淺析公民參與立法

藍 旭

(成都理工大學馬克思主義學院，四川成都 610059)

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淺析公民參與立法

藍 旭

(成都理工大學馬克思主義學院，四川成都 610059)

作為國家立法、專家立法的有益補充，公民參與立法對推進依法治國有重要意義，有助于提升公民法治意識，提高立法質量和時效。而目前的法律法規對公民參與立法的范圍、流程、信息公開等還沒有詳細的規定，公民大多只是出于社會責任感而以個體身份參與立法，沒有相應的法律保障和社會保障來支持和鼓勵他們。因此，各級立法或行政部門應完善公民有序參與立法的法律規定，給予相關人員以物質保障和精神保障，從而提高公民參與立法的能力。

公民；參與；立法

黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，這是黨的中央全會首次以“依法治國”為題通過的重要文件，是今后很長一段時間我國法治建設的綱領性文件。該文件中明確提出，要“拓寬公民有序參與立法途徑”，這無疑是對我國公民參與立法提出的更高要求，公民參與立法因此受到越來越多的關注。

一、公民參與立法的重要意義

公民參與立法過程，具體是指包括參與論證、聽證，提出立法建議項目，或者參與起草法律文本。法律與公民的生活息息相關，公民參與法律的制訂、實施、修訂等過程，是參與政治生活的一種形式，是主動維護自身權利、履行公民義務的積極表現。具體來說，公民參與立法具有以下重要意義：

(一)公民參與立法是人民當家作主的必然要求

我國憲法規定，“中華人民共和國的一切權力屬于人民”，“人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”，“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務”，因此，在憲法的保障下，公民有權通過合法途徑，參與各項法律的制定。

(二)公民參與立法是提升公民意識有效途徑

一部依照立法程序形成、反映人民意志的法律，可以保證公民的合法權益，而作為受益一方的公民，按照自己的能力參與法律進程，就可以與法律形成互動，這樣法律從“誕生”初始就為公民熟悉、理解，從而為法律的執行也打下良好的民意基礎，進而形成全社會守法、信法的自覺意識，形成良好的社會法治氛圍。

(三)公民參與立法是公民監督權的重要組成部分

根據憲法規定，“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督”，但是當前的立法存在立法不規范、部門利益立法化、立法碎片化、立法概念化等的弊端，民意表達渠道不夠暢通，甚至可能違反公共利益而盲目立法。因此，就有必要在現行體制下，拓寬公民有序參與立法的途徑，充分利用公民的智慧，收集匯總公民利益訴求，最大限度地增加立法的社會認可度。學者俞可平就曾指出，公民參與是“民主政治的核心問題之一”，“是實現善治的必要條件”[1]。

二、阻礙公民參與立法的因素

綜合來看，公民的參與立法活動主要發生在立法規劃、立法起草階段；參與方式主要是書面提出意見和建議、聽證會等；參與的法律類型主要是關于社會民生的，例如社會保險、職業病防治等。雖然，公民已逐漸意識到自己在法治進程中享有的權利，但是在我國，由于歷史原因，社會民眾始終認為立法是國家權力機關的權職，因此大家對立法的關注和技術層面上的適應都需要一個長期的過程，公民參與立法的熱情以及廣度和深度都還有極大的發展空間。加上社會轉型期內各種社會矛盾凸顯，經濟、社會、政治、文化發展不協調，導致我國在公民參與立法方面仍有許多亟待解決的問題。

(一)公民參與立法的相關法律法規不夠細化

目前，《立法法》在公民參與方面的規定模糊籠統，主要體現在：對需聽證的法律未明確范圍，這樣就導致在具體執行時會顯得隨意，不成系統；未明確參加聽證者發表的意見有無法律效力，采納與不采納的理由是否要公開和解釋。

(二)公民參與立法的主觀能力不夠

目前的立法傾向于聽取專家意見、機關意見，其他公民或組織在學術水平、意見權威程度、響應人數等方面都顯得弱勢，這一方面跟非專業人士的“業余”水平有關，他們通常未經過系統的法學、公共政策制定等方面的教育，一般是帶著“赤誠之心”和對民意的深切感知向立法機構提出訴求，而一部法律在出臺之后，是否能夠在實際生活中得到有效實施，是否符合立法之初所設計的立法目標，他們很少會自覺地去關心。因此，他們提出的意見可能會在科學性、系統性、全面性等方面顯得不足。

(三)公民參與立法的具體保障不多

公民出于對社會、國家的感情，出于對各種社會問題的感同身受，出于憂患意識和責任感，思考解決法律制度缺陷的方法，因此積極投入到國家的法制進程，他們是立法事業中一群不可小視和值得尊敬的奉獻者。但是，他們在從事這項“業余”事業時，可能會為周圍的異樣眼光所困擾。很多普通人認為他們是自找苦吃或是自視甚高，認為立法的事只屬于官員、律師等的專有議題，小老百姓說不上話等等。這種社會氛圍不利于正直的公民發揮參與立法的積極性。另外，參與立法的公民大多需要顧及本職工作，如果經常請假參加聽證會等立法活動，肯定會影響正常的工作、學習和生活，而對此其所在單位不一定理解，甚至會認為其對本職工作不夠專心。

