農業政策調整，漸行漸清晰
——從“農業三項補貼”調整看化肥政策變革

□《中國農資》記者 張　濤

農業政策調整，漸行漸清晰
——從“農業三項補貼”調整看化肥政策變革

□《中國農資》記者 張濤

近日，財政部、農業部聯合發布了《關于調整完善農業三項補貼政策的指導意見》，《意見》遵照黨的十八屆三中全會和近年來中央1號文件關于完善農業補貼政策、改革農業補貼制度的要求和黨中央、國務院統一決策部署，財政部、農業部針對農業補貼政策實施過程中出現的突出問題，深入開展調查研究，在充分征求和廣泛聽取各方面意見的基礎上，提出了調整完善農業補貼政策的建議。經國務院同意，決定從2015年調整完善農作物良種補貼、種糧農民直接補貼和農資綜合補貼等三項補貼政策。

此次國家為何要調整和完善“三項補貼”？將會如何調整？這期間將會折射出什么樣的相關政策，本報記者采訪業內相關人士，深入剖析這一《意見》出臺后的意義。

補貼調整——“誰多種糧，就優先支持誰”

自2004年起，國家先后實施了農業“三項補貼”，對于促進糧食生產和農民增收、推動農業農村發展發揮了積極的作用，但隨著農業農村發展形勢發生深刻變化，農業“三項補貼”政策效應遞減，政策效能逐步降低，迫切需要調整完善。

農業部種植業司相關人士表示：我國目前的農業發展方式較為粗放，無論是科技成果的推廣應用還是與市場的有效對接，市場競爭能力并不強，所以農業三項補貼的調整是為了加大對糧食適度規模經營，促進農業的可持續發展；其次，近年來在我國相關政策的感召下，土地流轉成為一種趨勢，越來越多的農民將土地集中流轉給一定規模的專業合作社或者集體，但卻仍然享受著國家的“三項補貼”，變成一種收入補貼，使得那些真正去種糧的經營主體并沒有享受到政策所帶來的支持，直接導致種糧主體積極性的下降，為了增強農業“三項補貼”的指向性、精準性和實效性，迫切需要政策的調整，這也是此次調整最為突出的問題之一；再其次，我國作為世界貿易組織成員，對農業的補貼受到世界貿易組織規則的約束，需要改革現有農業“三項補貼”制度，將一部分農業補貼轉為在世界貿易組織規則中使用不受限制的補貼。所以說，“三項補貼”極具一定的迫切性。

《意見》中對具體調整完善指出，根據當前化肥和柴油等農業生產資料價格下降的情況，各省、自治區、直轄市、計劃單列市要從中央財政提前下達的農資綜合補貼中調整20%的資金，加上種糧大戶補貼試點資金和農業“三項補貼”增量資金，統籌用于支持糧食適度規模經營。支持對象為主要糧食作物的適度規模生產經營者，重點向種糧大戶、家庭農場、農民合作社、農業社會化服務組織等新型經營主體傾斜，體現“誰多種糧食，就優先支持誰”。同時，《意見》中選擇安徽、山東、湖南、四川和浙江等5個省，由省里選擇一部分縣市開展農業“三項補貼”改革試點。試點的主要內容是將農業“三項補貼”合并為“農業支持保護補貼”，政策目標調整為支持耕地地力保護和糧食適度規模經營。

一增一減——政策調整市場化的節奏

此次“三項補貼”的調整，再一次強調了糧食安全在我國發展戰略中的重要性，突出了支持耕地地力保護和鼓勵糧食適度規模的指導方針。從歷史的軌跡來看，從我國2004年實施農業“三項補貼”開始，這項利國利民的重大國策就曾提出過“只增不減”的思路，而從另一方面看，此次的調整又對糧食生產中的生產資料有著一定的關聯，特別是對我國化肥產業政策性調整有著一定的引申定義。相關人士表示：此次調整的方向在某種意義上是增加補貼力度，而相對應的化肥產業正在減少支持力度，這一增一減，正是國家政策層面在捋順農業種植產業鏈的各個環節，從中間環節的補貼改為源頭補貼。

從上個世紀末發展到今天，我國化肥產業經歷著從供不應求向供大于求格局的變更，截至目前，除我國鉀肥產能還不能完全自給外，其余品種均已出現產能過剩的態勢，甚至是產能嚴重過剩。隨著格局的轉變，原本享受特殊優惠政策的化肥產業正在由政策性鼓勵轉向市場化進程。特別是黨的十八屆三中全會之后，明確提出“使市場在資源配置中起決定性作用的基礎”，關于化肥用電價、氣價、運價等政策正在逐步取消。今年4月，國家發改委發文要求上調電價，并要求兩年內取消化肥用電優惠政策，一時間化肥生產企業成本陡增，是近年來政策調整影響最大的一次，而眼下最為熱議的是對于化肥行業恢復增值稅和化肥出口政策的調整。

