適宜規范體系。但法律有其獨特的運行邏輯，社會現象與法律現象之間、政策與法律之間都存在很大差別。抽象化、類型化是法律規范社會的基本手段，不是所有社會事實都需要對應一套獨特法律制度。因此，在設計家庭農場法律地位時我們應當保持適當理性。家庭農場的市場獨立性是無疑的，但從各地實踐看，確定家庭農場法律地位的意義不在于解決參與市場交易的主體資格問題，而在于支持實施政策時的主體資格甄別。前者屬于私法的范疇，主要涉及家庭農場與其它市場主體之間的關系；后者屬于公法的范疇，主要涉及政府主管部門與家庭農場之間的關系。就此而言，應當堅持公法與私法相區分的立場來對待家庭農場法律地位確定的法律需求。

二、家庭農場公共管理的法律需求

（一）家庭農場發展的政策屬性

發展家庭農場，不僅是促進土地流轉實現規模經營的手段，而且是實現家庭經營的重要形式。在構建新型農業經營體系與培育新型農業經營主體這兩大農業政策體系中，家庭農場的發展都處于核心地位。家庭農場法律地位界定的法律需求，首先應從政策視角去考察。

在被中央政策提及后20多年間，家庭農場這類農業經營主體在很多地方早已存在甚至是普遍存在。為什么還要通過中央政策來確定和強調家庭農場這類新型農業經營主體的基礎地位呢？第一是與一般家庭經營相比較，家庭農場的經營規模大得多。根據農業部2013年的調查報告，在符合調查標準的全國家庭農場多達87.7萬個中，平均每個農場勞動力有6.01人，其中家庭成員4.33人，長期雇工1.68人；平均每個農場的土地經營規模達到200.2畝，是全國承包農戶平均經營耕地面積7.5畝的近27倍；平均每個農場的年收入為18.47萬元，遠遠高于一般的家庭。家庭農場在保留農戶家庭經營的內核、堅持家庭經營基礎性地位的同時，還實現了農業生產的規模化、集約化、商品化，是“農戶家庭承包經營的升級版”。③農業部：《農業部關于促進家庭農場發展的指導意見》（農經發〔2014〕1號），2014年2月24日。第二是相較于其他新型農業經營主體，家庭農場有明顯的獨特優勢。專業大戶、家庭農場、農業個人獨資企業、農民專業合作社、農業合伙、農業公司都是農村集體經濟組織、農村承包經營戶之外的新型農業經營主體。雖然農業類的個人獨資企業、合伙、農業公司以及農民專業合作社具有現代企業制度的特征，但在農村經濟中的數量有限，特別是農業合伙、農業公司本身并不具有普適性。并且，在各類農地規模經營形式中，家庭農場經營的優勢明顯，比雇工農場經營更有效率。④黃延廷：《我國農地規模經營中家庭農場優勢的理論分析》，《改革與戰略》，2011年第5期。專業大戶的經營實現了規模化但缺乏集約化，提高了家庭收入水平，但對土地生產率的提高和農業持續發展的促進沒有多大幫助，仍然是一個過渡形式。⑤郭熙保、鄭淇澤：《確立家庭農場在新型農業經營主體中的主導地位》，《光明日報》，2014年4月23日。所以，家庭農場不僅具有普遍適用性，而且能夠實現農地資源的有效配置、較好地結合規模經營與集約經營，與其他新型經營主體相比具有

明顯的優勢。①何多奇：《19世紀美國西部家庭農場制度與傳統農業轉型》，《華南師范大學學報》，2009年第4期；朱學新：《家庭農場是蘇南農業集約化經營的現實選擇》，《農業經濟問題》，2006年第12期。即使是被廣為推崇的“公司 ＋農戶”模式，實質上還是農戶經濟，最終也將逐漸向農場制過渡。②張樂柱、金劍峰、胡浩民：《“公司＋家庭農場”的現代農業生產經營模式：基于溫氏集團案例研究》，《學術研究》，2012年第10期。

