工程擔(dān)保相關(guān)法律問題分析及對(duì)策

文/張 影 遼寧省錦州市遼寧工業(yè)大學(xué) 遼寧錦州 121000

張?zhí)硪?遼寧省錦州市大唐國(guó)際錦州熱電有限公司 遼寧錦州 121000

工程擔(dān)保相關(guān)法律問題分析及對(duì)策

文/張 影 遼寧省錦州市遼寧工業(yè)大學(xué) 遼寧錦州 121000

張?zhí)硪?遼寧省錦州市大唐國(guó)際錦州熱電有限公司 遼寧錦州 121000

工程擔(dān)保作為工程建設(shè)領(lǐng)域一項(xiàng)重要的風(fēng)險(xiǎn)防范手段，受到了越來越廣泛的重視。但是在擔(dān)保的背后的法律法規(guī)支撐尚存在些許不完善。該論文從工程擔(dān)保的角度出發(fā)，分析在工程擔(dān)保領(lǐng)域存在的下列法律問題：法律位階的缺失；法律規(guī)定與實(shí)踐的矛盾；相關(guān)規(guī)定不完善等。以及提出針對(duì)相關(guān)問題的對(duì)策等。

工程擔(dān)保;擔(dān)保法;實(shí)踐矛盾;對(duì)策

工程擔(dān)保是建設(shè)工程領(lǐng)域中，由擔(dān)保人向債權(quán)人提供的，保證債務(wù)人履行合同約定義務(wù)的擔(dān)保。

從工程擔(dān)保的含義上來看，工程擔(dān)保實(shí)際上是對(duì)工程建設(shè)合同雙方履行合同約定義務(wù)的一種保證。工程擔(dān)保一般根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定或者建設(shè)工程合同約定，由擔(dān)保人向債權(quán)人提供的，當(dāng)被保證人不履行合同約定的義務(wù)時(shí)，由擔(dān)保人代為履行或承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任的行為[1]。

從另一個(gè)角度看，工程擔(dān)保能夠生效的基礎(chǔ)是強(qiáng)大的法律效力支撐，完善的法律法規(guī)才能給予工程擔(dān)保完整的效力，但是從目前我國(guó)現(xiàn)有的法律法規(guī)及其他文件來看，在工程擔(dān)保領(lǐng)域尚存在些許漏洞。

一、工程擔(dān)保在基本法位階上的缺失

所謂法律位階，是指某項(xiàng)法律文本在法律體系中的縱向等級(jí)，下位階的法律必須服從上位階的法律。根據(jù)法的基礎(chǔ)理論，我國(guó)的法律位階共有五個(gè)等級(jí)：基本法、普通法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)或自治條例、行政規(guī)章。例如，《憲法》是我國(guó)的基本大法，所有的基本法以及基本法以下的下階法律都不得與《憲法》相抵觸。

我國(guó)目前的基本法中涉及建設(shè)工程與擔(dān)保的基本法有《建筑法》、《擔(dān)保法》、《合同法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》。雖然這幾部基本法為工程擔(dān)保綜合性上提供了法律依據(jù)，但是事實(shí)上，這幾部基本法中關(guān)于工程擔(dān)保的具體規(guī)定幾乎沒有。涉及到工程擔(dān)保時(shí)，既要考慮到《建筑法》的對(duì)建筑活動(dòng)上的法律規(guī)定，又要考慮到《擔(dān)保法》對(duì)擔(dān)保形式、擔(dān)保責(zé)任上的規(guī)定，同時(shí)還要兼顧《合同法》中對(duì)合同雙方的權(quán)利義務(wù)的規(guī)定，總的來說比較繁瑣。對(duì)比部分發(fā)達(dá)國(guó)家，美國(guó)有《米勒法案》，日本有《建筑業(yè)法》，都有關(guān)于工程擔(dān)保專門的法律規(guī)定，為工程擔(dān)保提供了法律依據(jù)[2]。我國(guó)的工程擔(dān)保制度在基本法上存在缺失。