三、確保公民參與立法的建議

基于上述問題，各級立法機關、行政部門、有志于立法事業的公民都應先從自身角度出發，加強自身建設或能力，這樣才能形成立法合力。

(一)建立健全公民參與立法的相關法律體系

立法機關應細化公民參與立法制度，使法律草案更明晰、可理解，這樣才能讓公民能看得懂，有意見可提；定期向社會公布立法規劃，明確立法的具體程序、時間期限，使公民有比較充足的時間累積和發表意見，以避免因時間倉促讓立法過程走過場；完善公眾立法意見的反饋機制，暢通公眾立法意見的反饋渠道，及時公開對意見的處理決定及理由，這樣公民才能心服口服，避免給公民一種他/她的意見可有可無的挫敗感。另外，為了避免公民參與立法的權利受到損害，立法機關應建立救濟制度，只有當參與權不被侵犯，公民才會帶著安全感充分行使參與權。參與權作為一項基本權利，應在憲法之外的行政法、訴訟法等部門法上進一步具體化，通過憲法救濟、行政救濟、民事救濟等方式讓參與者無后顧之憂。

(二)立足公民立法能力，發揮群體立法作用

不同公民的能力有所不同，有志于為立法進程付出的公民應加強對法律法規的系統學習，努力在專業能力上向專家看齊，多收集和傾聽周圍人群的心聲，通過實踐提煉出科學化、系統化、符合傳播規律的法律意見。一般來說，普通公民會對個人所得稅、養老保險等與自己利益息息相關的領域的立法感興趣，而在科技、法律程序等專業領域則要注意調控公民參與立法的人數，因為一般公民對這些領域可能興趣不大，或者參與能力不足，過多參與將會影響立法質量。

由于立法是個系統工程，需要花費一定的時間和精力，靠公民的個人力量不是長久之計，因此目前有很多民間非營利機構主動介入、游說人大代表以改變立法進程。例如，每當全國兩會召開期間，這些“說客”積極與會場內的人大代表、政協委員互動，以一種書寫與代言的方式建立聯結，讓他們的理念、訴求與心聲進入國家議事殿堂，影響中央的決策與立法。這種方式比個人單干更容易實現預期目的。

在公民參與立法的重大作用得到立法機關承認時，公民也應避免走入一個誤區，即對立法的期待過高。眾所周知，我國的法律不可謂不夠，而是執行得不規范、不到位甚至違反立法本意。每個時代都有自身的發展局限，如果不顧當時當地的條件，夸大立法的絕對價值，忙碌追求立法數量的增加，那樣可能會適得其反，使法律成為懸置的空文，不能發揮其應有的作用。

(三)給予參與立法的公民以法律保障和精神保障

參與立法的公民不管是個人，還是以群體的身份出現，都會發生一定的立法參與成本，而且一般這些個人和群體都是非專職的，單靠個人收入去承擔差旅費、資料費等支出不是長久之計。目前來看，主動參與立法的公民一般教育水平較高，社會責任感強，且愿意付出自己的時間和精力去與立法機構打交道，他們是整個社會的財富，是公民意識的引領者和先行者，理應讓社會以仰視的目光贊揚他們。各級立法機關應該逐步通過各種形式給予他們物質或精神鼓勵，以引導這股健康的公民力量持久地參與立法進程，成為國家立法、專家立法之外的有益補充。

在具體實踐中，可借鑒有些地方實施的農民工積分入戶政策、“善行”積分制、志愿者積分制等形式，建立公民參政積分體系，設立優秀公民獎，計算公民指數或公民積分，將其與公民的信用水平等掛鉤，讓積極參與立法的公民在社會保險等方面享受到應有的福利，從法治進步中得到精神的慰藉和一定的物質鼓勵，從而讓他們不吃虧。

四、結語

公民參與立法作為社會主義法治實踐體系的重要方面，應當成為社會政治環境的常態。立法機關作為立法信息的直接掌控者，應從法律體系上回應公民參與立法的愿望、訴求，引導各類公民提高在立法方面的“行為能力”，保障他們的知情權、參與權，才能制定出更符合民情民意、執行更加順暢的法律。作為普通公民，應牢記這樣一個觀念，被動地在享受別人爭取的權利，即對立法權利的陌生與麻木會將自己排除在法治社會外，享受不到法治帶給普通人的便利和回報。當公民通過合法、合理手段使用立法權利時，公民對所形成的法律會更加信任、有親近感，那時將從骨子里體會到作為一個公民的尊嚴和喜悅、滿足，體會到法治的個人意義。

[1]劉煒. 公民參與立法10年變遷[N].民主與法制時報, 2011-6-20(A01).

[2]李林. 民主立法與公眾參與[EB/OL].http://www.civillaw.com.cn/article/default.asp?id=49068, 2010-05-05.

[3]莫紀宏. 明確社會主義法治體系的結構與內涵[N].學習時報, 2014-10-27(A4).

The Analysis of Citizen’s Participation in Legislation

LAN Xu

(School of Marxism, Chengdu University of Technology, Chengdu，Sichuan 610059)

As a beneficial supplement to the national legislation, citizens’ participation in legislation is of great significance to advance the process governed by law. However, when it comes to citizens’ participation in legislation, so far there are no detailed rules. Most citizens participating in legislation in person are just out of social responsibility, there being no related legal protection and social security to support and encourage them. Therefore, legislative or administrative departments at all levels should improve the laws and provide more material and spiritual support for the relevant people in order to enhance citizens’ abilities of participating in legislation.

citizen; participating; legislation

2015-12-01

藍 旭(1987-)，女，四川宜賓人，成都理工大學馬克思主義學院2013級思想政治教育專業在讀研究生。研究方向：思想政治教育。

D920.0

A

1008-8156(2015)04-0044-03

修回日期：2015-12-12