在進入中央農村政策視野之前，家庭農場的發展處于自發狀態。雖然有較強社會適應性，但其發展還是面臨很多困境。第一是受土地流轉的制約。家庭聯產承包責任制度導致土地經營出現嚴重分散化、零碎化之弊，家庭農場正是克服這一缺陷的有效途徑。因此通過土地承包經營權流轉實現土地相對集中是家庭農場的基礎。雖然法律早就明確允許通過轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉，但實踐中的流轉依然面臨很多障礙。第二是農業支持政策的缺失。作為天生弱質產業，農業需要政府大力支持，但現行農村支持政策還沒有普惠到所有新型農業經營主體。“就全國而言，尚未出臺家庭農場、種養大戶扶持政策，特別是現有涉農建設項目尚未將新型農業經營主體作為獨立申報主體和項目實施主體。”③阮蓓：《扶持政策應普惠新型農業經營主體：訪全國人大代表、四川省農業廳廳長任永昌》，《農民日報》，2014年3月7日。第三是經營人才的缺乏。新型經營主體需要新型農業經營人才，目前農村在這方面的缺口還很大。第四是僵化行政管理體制的約束。按照市場自治原則，家庭農場的投資者可在農村承包經營戶、個體工商戶及各種類型企業中選擇適宜類型申請工商登記，但在缺乏登記機關自己制度的操作指引時投資者的訴求難以在行政管理僵化觀念中獲得滿足。家庭農場發展的困境，呼喚政府采取有針對性的政策措施。

（二）政策實踐的初步梳理

支持家庭農場發展的政策文件大致分為三種：第一種為綜合類：如農業部《關于促進家庭農場發展的指導意見》、安徽省與浙江省兩省政府分別出臺的《關于培育發展家庭農場的意見》、重慶市農業委員會《關于培育發展家庭農場的指導性意見》、陜西省農業廳《關于促進家庭農場發展的指導意見》等。第二種為工商行政管理部門單獨或者與農業主管部門聯合出臺的登記類：如山東省工商局《山東省家庭農場登記試行辦法》、湖北省工商局與省農業廳《關于做好家庭農場登記管理工作的意見》、河南省工商局《關于做好家庭農場登記管理工作的意見》、江蘇省工商局《關于充分發揮工商注冊登記職能做好家庭農場登記工作的意見》、安徽省工商局《關于家庭農場注冊登記的指導意見》、遼寧省工商局《關于充分發揮工商注冊職能做好家庭農場登記工作的指導意見》、天津市工商局《天津市家庭農場登記辦法》、浙江省工商局《浙江省家庭農場登記暫行辦法》、河北省工商局《關于做好家庭農場登記管理工作的意見》、陜西省工商局《家庭農場登記指導意見》、廣西工商局《關于支持家庭農場發展的意見》、云南省工商局《家庭農場工商登記注冊試行辦法》等。第三種為其他配套文件，主要涉及家庭農場認證標準、示范家庭農場的評選等。如安徽省政府《安徽省示范家庭農場認定辦法》（試行），浙江省農業廳《浙江省示范性家庭農場創建辦法》（試行）等。這些文件顯示，農業部《關于促進家庭農場發展的指導意見》是基礎，其他幾乎是對農業部政策的具體化。

家庭農場的設立與經營在本質上屬市場活動。發揮市場決定性作用，維護并確保家庭農場自助經營應成為公共管理展開的邏輯起點。以促進發展為目的的管理行為本質上也應屬誘導型的，其目的在于通過提供服務、資源投入，來鼓勵和引導投資者成立和經營家庭農場。“當前主要是鼓勵發展、支持發展，并在實踐中不斷探索、逐步規范”；“通過政策扶持、示范引導、完善服務，積極穩妥地加以推進”。④農業部：《農業部關于促進家庭農場發展的指導意見》（農經發〔2014〕1號），2014年2月24日。無論是提供服務還是投入特別資源，都需要政府公共資源的適當傾斜性地投入。公共資源的有限性意味著，設立標準、資格認證、示范引導是管理措施的基本選項。

支持家庭農場發展政策大致包括兩類：一類是政府專項服務，主要涉及土地流轉服務、信息服務、登記服務、維權服務，意在形成良好外部環境。一類是針對經營活動的專項投入，主要涉及稅收、財政、金融、保險以及基礎設施建設項目及農業經

營項目等具體措施，意在確保家庭農場的經營有充分資源做支撐。無論是專項服務政策還是專項投入政策，其展開的邏輯線索或者是農業經營行為，或者是農業經營主體。在前者，只要從事政策規定的農業經營活動，相關政策就惠及活動的實施主體；在后者，只要被認定是從事政策規定的農業經營活動主體，相關政策即惠及。

