韓國(guó)房地產(chǎn)政策正負(fù)效應(yīng)分析

◎?qū)O在英 李奇昤 李景國(guó)

自上世紀(jì)60年代起，韓國(guó)從以農(nóng)業(yè)為主的欠發(fā)達(dá)國(guó)家躍升為以高新制造業(yè)與知識(shí)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)為依托的經(jīng)合組織成員國(guó)。隨著城市化率的日益提高，為滿足城市居民住房需求，各種大型住房建設(shè)項(xiàng)目紛紛上馬，房地產(chǎn)業(yè)為韓國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間性需求不斷提供著有力支持。根據(jù)客觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)分析，從空間創(chuàng)造、民眾積累財(cái)富的角度看，房地產(chǎn)業(yè)及其政策起到了不可忽略的作用，但仍有許多人認(rèn)為“吃了虧”。因此，韓國(guó)政府持續(xù)完善房地產(chǎn)政策，不斷朝著新的方向發(fā)展。筆者分析在近半個(gè)多世紀(jì)“壓縮式”經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程中，韓國(guó)房地產(chǎn)業(yè)曾面臨的諸多問(wèn)題及政策經(jīng)驗(yàn)，以期對(duì)他國(guó)解決類似問(wèn)題提供幫助和啟發(fā)。

城市化政策關(guān)注人口和土地開(kāi)發(fā)管控

城市化是城市房地產(chǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)，直接影響房地產(chǎn)的空間格局和發(fā)展，在此意義上，城市化政策也是房地產(chǎn)政策的一部分。

韓國(guó)經(jīng)濟(jì)從上世紀(jì)60年代初步入高速增長(zhǎng)階段，城市化進(jìn)程更是突飛猛進(jìn)。1970~1990年韓國(guó)城市化率每5年增加8~9個(gè)百分點(diǎn)，1995年后城市化進(jìn)程已步入成熟階段。

在韓國(guó)的城市化進(jìn)程中，城市人口增長(zhǎng)并不均衡。始于上世紀(jì)60年代初的由農(nóng)村向城市的大規(guī)模人口轉(zhuǎn)移，目的地主要是大城市地區(qū)。1960~1966年，首爾市年均人口增長(zhǎng)率達(dá)7.59%，而1966~1970年猛增至9.91%。上世紀(jì)60年代中期開(kāi)始，韓國(guó)政府為緩解首爾等大城市人口過(guò)度密集的問(wèn)題，多次出臺(tái)人口限制和疏導(dǎo)政策；70年代以后人口開(kāi)始由首爾地區(qū)逐漸向首爾周圍的廣域首都圈擴(kuò)散，隨著趨勢(shì)發(fā)生變化，政策指向逐步轉(zhuǎn)為廣域首都圈的人口密集問(wèn)題。

1982年，韓國(guó)制定首都圈建設(shè)計(jì)劃法令后，政府開(kāi)始限制工廠、大學(xué)、大型建筑等所謂“人口誘發(fā)型設(shè)施”在首都圈的土地利用?！笆锥既τ玫厥褂孟拗啤敝荚谙拗圃谑锥既ㄔO(shè)人流量大的設(shè)施，但這一政策也造成了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力最強(qiáng)勁、用地需求量最大的首都圈地區(qū)城市用地供給不足問(wèn)題。

除農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)換限制、首都圈人口控制政策外，韓國(guó)政府還出臺(tái)了控制大城市土地供給的重要制度，即“開(kāi)發(fā)限制區(qū)（綠色地帶）”制度。所謂開(kāi)發(fā)限制區(qū)就是在城市外圍所劃定的帶狀區(qū)域，此制度始于1970年，目的是防止城市的平面擴(kuò)展，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

居住條件的改善歸功于高層公寓的大量建設(shè)

上世紀(jì)70年代以來(lái)，韓國(guó)國(guó)民的居住條件無(wú)論在數(shù)量上還是在質(zhì)量上都取得了巨大飛躍。住房庫(kù)存每10年增加數(shù)量分別為96萬(wàn)戶（70年代）、180萬(wàn)戶（80年代）、380萬(wàn)戶（90年代）和290萬(wàn)戶（本世紀(jì)初）。平均住房面積也相應(yīng)增大。伴隨著住房數(shù)量和面積的增加，住房的質(zhì)量也隨之提高。

居住條件的改善在極大程度上應(yīng)當(dāng)歸功于高層公寓的大量建設(shè)。自上世紀(jì)70年代中期開(kāi)始，公寓式住宅成為主流住宅形式，1985年公寓樓在住房總量中所占比例僅為13.5%，2005年猛增至53%。上世紀(jì)90年代以來(lái)各種住房建設(shè)中，公寓樓占比達(dá)80%~90%。韓國(guó)的很多土地、住房政策向大規(guī)模公寓樓建設(shè)傾斜，并提供其他各種支持。

