論城鄉一體化視域下集體土地所有權的走向

陶鐘太朗

（1. 四川大學法學院，四川 成都 610064；2. 福特漢姆大學法學院，紐約 10023）

論城鄉一體化視域下集體土地所有權的走向

陶鐘太朗1,2

（1. 四川大學法學院，四川 成都 610064；2. 福特漢姆大學法學院，紐約 10023）

研究目的：在對城鄉一體化實現之后的社會圖景進行基本把握的前提下，確認集體土地所有權存續的可能性和必要性以及演進的應然形式。研究方法：演繹法，歸謬法。研究結果：在城鄉一體化目標視域下，集體土地所有權得以存在的身份基礎將喪失，其制度功能亦將失效，故集體土地所有權必將消亡。另一方面，以私人所有權替代集體所有權亦不可取。研究結論：在構建完備的農村土地用益物權體系基礎上，以國家所有權概括承繼集體所有權方是正途。既與中國基本經濟制度相符，同時亦保持了城鄉法制統一，并真正能夠實現土地資源的市場配置。

土地法學；土地經濟；集體土地所有權；城鄉一體化；走向

長期以來學者對集體土地所有權走向問題的研究大多立足于對現實問題的解決。從針對性和現實意義上講，這種討論具有合理性，但卻普遍缺乏全局性和整體性視野。筆者認為，對集體土地所有權走向的研究，除立足于現實國情外，還應充分把握城鄉一體化實現之后的基本社會形態。以未來必然產生的社會事實作前提，進行制度發展趨勢的預判，指引制度改革，才能保障目標與過程的統一，才能得出科學性的結論。對城鄉一體化目標的整體把握，是進行研究的前提和基礎。長期以來的討論能夠大致描繪出城鄉一體化實現之后的社會圖景：首先，城鄉分割戶籍制度將會消亡，人口流動將不受特定身份的限制；其次，生產要素配置將破除城鄉壁壘，在全域范圍內自由流通；再次，統籌的社會保障體系將會建立，全民均等性地享受國家福利。本文討論將圍繞著這一基本認識展開。

1 城鄉一體化實現后集體土地所有權存續困境論

1.1 困境一：集體成員資格從封閉性到開放性使集體土地所有權喪失存在的根基

權利由權利主體、權利客體和權利內容三要素構成，三者缺一不可。如果某一權利的權利主體不復存在，那該權利也就消亡了。根據現行法律，集體土地所有權的權利主體是農民集體①《憲法》第10條、《民法通則》第74條、《土地管理法》第10條和《物權法》第60條。?！段餀喾ā返?9條進一步明確了農民集體的內涵，即“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有。”對于“本集體成員”這個概念，通過明確本集體成員資格的判斷實質上可以達到“本集體成員”這個概念的明確化[1]，目前對集體成員的身份認定，原則上以戶籍為標準。集體成員的身份是以農村戶口為基礎的，如果取得城市戶口，則不可能享有成員資格[2]。在此基礎之上，以地域作為不同集體成員資格劃分的依據，即不同村民小組、不同的行政村或者鄉鎮，形成不同的集體成員資格②《物權法》 60條：對于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照下列規定行使所有權：（一）屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權；（二）分別屬于村內兩個以上農民集體所有的，由村內各該集體經濟組織或者村民小組代表集體行使所有權；（三）屬于鄉鎮農民集體所有的，由鄉鎮集體經濟組織代表集體行使所有權。?，F有的集體成員資格認定體系，形成了一個封閉的權利主體，首先是排斥具有城市戶口的居民成為“本集體成員”，其次是排斥戶籍不在本村民小組（本行政村、本鄉鎮）的農民成為“本集體成員”③第一種排斥是一種絕對排斥，即城市居民絕對不能成為“集體成員”；第二種排斥存在例外，由于搬遷（需要搬入地集體經濟組織同意）、婚嫁、收養等原因，甲集體成員可以成為乙集體成員，同時其喪失甲集體成員的身份。。

在城鄉一體化目標視域下，現有城鄉二元戶籍制度下的農民身份將不復存在，取而代之的是城鄉統一的中國居民身份。為應對這種改變，有學者嘗試設計一種新的權利主體，“憲法及法律指定的國有以外的農村和城市郊區的土地屬當地全體居民共同所有”[3]，即原屬“農民集體”所有的集體土地，演進為屬于“當地全體居民”共同所有，對成員身份的確定以“當地全體居民”為條件，能成為“當地居民”的當然以居住地為條件[4]，即只要以該地作為居住地的人就應為“當地居民”。由于居民不受限制的遷居自由是城鄉一體化目標的應有之意，任何人均可成為某特定地域的“當地居民”。集體成員資格由封閉變為開放，特定人享有的身份利益變為任何人均可享有的利益。集體土地所有權權利主體賴以存在的特殊身份——農民身份和特定地域性身份將不復存在。故城鄉一體化實現后，集體土地所有權權利主體將喪失其得以存在的基礎和前提，權利主體消滅，則集體土地所有權也無法存續。