無論基于哪種邏輯展開，這些政策都將采取門檻制，要求這些經營行為或經營主體達到一定標準。就此而言，家庭農場登記政策、認證標準、示范家庭農場評選文件的根本意義就在于設立標準，并認證或者篩選出符合政策支持標準的家庭農場的范圍。因此，導致界定家庭農場法律地位特殊制度需求產生的根本因素，是政府實施家庭農場支持政策的公共管理活動。無論是工商部門的登記，還是農業主管部門的認證或者篩選，其首要目的都在于幫助實施家庭農場發展支持政策的政府部門確定政策惠及的對象。

（三）工商登記的角色之惑

根據農業部發布的調查信息，通過農業部門認定及經由工商部門注冊的家庭農場分別為1.79萬個、1.53萬個。這些被確定法律資格的3.32萬個家庭農場，無論是由農業部門認定的還是工商部門注冊的，都將納入政府專項政策支持的范圍。因此，關于家庭農場法律資格的界定，工商部門注冊行為在很大程度上替代了農業主管部門的認定行為。從公共管理分工邏輯看，家庭農場是否符合政府支持的標準，應當由農業主管部門來認定。通過工商登記部門注冊的并不能當然獲得享受政策支持的資格。對于工商注冊行為的結果，農業主管部門可以直接認可，但應當通過某種事前機制或事后機制。上述登記文件的一部分是工商部門和農業主管部門聯合發布的，這種聯合發文機制其意在于建立方便認證的事前聯系機制。

同時，由工商登記部門來確定是否獲得政策支持資格的做法本身也是非理性的。農家農場的工商登記屬于商事登記。雖然實施登記的機關為行政管理機關導致工商登記在形式上表現為具體行政行為，但商事登記本質上應當屬私法行為。①朱慈蘊：《我國商事登記立法的改革與完善》，《國家檢察官學院學報》，2004年第6期。工商登記的首要目的在于幫助私法主體確認身份、公示信息。②葛聲波：《企業登記：功能定位與制度完善》，《河南省政法管理干部學院學報》，2010年第5期。在推行工商注冊制度便利化改革后，企業設立條件降低，先執照后許可證的普遍做法將使市場主體登記行為的公法色彩幾近消失。作為私法范疇的家庭農場工商登記制度，不適于直接承擔行政管理活動中的對象甄別功能。一方面，市場主體設立標準與家庭農場認證的標準之間有本質區別。關于個體工商戶以及企業的登記，法律或者行政法規有明確規定的，在家庭農場的登記中將農業管理部門或者登記機關自己設置的認定標準加入，明顯違法。另一方面，兩者的審查機制完全不同。在家庭農場工商登記中，登記部門根據申請人提交的資料實施形式審查。雖然現有登記管理制度還存在個別場合的實質審查，但這些規定將在工商注冊制度改革中被取消。在確認是否賦予政府支持政策惠及資格時，政府主管部門應當對申請人提交的資料實施實質審查。因此，工商登記中的形式審查機制難以與家庭農場認定中的實質審查機制相協調，通過工商登記程序而確定的家庭農場與符合政策支持標準下的家庭農場完全不同。工商登記程序對家庭農場的確認結果至多給其他機關的資格認定提供一些基礎信息，對實施政策支持的公共管理活動沒有實質意義。況且，家庭農場是否需要工商登記本身就存在不同意見。為此，農業部在《關于促進家庭農場發展的指導意見》中專門強調，家庭農場可自主決定辦理工商注冊登記以取得相應市場主體資格；為推進建立家庭農場管理服務，縣級農業部門要建立家庭農場檔案制度。

三、家庭農場在私法主體類型體系中的地位

（一）家庭農場獨立私法地位的爭議

在我國，經濟領域中的私法主體主要有自然人、個體工商戶、農村承包經營戶、個人獨資企業、合伙企業、公司、農民專業合作社等類型。家庭農場是在這些私法主體類型之外的一種新類型，還是一種可以被既有主體形式涵蓋而僅出現在特殊行業的市場形態？對此，存在不同主張。其一，獨立私法主體說。家庭農場是與專業大戶、農民專