雖然國(guó)務(wù)院以及建設(shè)行政主管部門先后出臺(tái)了《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》、《關(guān)于在房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目中推行工程建設(shè)合同擔(dān)保的若干規(guī)定》（建市[2004]137號(hào)）、《關(guān)于在建設(shè)工程項(xiàng)目中進(jìn)一步推行工程擔(dān)保制度的意見》（建市[2006]326號(hào)）等相關(guān)文件，但是這些文件或只是針對(duì)某一領(lǐng)域，或只是針對(duì)某種工程擔(dān)保，并沒有系統(tǒng)的規(guī)定[3]。同時(shí)，原建設(shè)部出臺(tái)的文件與基本法相比，缺乏法律層面上的強(qiáng)制性，并不具有普遍的約束力。

二、《擔(dān)保法》中部分法律規(guī)定與工程擔(dān)保實(shí)踐存在矛盾

《擔(dān)保法》是我國(guó)工程擔(dān)保制度核心法律依據(jù)之一。工程擔(dān)保的形式、擔(dān)保責(zé)任等相關(guān)規(guī)定都來源于《擔(dān)保法》。但是由于工程擔(dān)保與建設(shè)工程聯(lián)系緊密的特點(diǎn)使得《擔(dān)保法》中部分條款規(guī)定在建設(shè)工程實(shí)際中出現(xiàn)矛盾。例如：

（1）根據(jù)《擔(dān)保法》第八十二條規(guī)定：“本法所稱留置，是指依照本法第八十四條的規(guī)定，債權(quán)人按照合同約定占有債務(wù)人的動(dòng)產(chǎn)，債務(wù)人不按照合同約定的期限履行債務(wù)的，債權(quán)人有權(quán)依照本法規(guī)定留置該財(cái)產(chǎn)，以該財(cái)產(chǎn)折價(jià)或者以拍賣、變賣該財(cái)產(chǎn)的價(jià)款優(yōu)先受償?！笨梢缘弥?，留置形式的擔(dān)保標(biāo)的物必須是動(dòng)產(chǎn)。但是根據(jù)工程實(shí)際來看，如果工程完工后業(yè)主為按照合同約定完成支付工程款的義務(wù)，承包商可以行使留置權(quán)，不交付該完工工程，直至業(yè)主結(jié)清工程款或?qū)⒃撏旯すこ陶蹆r(jià)變賣抵償工程價(jià)款。由此可見，在工程建設(shè)合同中，不動(dòng)產(chǎn)也是留置擔(dān)保標(biāo)的物中的一種，這與擔(dān)保法中的相關(guān)規(guī)定是矛盾的。

（2）在《擔(dān)保法》第六章第九一條規(guī)定：“定金的數(shù)額由當(dāng)事人約定，但不得超過主合同標(biāo)的額的百分之二十?！痹诟鞣N工程擔(dān)保種類中，保證擔(dān)保和提交保證金是應(yīng)用最多的擔(dān)保形式，根據(jù)保證金的性質(zhì)，可以將保證金定義為《擔(dān)保法》中的定金。以承包商履約擔(dān)保為例，建市[2004]137號(hào)文規(guī)定：承包商履約擔(dān)保的擔(dān)保金額不得低于工程建設(shè)合同價(jià)格（中標(biāo)價(jià)格）的10%。采用經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法中標(biāo)的招標(biāo)工程，擔(dān)保金額不得低于工程合同價(jià)格的15%。當(dāng)承包商履約擔(dān)保保額在20%以上并且以保證金的形式提交承包商履約擔(dān)保時(shí)就與《擔(dān)保法》中關(guān)于定金的規(guī)定產(chǎn)生了矛盾[4]。同時(shí)，定金作為一種擔(dān)保形式是一種雙向擔(dān)保。而保證金只是對(duì)被擔(dān)保人起到約束作用。