1.2 困境二：充分城鎮化后的極限可能

準確地講，這種困境并非出現在城鄉一體化實現之后，而是在城鄉一體化進程中，城鄉一體化進程必將伴隨著蓬勃的城鎮化。據國家統計局統計，2013年中國城鎮化率④城鎮化率（城鎮化水平）通常用市人口和鎮駐地聚集區人口占全部人口（人口數據均用常住人口而非戶籍人口）的百分比來表示，用于反映人口向城市聚集的過程和聚集程度。是53.7%，而據中國社會科學院發布的2013年《城市藍皮書》，按照市民化的標準，中國的完全城鎮化率僅42.2%⑤現在中國的市民化標準主要以戶籍為依據，即戶口為城市戶口即是城市居民，而現有很大部分居住在城市的居民并未擁有城市戶口，因此會出現以戶口為標準和居住地為標準的城鎮化率的偏差。，即有超過10%的農村戶口居民居住在城鎮。中國未來的城鎮化率目標，大致是75%—80%，意味著約33%—38%的農村居民將伴隨城鎮化的進程逐漸成為城市人口。而從現有的農村人口結構來看，主要以老年人居多。據考察，中國自改革開發以后，農村人口流動呈現這樣一種趨勢，在20世紀80年代中期，農村常居人口是“38”、“99”、“61”，即婦女、老人和兒童，至20世紀90年代初，婦女逐漸隨著丈夫外出務工。到21世紀初，農村兒童逐漸隨父母遷居城鎮，農村的主要常居人口就是老年人了。當外出務工人員逐漸轉變為城市人口，老年人逐漸死亡，以該村民小組為戶籍所在地的人將越來越少。

因此，隨著城鎮化的逐漸深入，這樣一種趨勢是不可避免的，即作為集體土地所有權主體的“農民集體”將呈現出不斷萎縮的趨勢，從數以百計的農民集體逐漸萎縮至以十位計的農民集體，甚至縮減到以個位計的農民集體，并且還有一種極限可能性：以某一特定的“農民集體”為考察對象，“農民集體”中的多數由于城鎮化帶動成為城市居民，同時由于死亡和婚嫁的原因，原有的集體成員逐漸縮減至“零”。這并非危言聳聽，而是一種具有現實可能性的趨勢。當集體成員數量不斷的縮減，所謂的土地集體所有權，就有演化成一種私人所有權的可能，即當集體成員僅為十數人或者數人甚至一人時，集體所有權所意蘊的“集體”利益將不復存在，更準確地講是私人土地所有權而代表私人利益了。這種極限可能必然會對集體土地所有權的存續提出挑戰。

2 集體土地所有權功能考察——兼評城鄉一體化實現后集體土地所有權存在的必要性

2.1 集體土地所有權功能考察

新中國成立以來，集體土地所有權在不同的歷史時期承擔著不同的制度功能，其存在的必要性毋庸置疑。但是這樣的制度功能在城鄉一體化目標視域下是否有存在必要，則需進一步考察。通過歸納，集體土地所有權曾存在以下幾種制度功能：

人員固定功能。建國之初，人們在城市與農村之間的流動是自由的。但是工農業產品的剪刀差驅使大量的農村勞動力涌入城市[5]，造成了城市人口過度膨脹，基本生活資料供應不足，而農村又流失大量勞動力，農業生產荒廢的困境。于是，何以固民于農村，成為當時亟需解決的問題。戶籍制度能夠將農民限制于農村，而由于農民對特定集體的身份歸屬性，集體土地所有權制度更能將農民束縛于特點的空間點。

資源攝取功能。國家通過建構集體所有權而否定私人所有權，集體土地所有權是國家對農村進行資源攝取的權力通道[6]。一方面，將資源攝取對象由個人轉換為了集體，大幅度降低了談判成本。另一方面，由于農村集體的領導層受政府任命，其對征收的執行力度不容置疑。并且，在集體土地所有權最終確立階段，集體成員退出權喪失，集體成員只能依附于集體方能生存，又極大降低了單個農戶的對抗性。事實上，集體化經濟絕不是農村社區內農戶之間基于私人產權的合作關系，就其實質來說，它是國家控制農村經濟權利的一種形式[7]。迄今，根據攝取的資源的不同，分別存在過對“農村產出”的攝?。?949—2006年）和對農村土地價值的攝取（1982年至今）①1982年《國家建設征用土地條例》、1999年《土地管理法》、2001年《關于加強國有土地資產管理的通知》、2004年《國務院關于深化改革土地管理的決定》、2006年《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》等法律、法規、政策逐步建立健全了政府壟斷城市土地一級市場的機制。。