業合作社并列的新型生產經營主體，具有獨立的法律主體地位。①沈月娣：《我國家庭農場法律定位若干問題的思考》，《河南財經政法大學學報》，2014年第1期。雖然該主張沒有明確指出家庭農場是否與農民專業合作社一樣屬于法律意義上的獨立主體類型，但從字里行間可以推導出該意思。全國人大代表劉永好就持該立場，主張為家庭農場頒發企業營業執照。《南京市家庭農場登記辦法（試行）》、《衢州市家庭農場注冊登記辦法（試行）》均未明確規定選擇何種主體形式去登記，似乎可以認為政策制定者不反對將家庭農場登記為完全獨立的新型私法主體。其二，現有類型融入家庭農場名稱說。現有管理文件多規定，家庭農場的投資者可以選擇個體工商戶、個人獨資企業、合伙企業、公司、農民專業合作社等既有形式進行工商登記，家庭農場的特殊信息通過這些形式主體的名稱來彰顯。②對于可以選擇哪些形態企業，各省的規定差異較大。山東的立場最寬松，可以選擇所有形態；在湖北和陜西，可以選擇除農民專業合作社外的所有形態；在浙江，可選擇除有限合伙、特殊普通合伙之外的所有形態；在河南、江蘇、遼寧、天津、河北、廣西、云南，只能夠選擇個體工商戶、個人獨資企業、合伙企業或有限責任公司。家庭農場大量存在于社會現實中，無論是在行為領域還是在組織領域都是不容質疑的。無論是為了獲得公共政策資源還是為了在交易中彰顯個體信用，家庭農場的投資人都有將以家庭農場形式從事經營活動的特殊信息公示于社會的現實需求。這些文件在家庭農場發展對登記提出的新需求和尊重現有法律規定之間，采取了折中立場。相對而言，現有類型融入家庭農場名稱的處理方式是務實的。當然，大多數文件的立場也有差異。就“家庭農場”術語來說，多數文件要求登記為家庭農場的必須在名稱中使用，而浙江規定為選擇適用。在名稱結構要素方面，在“家庭農場”與表征所屬行業的行業術語之間，各地的政策立場一致，由申請人自主選擇。比如，個人獨資企業家庭農場名稱為“行政區劃＋字號＋家庭農場”或“行政區劃 ＋字號＋行業 ＋家庭農場”，公司制家庭農場名稱為“行政區劃＋字號＋家庭農場＋有限（責任）公司組織形式”或“行政區劃 ＋字號 ＋行業 ＋家庭農場 ＋有限（責任）公司組織形式”。其三，家庭農場獨立私法主體形態否定說。本文就持該立場。

（二）私法主體理論的解析

家庭農場是否是獨立私法主體形態的問題涉及民商事主體理論。在民法理論和實踐中，自然人與非自然人的組織成為獨立民事主體的邏輯有顯著差異。在現代民法中，自然人是當然的民事主體，由自然人組成的組織要獲得完全獨立的法律主體地位則必須經過立法者的政策篩選程序。規定某一組織享有獨立法律地位，實質是國家立法對選擇結果的確認。③佟柔：《中國民法》，法律出版社1990年版，第63頁。可以認為，特定組織成為獨立私法主體形態是立法者根據社會經濟發展情況進行政策選擇的結果。該選擇過程一般要經過可能性和必要性的兩重檢驗。在前者，考察組織事實狀態以確定是否達到設置獨立主體形態的法定標準。在后者，考察現有制度的涵蓋性。

對前者，商事主體理論有深入分析。名義獨立、責任獨立、財產獨立、意志獨立、機構獨立，是確定組織成為獨立主體的前提條件；而獨立性程度的差異則是區分不同類型企業的基本邏輯。④曹興權：《商主體制度的邏輯理路與規范展開商主體制度的邏輯理路與規范展開》，《北方法學》，2008年第2期。其中，名義獨立屬于事實性的判斷，責任獨立、財產獨立、意志獨立、機構獨立等屬于法律要求。家庭農場在客觀上表現為一種區別于農戶的獨立農業經營主體，我國的政策文件也將其作為一種新型農業主體來對待。但是，是否將家庭農場確定為一種獨立私法主體類型，應當從界定私法主體地位意在確定市場交易的主體資格之原初目的去考量。從商事主體展開的邏輯看，將某個在現象學語境中的市場主體界定為私法語境中的獨立主體形態，旨在于解決該類主體內部和外部的特定法律關系。第一，首先實現該特類定市場主體對外責任與其投資者財產之間的分割以及實現特定市場主體的財產與其投資者對外責任之間的分割。此所謂商事主體的雙重分割功能。⑤Henry Hansmann＆Reinier Kraakman，Organizational Law as Asset Partitioning，44 Eur.Econ.Rev.807（2000）基于前一種分割，交易相對方必須首先向該市場主體主張債權，至于能否向投資者主張則需考察該類分割的分割程度。在投資者享受有限責任保護的場