三、對(duì)工程擔(dān)保的種類、定義、適用范圍等缺乏系統(tǒng)規(guī)定

我國(guó)現(xiàn)行的工程擔(dān)保種類除在本文前面闡述的五種主要工程擔(dān)保外還有許多應(yīng)用范圍較小的工程擔(dān)保種類：預(yù)付款擔(dān)保、分包責(zé)任擔(dān)保、農(nóng)民工工資擔(dān)保等[5]。這些工程擔(dān)保種類由于并未大范圍推廣所以并未引起社會(huì)的重視，但是其在工程建設(shè)中的保障作用不可輕視。法律法規(guī)層面對(duì)工程擔(dān)保系統(tǒng)規(guī)定對(duì)于推動(dòng)我國(guó)工程擔(dān)保制度的研究有著重要的意義

目前我國(guó)出臺(tái)的各項(xiàng)工程擔(dān)保的相關(guān)法律文件中尚未有對(duì)工程擔(dān)保做系統(tǒng)的闡述。對(duì)于在國(guó)內(nèi)現(xiàn)行的工程擔(dān)保的種類的定義大都是專家學(xué)者們研究的結(jié)果，或參照國(guó)際工程擔(dān)保的定義引入國(guó)內(nèi)。雖然原建設(shè)部在2006年出臺(tái)了《關(guān)于在建設(shè)工程項(xiàng)目中進(jìn)一步推行工程擔(dān)保制度的意見》，但是該文件內(nèi)容只是為推行工程擔(dān)保的工作方向進(jìn)行指點(diǎn)，未對(duì)工程擔(dān)保的種類和定義做詳細(xì)規(guī)定。

本文認(rèn)為可以采取下列措施應(yīng)對(duì)上述問題：

1．在《建筑法》中增加工程擔(dān)保章節(jié)

根據(jù)我國(guó)《立法法》的規(guī)定，民事基本制度以及基本經(jīng)濟(jì)制度只能以法律的形式制定。工程擔(dān)保制度作為一項(xiàng)重要的民事制度，同時(shí)也是建設(shè)工程管理的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)在法律體系中占有一席之地。行政法規(guī)以及地方性法規(guī)、部門規(guī)章對(duì)工程擔(dān)保制度能夠起到推廣和引領(lǐng)、指導(dǎo)作用，但是相對(duì)于法律的效力來說，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

修補(bǔ)工程擔(dān)保在基本法位階上的缺失可以通過三種途徑：在《擔(dān)保法》中增加工程擔(dān)保專門章節(jié)、在《建筑法》增加工程擔(dān)保專門章節(jié)、制定專門的《工程擔(dān)保法》。

由于在基本法的位階上我國(guó)已經(jīng)制定了《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》，并且工程擔(dān)保同時(shí)屬于擔(dān)保中的一種，其擔(dān)保形式與擔(dān)保責(zé)任都來源于《擔(dān)保法》，那么制定《工程擔(dān)保法》與《擔(dān)保法》在很大程度會(huì)有規(guī)定上的重復(fù)，浪費(fèi)法律資源。因此制定專門的《工程擔(dān)保法》是不可取的。

考慮到工程擔(dān)保與建設(shè)項(xiàng)目管理的緊密型，它首先應(yīng)當(dāng)適用于建筑法，滿足建設(shè)工程實(shí)際的需要，然后才是一種適用的擔(dān)保。且工程擔(dān)保的主要目的也是保證建設(shè)項(xiàng)目的順利完成，所以若在《建筑法》和《擔(dān)保法》中選擇一部法律設(shè)立專門的工程擔(dān)保章節(jié)，選擇《建筑法》是最為恰當(dāng)?shù)摹?/p>

2．修整相關(guān)法律法規(guī)與工程擔(dān)保實(shí)踐之間的矛盾

建設(shè)項(xiàng)目種類眾多：建筑工程、工程工程、水利工程、市政工程等等，此外還包括裝飾裝修、設(shè)備安裝等對(duì)技術(shù)性要求較強(qiáng)的工程。建設(shè)工程法律體系包含眾多種類工程，同時(shí)工程擔(dān)保還涉及擔(dān)保的相關(guān)理論，如此繁復(fù)的知識(shí)交叉在工程擔(dān)保法律、法規(guī)的制定上不免會(huì)出現(xiàn)矛盾點(diǎn)，例如前面所述的“不動(dòng)產(chǎn)留置”以及“保證金式定金”的問題。