大量建設(shè)公寓樓，短期內(nèi)對(duì)改善居住條件起到一定的幫助，但引起了另一個(gè)層面的問(wèn)題，即造成居住形態(tài)的單一化。尤其韓國(guó)對(duì)新建住房實(shí)施售價(jià)上限制度以后，開(kāi)發(fā)商很難建設(shè)新型結(jié)構(gòu)的住房和使用新的建筑材料，進(jìn)一步加劇了樓房的單一化。

大規(guī)模建設(shè)新售樓盤，住房庫(kù)存總量得以擴(kuò)充，能夠購(gòu)買住房的家庭也日益增多。如今韓國(guó)居民住房擁有率已達(dá)55.6%，首爾為45%，已接近發(fā)達(dá)國(guó)家水平。部分國(guó)民擁有兩套甚至兩套以上住房用于投資，與此同時(shí)伴生了韓國(guó)租房市場(chǎng)的一個(gè)重大特點(diǎn)，就是大部分出租房屋為個(gè)人所有。這與發(fā)達(dá)國(guó)家主要由具有組織性的商業(yè)公司或公共機(jī)構(gòu)提供租賃房源的情況有所不同。

關(guān)于多套住房擁有者的作用，具有很多爭(zhēng)議。部分人士認(rèn)為，因?yàn)樗麄兂钟卸嗵鬃》?，無(wú)住房者購(gòu)買房屋的機(jī)會(huì)減少，因此有必要給予有力限制，抑制持有多套住房。還有部分人士認(rèn)為，多套住房擁有者沒(méi)有政府的任何補(bǔ)助，仍可向約40%家庭租借房屋，對(duì)經(jīng)濟(jì)起伏起到一定緩解作用。不過(guò)，歷屆韓國(guó)政府始終站在前一種觀點(diǎn)的立場(chǎng)之上，只不過(guò)程度有所差異而已。

住房政策以住房售價(jià)限制與土地公營(yíng)開(kāi)發(fā)為主軸

在城市化進(jìn)程不斷加快的過(guò)程中，如何解決城市建設(shè)用地開(kāi)發(fā)與供給問(wèn)題是一項(xiàng)很重要的課題。截至上世紀(jì)70年代韓國(guó)大規(guī)模土地開(kāi)發(fā)多數(shù)依據(jù)“土地區(qū)劃整理”方式進(jìn)行。在保持原有未開(kāi)發(fā)土地所有人產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)，然后售出部分開(kāi)發(fā)的土地，從而獲取開(kāi)發(fā)費(fèi)用?！巴恋貐^(qū)劃整理”的好處是在沒(méi)有政府財(cái)政投入的情況下，也可以開(kāi)發(fā)土地、建設(shè)配套基礎(chǔ)設(shè)施。但上世紀(jì)70年代以后，新型公寓樓成為普遍的居住形態(tài)，這種土地開(kāi)發(fā)方式不再適合。

1983年韓國(guó)政府禁止大城市內(nèi)“土地區(qū)劃整理”項(xiàng)目，而選擇“公營(yíng)開(kāi)發(fā)”項(xiàng)目作為土地開(kāi)發(fā)的替代手段。“公營(yíng)開(kāi)發(fā)”是指政府或公營(yíng)企業(yè)收購(gòu)或征收擬開(kāi)發(fā)土地，然后根據(jù)統(tǒng)一規(guī)劃進(jìn)行開(kāi)發(fā)的方式。開(kāi)發(fā)后，按照政府的政策方向進(jìn)行銷售，專門向住宅開(kāi)發(fā)商低價(jià)出售土地，并限制開(kāi)發(fā)商必須以低于最高限價(jià)來(lái)銷售住房。

韓國(guó)從上世紀(jì)80年代初至目前，住房政策的基本結(jié)構(gòu)大致未變，都以新建住房售價(jià)限制與土地公營(yíng)開(kāi)發(fā)政策為主軸，大規(guī)模建設(shè)住房后，以低價(jià)銷售給中產(chǎn)階層。即公營(yíng)開(kāi)發(fā)商憑借政府賦予的職權(quán)，低價(jià)收購(gòu)未開(kāi)發(fā)土地，修建必要的基礎(chǔ)設(shè)施，開(kāi)發(fā)所購(gòu)?fù)恋兀缓筇峁┙o住宅開(kāi)發(fā)商。住宅開(kāi)發(fā)商以低價(jià)獲取建設(shè)用地進(jìn)行建設(shè)開(kāi)發(fā)，但是住房類型、數(shù)量以及住房銷售對(duì)象和價(jià)格都會(huì)受到一定的限制。雖然受到銷售價(jià)格上限的限制，但是以低價(jià)購(gòu)取建設(shè)用地，公營(yíng)開(kāi)發(fā)商和住宅開(kāi)發(fā)商還是能獲取一定的利潤(rùn)。住房購(gòu)買者也得益于銷售價(jià)上限制度，可以用低于周圍相似住房的價(jià)格購(gòu)買到新建住房。2014年底售價(jià)上限制度被取消。