社會保障功能。隨著中國城鎮化步伐加快，人多地少的矛盾日益尖銳，土地所蘊含的高額價值逐漸顯現，土地價格飆升。在1998年《土地管理法》修訂之前②1982年《村鎮建房用地管理條例》第18條，1986年《土地管理法》第41條。，城鎮非農居民有權利申請農村宅基地建房[8]，也沒有禁止城市居民到農村購房的法律規定。由于資本趨利性的存在，使得城市的資金逐漸向農村滲透，城鄉之間的收入差異和信息差別有讓農民利益受損的可能性。采取何種方式能夠保障農民的利益不受損害，集體土地所有權的存在以及其身份屬性，能夠有效地將農民與非農民、本集體成員和非本集體成員區分，以此為依托，禁止城市居民和非本集體居民到本集體建房而居或買房而居③1998年《土地管理法》第43條；1999年《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地通知》第2條第2款；2004年《關于加強農村宅基地管理的意見》。，有效地保障了農民的基本生存利益不受侵害④以此方式保障農民基本生存利益的同時，卻使宅基地使用權的財富功能大打折扣，是否合理，在中國進行了長期的論戰，現在仍無定論。但是，以集體土地所有權制度為依托維護農民的基本生存利益，這一制度功能卻是現實存在。，集體土地所有權的社會保障功能逐漸被挖掘并確立起來。進入21世紀，經濟危機頻發，農民工在城市失業返鄉的現象頻繁發生，由于集體土地所有權有效的隔離了外來資本的入侵，使得返鄉農民仍有房可居，有地可種。其社會保障功能凸顯，有學者更是將以集體土地所有權為基本制度依托的農村認為是中國現代化的穩定器與蓄水池[9]。

2.2未來和城鄉一體化實現后集體土地所有權制度功能樣態——基于集體土地所有權存續的必要性考察

資源攝取功能、社會保障功能至今仍具現實意義，但是否就能以此為理由將集體土地所有權改良作為制度改革的方向。對此，作者持否定意見。析言之，集體土地所有權制度功能存在現實必要性并不表示未來仍有必要，需要明確的是未來社會形態（城鄉一體化目標視域下）集體土地所有權制度功能的必要性問題。人員固定功能早已因其所依存的社會背景消失而消亡；需要考量的即是資源攝取功能和社會保障功能。首先，就資源攝取功能而論，對農業產出的資源攝取早在2006年農業稅取消時即已消滅。對集體土地價值剝奪的資源攝取功能在未來的一段時間里還會繼續存續，但卻必然是一個弱化的過程。在城鄉一體化實現后，再以剝奪城市周邊土地價值的收益去進行不發達地區經濟的轉移支付和基礎設施建設已經不成其為正當理由，曾經的一個長時期的剝奪過程已經完成了上述目標，因此，集體土地的資源攝取功能亦無存在價值；其次，就社會保障功能而言，城鄉一體化的應有之意是社會保障體系在全民范圍內確立起來，也許那時會存在社會保障的地區差異，但卻不應有社會保障的城鄉差異。因此，集體土地所有權之于農村地區的社會保障功能已經屬于不必要。

3 集體土地所有權國有化改革合理性之證成

可得出如下結論，在曾經很長的一段時間里，集體土地所有權有得以依存的身份土壤（可能性），亦有存在的制度功能（必要性）。但是，在城鄉一體化實現后，其存在的前提——農民身份將會消亡，其存在的必要性——制度功能喪失作用。集體土地所有權還能否存在，答案已經浮出水面，即集體土地所有權在城鄉一體化目標視域下是不能存在的。有了這一結論，在實現城鄉一體化過程中如何進行制度選擇就有了方向性指引。事實上,學界對農村土地產權制度改革的討論由來已久，在土地所有權上采何種道路眾說紛紜[10]，但均可以納入私有化、國有化和在集體所有制的前提下改良3種基本觀點。筆者認為，就保留集體所有權而對其進行改良的觀點而論[11-12]，由于“農民集體”在城鄉一體化實現后將整體消亡，集體土地所有權必然成為空中樓閣瞬間崩塌，其不合理性不言自明。而且，繼續保留土地所有權的二元結構，人為地造成土地權利的身份差別，并不符合城鄉資源一體流通的應有之意，有礙完整成熟的土地市場形成[13]。因此，對集體所有制進行改良，積極重塑集體所有權主體和權能以做“實”集體所有權的觀點[14]斷不可取。剩下的兩種選擇：對集體土地進行私有化處理[15-16]或者是國有化處理[17-18]。筆者認為，私有化處理不符合中國的基本經濟制度，同樣也會出現新的土地二元結構，即部分土地歸國有（原城市土地），部分土地私有（原農村土地），這必然導致新的制度混論，此種改革思路亦不可取。集體土地所有權進行國有化改革，是惟一可依賴的改革路徑，具體理由如下。