合，交易相對方對投資者的直接主張受到極大限制。該種分割的程度也是公司與合伙的最主要區別。基于后一種分割，在投資者個人對外負債時，債權人不得向投資者投資的特定市場主體主張。家庭農場以自己名義對外參與交易，商事主體的雙重分割功能在一定意義上能夠得到實現。由于在一個特定類型的私法主體中兩種分割的狀態是固定的，要將家庭農場設定為一種獨立私法主體形態，就必須將分割限制在一種狀態。這種固定的做法顯然難以滿足家庭農場樣態多元化的現實需求。因此，僅就社會需求而言，將家庭農場作為一種獨立私法主體形態的訴求并不合理。第二，組織類民商事主體制度必須關注主體的組織性特征，即規范組織各成員之間的權利義務關系以及組織內部的管理關系。在特定獨立私法主體形態的組織內部，組織各成員之間的權利義務關系與組織管理模式都是特定的。雖然組織的契約性意味著這些內容可以由投資者自主決定，但不同組織之間依然存在明顯邊界。如果將家庭農場界定為一種特定的獨立私法主體形態，就必須固化這些內部關系。被固化之后，家庭農場只能夠作為一種法律意義的私法主體形式。顯然，該結果與社會實踐之間也是矛盾的。所以，主張賦予家庭農場獨立法律地位的理論同時也指出，“根據家庭農場的基本特征、發展趨勢和政策導向，將家庭農場定位于個人獨資企業、合伙企業和公司更符合其本質屬性。”①沈月娣：《我國家庭農場法律定位若干問題的思考》，《河南財經政法大學學報》，2014年第1期。

同時，在我國也不存在賦予家庭農場獨立私法主體形態法律地位的現實必要性。既有制度無法滿足社會需要的就尋找替代制度，替代制度也無法滿足需要的才考慮創造新的法律制度。實踐表明，現有民商事主體制度可以涵蓋家庭農場在組織類型上的特殊需求。

當然，在否定家庭農場獨立形態私法主體地位的同時，也需要考慮家庭農場及投資者將以家庭農場形式開展經營的事實對外公示的現實需求。不過，該需求并非商事登記公示制度存在的本來目的。通過企業登記制度進行信息公示，目的在于讓內部約定基于公開而產生某種程度的對外約束力。將以家庭農場形式開展經營的事實進行公示，只是簡單的信息宣示，完全可以通過廣告宣傳的方式來實現。在現實中，大量家庭農場也并不選擇進行工商登記。即使進行工商登記，在各類主體名稱中添加“家庭農場”術語的做法也僅是為了事實信息的簡單公示。比如，選擇采用“行政區劃 ＋字號 ＋行業 ＋家庭農場＋有限（責任）公司組織形式”的名稱形式時，“家庭農場”術語對通過公示產生公信力的信息公示需求就沒有實質意義。

四、消減家庭農場法律地位界定壓力的建議

雖然實施家庭農場發展政策帶來界定新型農業經營主體法律地位的需求，但無論是從公法角度還是從私法角度去考察，通過工商登記去滿足這些需求的做法都缺乏理性。就此而言，家庭農場法律地位的界定存在很大壓力。如何滿足這些需求、消解這些壓力呢？還是應當立足于從家庭農場法律地位界定需求的產生原因入手。在我國已經建立針對農業支持政策體系的背景中，家庭農場難以被惠及的原因在于，很多政策是圍繞農業經營主體而展開的。獲得這些政策優惠的前提是，符合受惠主體的資格標準并通過認定程序的認定。在這種邏輯下，一旦出現了新型農業經營主體、產生了促進這些主體發展的公共需求，社會就期望公共管理者明確新型經營主體的概念和內涵，制定認定標準或登記辦法，在此基礎上設計出具體的推進措施。以受惠主體為邏輯線索的既有支持政策無法涵蓋新型主體，界定新型農業經營主體法律地位的需求和壓力由此產生。