30多年間，公營(yíng)開(kāi)發(fā)模式對(duì)住房的大量供給和中產(chǎn)階層的形成作出不可否認(rèn)的貢獻(xiàn)。但是韓國(guó)中央政府旗下的少數(shù)公營(yíng)開(kāi)發(fā)商卻壟斷大規(guī)模開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，也引發(fā)了不少問(wèn)題。中央政府與地方政府就開(kāi)發(fā)是否符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況形成分歧，公營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理是否切實(shí)有效等各種問(wèn)題也層出不窮。另外，公營(yíng)開(kāi)發(fā)商只能跟隨政府的政策方向走，導(dǎo)致供需不平衡問(wèn)題出現(xiàn)。

抑制投機(jī)維持房地產(chǎn)價(jià)格引發(fā)質(zhì)疑

1986~2013年，韓國(guó)全國(guó)年均住房?jī)r(jià)格上漲率為3.54%，低于消費(fèi)者物價(jià)指數(shù)4.27%。首爾江南地區(qū)公寓樓的價(jià)格上升雖然高于物價(jià)上漲率，但是與城市工薪家庭收入上漲率相比仍處于較低水平。

但是韓國(guó)民眾還是普遍認(rèn)為住房?jī)r(jià)格漲幅大、漲速快，住房?jī)r(jià)格過(guò)高。事實(shí)上，統(tǒng)計(jì)結(jié)果證明，韓國(guó)住房?jī)r(jià)格上漲呈現(xiàn)出所謂“階梯形上漲”結(jié)構(gòu)，主要集中在很短的時(shí)間內(nèi)暴漲。雖然長(zhǎng)期看住房?jī)r(jià)格平均漲幅并不大，但是特定時(shí)期的價(jià)格暴漲及狂跌，給許多人帶來(lái)巨大沖擊，房地產(chǎn)價(jià)格的急劇變動(dòng)也引發(fā)了政治、社會(huì)的巨大波動(dòng)。長(zhǎng)期住房?jī)r(jià)格上漲率并不高的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，也難以安撫飽受各種困苦的無(wú)住房群體。因此政府不斷加強(qiáng)各種房地產(chǎn)相關(guān)限制和稅收管理，韓國(guó)的房地產(chǎn)相關(guān)限制及稅收體制在很大程度上反映了這種情緒。

自上世紀(jì)60年代中期以來(lái)，韓國(guó)政府認(rèn)定對(duì)房地產(chǎn)的非理性投資，即投機(jī)行為，是造成房地產(chǎn)價(jià)格暴漲的罪魁禍?zhǔn)祝_定了以抑制投機(jī)、穩(wěn)定房?jī)r(jià)為目標(biāo)的政策，制定了一系列房地產(chǎn)稅收制度。例如，1967年實(shí)施的“房地產(chǎn)投機(jī)抑制稅”，在控制房地產(chǎn)投機(jī)的同時(shí)保護(hù)自住需求，根據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分不同需求，對(duì)前者強(qiáng)加管制，對(duì)后者大力保護(hù)。

不可否認(rèn)房地產(chǎn)稅對(duì)房地產(chǎn)供求所帶來(lái)的影響。通過(guò)征收稅金降低房地產(chǎn)投資收益，投機(jī)、投資購(gòu)房會(huì)相應(yīng)減少，流入房地產(chǎn)市場(chǎng)的資本也下降，進(jìn)而會(huì)出現(xiàn)土地開(kāi)發(fā)減少、住房建設(shè)萎縮。韓國(guó)長(zhǎng)期維持較高的房地產(chǎn)稅率，最終也會(huì)導(dǎo)致房地產(chǎn)市場(chǎng)供不應(yīng)求，租賃費(fèi)與房地產(chǎn)價(jià)格反而上升。

通過(guò)抑制投機(jī)行為而維持房地產(chǎn)價(jià)格穩(wěn)定的做法也引發(fā)眾多質(zhì)疑。回顧過(guò)去40多年來(lái)房地產(chǎn)價(jià)格持續(xù)上漲的過(guò)程，有需求增大、供給不足的供求因素，投機(jī)行為并不是造成房地產(chǎn)價(jià)格上漲的獨(dú)立因素。上世紀(jì)80年代末以及本世紀(jì)初，韓國(guó)住房?jī)r(jià)格猛增，都是因?yàn)樽》渴袌?chǎng)供不應(yīng)求以及宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化等因素造成的，部分投機(jī)人士只是加入到實(shí)際漲價(jià)的過(guò)程中而已。通過(guò)抑制投機(jī)行為而穩(wěn)定房地產(chǎn)價(jià)格并不是行之有效的政策措施。