3.1 統一居民身份要求土地所有權一元化

城鄉居民身份上的差別是國家土地所有權和集體土地所有權二元結構存在的前提，但這樣一種二元結構的存在，在邏輯上卻不能自洽。土地的國家所有從最終歸屬的角度屬于全體國民所有，其中包括城市居民，亦包括農村居民，因此，國家土地所有權存在最終所有者身份的無差別性。但是，集體土地所有權從最終歸屬的角度屬于本集體全體成員所有，即當然排斥城市居民成為權利主體，亦排斥其他集體成員成為權利主體，集體土地所有權存在最終所有者的身份專屬性，這種身份專屬性權利是不能永續性存在的。目前其之所以存在，是因為城鄉尚未一體而需要予農民以傾斜的權利保障，但城鄉一體后，統一居民身份的民眾在社會保障層面已經沒有城鄉差別，因此，上述理由即不成立。而且，統一居民身份，不同的土地權利，將造成新一輪的權利身份差異，城鄉一體化將淪為空談，故而，統一的居民身份必然要求一元的土地所有權。透過上文的分析，可以發現，這種一元的土地所有權只能是國家土地所有權，而不能是集體土地所有權和私人土地所有權。

3.2 集體土地所有權國有化改革的現實可能性

集體土地所有權的國家所有之路，具有現實可能性。首先，符合國家的社會主義性質和以公有制為主體的基本經濟制度。公有制為主體的基本經濟制度體現在兩個方面，一是公有資產在社會總資產中占優勢地位，一是國有經濟控制國民經濟命脈，對經濟發展起主導作用。盡管集體土地所有權可以被認定為是公有資產，但是，將集體土地所有權進行國有化塑造，將進一步增強其公有資產屬性，而更多地摒除掉其私有資產性質，符合公有資產在社會總資產中占優勢地位這一要求；另一方面，將集體土地所有權進行國有化改革，亦有利于國有經濟控制國民經濟命脈，若采用土地私有化改革思路或者土地集體所有化改良思路，則有可能出現土地——這一最重要的資源，大規模地集中于私有經濟當中，這無疑會有礙于國有經濟控制國民經濟命脈。

其次，在統一的城鄉居民身份這一預設前提下，不能存在以特定身份為基礎的集體土地所有權，但是卻可存在不以身份為要求的抽象的國家所有權。詳言之，集體土地所有權國有化改革的結果，是形成一種抽象的國家所有權，與現在城市地區的土地國家所有權一樣，它并不隸屬于特定區域的全體城市居民所有，而是抽象地屬于全體中國人民所有，這符合城鄉一體化后城鄉居民身份的無差別性。

再次，城鄉一體化的應有之意包括土地資源在全域范圍內自由流通，抽象的國家所有權取代以身份為基礎的集體土地所有權，將有力地消除土地資源自由流轉的身份障礙，促進土地使用權的流轉和流通?，F有與集體土地所有權相關的土地使用權體系，其獲得需要有集體身份，其流轉亦受集體身份限制，以國家所有權取代集體所有權，則身份限制自然消解，相關的土地使用權，可以不受權利主體身份限制自由流轉。

可以發現，集體土地所有權的國有化改革是城鄉一體化目標所蘊含的應有之意，具有必然性和不可逆性。應關注城鄉一體化過程視域下如何進行制度構建，以按部就班地實現土地全國范圍內的國有化。

4 集體土地所有權國有化改革路徑

改革的目標是在全國范圍內建立一元的土地國家所有權，現有的城市土地權利體系是農村土地權利體系演進方向的藍本，即形成土地的國家所有再輔以相應的用益物權制度。因此，制度演進路徑就是塑造完整的農村土地用益物權體系，并逐漸弱化集體土地所有權的制度功能，為國家土地所有權概括取代集體土地所有權創造條件。