以受惠主體為線索展開支持政策的做法本身是不合理的。首先，作為是特定的行為規范，法律本身應當以被規范的行為為基本展開邏輯。只有針對行為而非主體才能從根本上排除不公平對待的可能。同時，無論主體形態如何，只要從事行為，均適用針對該特定類別行為的規范，法律的普遍適用性得到保障。針對不同農業經營主體出臺不同支持政策的做法，不僅不利于各平等對待類農業主體、不利于鼓勵農業經營形式的創新，而且

也無端地制造出制定新興政策或新型法律制度的壓力。作為經濟事實的主體類型與作為政策或制度事實的主體類型之間是難以一一對應的。其次，身份認定的指標也難說合理。目前尚無專門的法律或者法規來設置家庭農場的認定標準。農業部《關于開展家庭農場調查工作的通知》提到7項標準，具體包括：經營者應具有農村戶籍、無常年雇工或常年雇工數量不超過家庭務農人員數量、農業凈收入占家庭農場總收益的80%以上、經營規模達到一定標準并相對穩定、經營者應接受過農業技能培訓、經營活動有比較完整的財務收支記錄、對其他農戶開展農業生產有示范帶動作用；其中，經營者的農村戶籍、雇工情況（家庭成員為主要勞動力）、經營規模、農業收入占家庭收入的比例等四個屬基礎性標準。對于這些標準，不僅管理部門在現實中很難把握，理論界也對此不同意見。有學者提出，在家庭農場發展不同時期應采用不同雇傭制度。①郭亞萍、羅勇：《對家庭農場中新型雇傭制度的思考》，《中國人口·資源與環境》，2009年第1期。有學者認為，無須對家庭農場的雇工人數設置限制。②沈月娣：《我國家庭農場法律定位若干問題的思考》，《河南財經政法大學學報》，2014年第1期。農業部也提出，縣以上農業部門可從當地實際出發，明確家庭農場認定標準，對經營者資格、管理水平等提出相應要求。③農業部：《農業部關于促進家庭農場發展的指導意見》（農經發〔2014〕1號），2014年2月24日。最后，通過簡單的主體確認程序來劃定政策惠及對象范圍的做法，不僅存在誘發認定過程中權利尋阻行為的風險，而且也難以確保政策惠及的家庭農場與政策預期中的家庭農場保持一致。

主體身份迷信導致家庭農場法律地位界定的困境。公共監管者以及政策觀察者最好轉換公共政策的展開思路，尊重現代法律制度賴以展開的行為邏輯。以農業經營行為的線索展開農業支持政策，這些問題可迎刃而解。只要建立以農業生產行為為基礎的完備政策支持體系，即使不認定其特定的法律地位或者資格，對家庭農場的政策支持也可有效實施。家庭農場與傳統農戶經營的根本區別在于經營土地規模，發展家庭農場的根本目的在于促進土地適度集中。因此，可以圍繞農民通過家庭規模經營土地的行為去設計政策支持機制。只要農民利用家庭經營土地的規模達到一定標準，即可享受支持政策，而不必再就是否構成家庭農場作專門認定。拋棄對新型農業經營主體管理中的身份迷信思維，轉而立足于主體行為去推行支持政策，是否界定家庭農場資格的問題將變得無關緊要。就此而言，與其出臺針對家庭農場的專門規范，不如修改既有農業支持政策中以身份邏輯范式展開的不合理規定。至于工商登記制度，也沒有必要對家庭農場做單獨規定，因為家庭農場的發展沒有帶來新的私法問題。將家庭農場作為獨立私法主體形態，不僅違背客觀需求，也缺少法律上的必要性和可行性。

法律必須回應政策，但我們也應當關注法律的技術邏輯與政策邏輯之間的差異。經濟政策與法律制度之間并非是一一對應。在很多場合，從政策到法律制度的轉化相當困難；在法律制度本身具有適應性的場合，也并非一定存在實現從政策轉化為法律制度的必要。因此，我們應當在經濟社會新政策推出時，就要對新制度的不良思維習慣保持必要的警惕，在堅持由法律推動政策實施的法治觀念時，也應當關注如何提升現有制度本身理性的問題。□

（責任編輯：胡曉慧）

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1007－9092（2015）01－0119－07

2014－08－08

曹興權，西南政法大學教授、博士生導師，法學博士，主要研究方向為商法。