完善工程擔(dān)保相關(guān)法律的矛盾點(diǎn)，首先應(yīng)當(dāng)找出矛盾所在。工程擔(dān)保涉及法律眾多，各部門、各省事出臺(tái)的工程擔(dān)保制度實(shí)行辦法更是數(shù)不勝數(shù)，因此修整法律法規(guī)與實(shí)踐之間的矛盾點(diǎn)需按步進(jìn)行：

（1）將國(guó)內(nèi)有關(guān)工程擔(dān)保的法律法規(guī)、部門規(guī)章和地方出臺(tái)的文件進(jìn)行歸納，使之成為一個(gè)由上至下的完整體系。

（2）將工程擔(dān)保在實(shí)踐中遇到的與法律規(guī)定相矛盾的地方進(jìn)行匯總。

（3）在對(duì)存在的矛盾點(diǎn)進(jìn)行歸納匯總后，由立法部門進(jìn)行修整，尋找實(shí)踐與法律規(guī)定的平衡。

例如在前述工程擔(dān)保中出現(xiàn)的“不動(dòng)產(chǎn)留置”問題，可以考慮在《擔(dān)保法》解釋中對(duì)“留置”做出除外條款，使不動(dòng)產(chǎn)留置權(quán)在工程擔(dān)保中行使有據(jù)。

3．完善工程擔(dān)保制度各個(gè)要素內(nèi)容

工程擔(dān)保制度的推行需要強(qiáng)有力的法律保證，它不僅包括在施行過程中的法律依據(jù)同樣包括對(duì)該制度系統(tǒng)、權(quán)威的闡述。

（1）在工程擔(dān)保的基本法修訂上應(yīng)當(dāng)規(guī)定法定的工程擔(dān)保種類、各類工程擔(dān)保的適用范圍、法定的工程擔(dān)保形式等工程擔(dān)保制度的基本要素。

（2）建設(shè)部可聯(lián)合鐵道部、水利部、發(fā)改委等與工程建設(shè)有關(guān)部門共同出臺(tái)工程擔(dān)保統(tǒng)一規(guī)范。

在這個(gè)統(tǒng)一規(guī)范中，應(yīng)當(dāng)對(duì)工程擔(dān)保定義、工程擔(dān)保種類以及各個(gè)種類含義、。適用范圍、擔(dān)保標(biāo)的、擔(dān)保責(zé)任、擔(dān)保受益人等做系統(tǒng)闡述。同時(shí)，對(duì)各類工程擔(dān)保的保額、工程擔(dān)保有效期限、工程擔(dān)保取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等作出上、下限規(guī)定，各地區(qū)根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及當(dāng)?shù)毓こ虒?shí)際，在限度范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)整。

[1]郭家漢.工程總承包合同風(fēng)險(xiǎn)分析與防范(十)——工程變更與工程索賠的風(fēng)險(xiǎn)分析與防范[J].工程建設(shè)與設(shè)計(jì),2013,06期(03):32-35.

[2]朱燁昕.工程保證擔(dān)保制度在美國(guó)的發(fā)展與我國(guó)之比較[J].建筑知識(shí)：學(xué)術(shù)刊,2011:141-142.

[3]劉丙福.工程擔(dān)保在工程建設(shè)中的作用[J].河南建材,2015,01期(01):46-48.

[4]高志遠(yuǎn).政府采購(gòu)中履約保證金≠定金[J].經(jīng)濟(jì),2013,05期(05):164-164.

[5]叢曉波.農(nóng)民工“工傷保險(xiǎn)”,可別像“工資保證金”[J].天津社會(huì)保險(xiǎn),2015,(01).

Legal Problems Analysis And Countermeasures Of Engineering Guarantees

Engineering guarantee as an important means of risk prevention engineering construction field, has been more and more extensive attention. But behind the guarantee of support is still exist some imperfect laws and regulations. From the viewpoint of engineering guarantee, this paper analysis the following legal problems in the field of engineering guarantee: the lack of legal status. The contradiction between law and practice; Imperfect rules, etc. And put forward countermeasures for relevant problems.

Construction guarantees; Guarantee law; Practical contradiction; Countermeasures