從去年開始，市場上對于恢復化肥增值稅的傳言就不絕于耳，對此相關人士表示：化肥增值稅并非所得稅，而是一項流轉稅、差價稅，利潤低則相應的增值稅低。只要有經營行為都要征稅，即便是鋼鐵、采礦、建筑這樣的行業也要征收，與行業利潤水平沒有關系，也不會因為行業階段性困難就不征收。從歷史來看，我國化肥的增值稅出現過退稅、免稅的不同時期，主要出于促進化肥產業和減少農業投入成本兩方面考慮，即便現在征收增值稅導致農資產品價格上漲，國家將會通過農資補貼進行補償，實現稅收政策與補貼政策并行，不會因此增加農民負擔。所以在一些人眼中，此次“三項補貼”的調整正是化肥恢復增值稅的前奏，起碼有著一定的關聯，況且目前化肥價格處于近十年來歷史的最低點，是恢復增值稅的最佳時機。

“現在需要由市場完善價格機制，由市場供需決定，況且現在化肥的產能已經過剩，鋼鐵行業也存在過剩，從來沒有提出免稅的要求，免稅與壓縮產能的導向是完全背離的，在此情況下，免稅的理由何在？”相關人士告訴記者，恢復增值稅需要一視同仁，讓企業站在同一起跑線，無論是國內生產還是進口化肥都要征稅，有利于行業的健康發展，上到國策，下到產業現狀，恢復增值稅的腳步正在加速。

化肥關稅——既然市場化，各環節都需同步

如果說恢復增值稅再次證明這個原本特殊的行業不再“特殊”，而且經過一段時間的心理預期，多數從業者能夠接受政策的調整，業內專家認為，既然國家相關部門要捋順產業鏈，要放開就全放開，化肥出口關稅同樣需要調整。

自2001年化肥取消增值稅后，我國政府對化肥的進出口和市場價格采取了很多干預措施。進出口化肥關稅政策，走過了由出口退增值稅，到取消出口退稅，再到加征出口關稅，直至加征特別出口關稅的路程、強力關稅政策的出臺，體現了政府限制化肥出口的堅定信心，保障國內市場供應的堅定決心。對抑制化肥大量出口、對穩定國內市場化肥供應量、保障農民能買得到化肥起到了至關重要的作用。

也正是基于這種政策的感召，往往企業趕上好時機卻不能像其他產品一樣正常盈利，只得看著火熱的海外市場卻無回天之力。畢竟企業享受到了增值稅的“恩惠”，但是磷肥生產所需的硫磺價格都是含稅價，磷銨產品的出口還要征收一定的特殊關稅，這也是2008年前后很多磷銨企業“要市場不要優惠”的呼聲非常高的主要原因。既然目前恢復增值稅已經進入實質性階段，接下來化肥市場化進程的步伐將會愈發加快，那么綁在企業身上的關稅枷鎖是否可以卸掉？

與2014年相比，2015年關稅方案對化肥出口整體“調松”，主要品種的旺季出口成為可能。從目前的海關數據來看，無論是氮肥還是磷肥的出口，均已實現了歷史性的突破，不過數量大基數也大，所涉及到的影響不可小覷，所以相關人士呼吁：在氣、電、運、稅等優惠政策不斷取消和國內明確減施的大背景下，化肥出口完全取消關稅限制、恢復征收增值稅的同時恢復出口退稅等出口政策，也許陸續會出臺。

《關于調整完善農業三項補貼政策的指導意見》與農資產業息息相關的內容

支持發展多種形式的糧食適度規模經營，既可以支持以土地有序流轉形成的土地適度規模經營，也可以支持土地股份合作和聯合或土地托管方式、龍頭企業與農民或合作社簽訂訂單實現規模經營的方式、農業社會化服務組織提供專業的生產服務實現區域規模經營等其他形式的糧食適度規模經營。

將80%的農資綜合補貼存量資金，加上種糧農民直接補貼和農作物良種補貼資金，用于耕地地力保護。補貼對象為所有擁有耕地承包權的種地農民，享受補貼的農民要做到耕地不撂荒，地力不降低。補貼資金要與耕地面積或播種面積掛鉤，并嚴格掌握補貼政策界限。對已作為畜牧養殖場使用的耕地、林地、成片糧田轉為設施農業用地、非農業征（占）用耕地等已改變用途的耕地，以及長年拋荒地、占補平衡中“補”的面積和質量達不到耕種條件的耕地等不再給予補貼。同時，要調動農民加強農業生態資源保護意識，主動保護地力，鼓勵秸稈還田，不露天焚燒。用于耕地地力保護的補貼資金直接現金補貼到戶。

20%的農資綜合補貼存量資金，加上種糧大戶補貼試點資金和農業“三項補貼”增量資金，按照全國統一調整完善政策的要求支持糧食適度規模經營。