首先，應逐步建立農村用益物權的權利表達機制，根據現行法律，土地征收法律關系主體是地方政府和集體經濟組織。這樣的主體安排完全漠視了征收法律關系中另一類利益主體，即農村土地用益物權人。這是造成當下因土地征收而屢屢引起社會沖突的根本原因。國家（政府）對土地價值的攝取應逐漸弱化，而土地增值收益應逐漸回歸至農民手中。如何實現，這就需要建立農村用益物權權利表達機制。包括兩個方面，一是在征收過程中農村土地物權人的參與權，包括知情權、異議權等；一是在征收補償費用安排的最終決定權，這都將有效降低土地征收過程中的權力尋租現象和代理人成本，緩解農戶、集體經濟組織、政府三方尖銳的矛盾，并弱化農村土地用益物權對集體土地所有權的依賴。

其次，破冰之旅是宅基地使用權制度改革。農村土地用益物權體系的去集體化是一個漸次過程，而宅基地使用權自由流轉將是打破集體土地權利身份要求的突破口，現在時機已成熟。一方面，雙向城鎮化呼聲日高，城鎮居民有到農村居住創業的訴求[19]。另一方面農村居民又有實現宅基地使用權財富功能的強烈愿望。并且，宅基地使用權自由流轉的制度設計只需做一個技術化處理，即將宅基地使用權作空間權設置，宅基地使用權流轉問題迎刃而解[8]。流轉問題一旦解決，將極大地增加農民財富，建設需求同樣增加，新型城鎮化將蓬勃發展。

第三，核心問題是承包經營權流轉機制建構。宅基地使用權空間權塑造這一技術改革路徑可以實現居住利益保障和資源的物盡其用。土地承包經營權又如何進行制度構建既能實現其社會保障功能，同時又能最大限度實現物盡其用。習總書記最近關于農村問題的講話給出了答案，即“我們要在堅持農村土地集體所有的前提下，促使承包權和經營權分離，形成所有權、承包權、經營權三權分置、經營權流轉的格局”[20]。在這樣的思路下，就農村土地承包經營戶而言，作為物權的承包權能夠給他以足夠的保障，一方面，它能夠有效對抗集體土地所有權的侵入，另一方面，其剝離“經營權”加以流通，也更易在其不從事農業生產時實現土地收益，因為以“土地經營權”保障受讓人的利益，將有更多的有意資本投資農業，必然形成更完善的議價機制，土地流轉價格對農民更為有利。而農民進城后不愿耕作的土地，能夠有效流轉至生產專業戶和家庭農場手中，提升農村生產效率，保障糧食生產。

以上述制度建設為依托，形成完備的農村土地用益物權體系，并逐步建立全域性的社會保障體系，進而對集體土地所有權進行概括國有化，既符合國家社會主義性質，亦建立一元化的土地所有權。

5 結論

集體土地所有權改革走向能夠在未來的社會藍圖中尋找，通過對集體土地所有權存在的基礎和功能作用進行梳理，集體土地所有權在城鄉一體化目標視域下喪失了存在的可能性和必要性。集體土地所有權國有化改革有其歷史必然性，夯實農村土地用益物權體系則是實現集體土地所有權國有化的必由之路。

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（本文責編：陳美景）

Trend of the Rural Collective Land Ownership Reform from the Perspective of Urban and Rural Integrated Development

TAO Zhong-tailang1,2
（1. Law School, Sichuan University, Chengdu 610064, China; 2. Law School, Fordham University, New York 10023, USA）

The purpose of this paper is to clarify the possibility and necessity of the existence and the evolution of the collective land ownership regarding the national strategy of urban and rural integrated development. Methods used include deductive method and reduction to absurdity. The results indicate that the basis of the rural collective land ownership will be lost in the future and also the function of the rural collective land ownership will be lost according to the goal of the integrated development. Eventually, the rural collective land ownership will disappear. Additionally, it is not a solution to use the private ownership to substitute rural collective land ownership. The paper concludes that on the basis of constructing the rural usufructuary right system, using the state ownership to replace the rural collective land ownership will be the positive solution. It will be in accordance with the basic economy system, keeping the uniformity of land law and really achieving the market-oriented reform of land resources allocation.

land law; land economy; collective land ownership; the integrated development of urban and rural areas; trend

D923，F301.1

A

1001-8158（2015）03-0062-06

10.13708/j.cnki.cn11-2640.2015.03.008

2014-11-03

2015-02-05

國家留學基金資助項目；2013年國家社科基金重點項目“農村房地產權城鄉間流轉與遺產繼承研究”（13AJY013）。

陶鐘太朗（1981-），男，四川簡陽人，博士研究生，講師。主要研究方向為農村土地制度改革。E-mail: 76739499@qq.com