農村土地集約利用的思考

文/李娟 連云港市國有土地儲備中心 江蘇連云港 222001

農村土地集約利用的思考

文/李娟 連云港市國有土地儲備中心 江蘇連云港 222001

農村問題是制約我國國民經濟協調發展的突出問題，而土地是農業最基本的生產資料，是我國極其寶貴的自然資源。人多地少是我國的基本國情，隨著城鄉經濟的快速發展，人地矛盾日益尖銳，有限的耕地資源在不斷減少。本文針對農村土地集約利用程度不高，利用方式粗放低效，耕地數量逐年減少的事實，從促進農村經濟發展與土地集約利用角度探討農村土地利用價值的再定位，提出轉變土地利用方式、多規合一、大力實施土地整理、開展宣傳保護教育等措施。

農村；土地；集約利用

2015年6月25 日是第25個全國土地日，土地日主題是：節約集約利用土地 推動土地利用方式根本轉變。黨的十八大以及三中、四中全會都對完善資源節約集約制度，健全土地節約集約用地制度提出了新的重要部署：嚴格落實節約優先戰略、推進土地節約集約利用、提高土地利用效率。利用和保護好土地資源，不僅對農業和國民經濟的發展有非常重要的意義，而且是關系國家民族興衰和造福子孫后代的大事。然而長期以來，農村缺少資金、規劃、管理不嚴，因非農業建設用地急劇擴張造成的耕地面積銳減和土地資產流失以及土地資源浪費，農村土地集約利用已迫在眉睫。

1.土地集約利用的概念

土地集約利用的概念最早來源于對農業利用的研究，是由古典政治經濟學家大衛?李嘉圖在地租理論中首次提出的。

農業土地集約利用，是指在一定面積的土地上，集中地投入較多的生產資料和生活勞動，使用先進的技術和管理方法，以求在較小面積的土地上獲得高額產量和收入的一種農業經營方式。

農業土地集約利用按照生產要素投入的構成不同分為勞動密集型、資金密集型和技術密集型。勞動密集型土地集約利用就是以多投入勞動來提高土地生產率，使有限的土地發揮最大的效力。資金密集型土地集約利用就是多投入資金來進行生產經營，實現土地集約利用。技術密集型集約利用從提高生產經營活動的科技含量的角度，實現增加土地收益的目的。一般來說，像我國這樣的發展中國家趨向于勞動密集型，像歐美一些經濟發達、科技力量強的國家側重于資金或技術密集型。

2.農村土地集約節約利用的理論依據

土地與人類生存和發展關系極為密切，長期以來土地資源受到各個科學領域的關注，形成了科學土地資源開發利用研究理論和思想，至今這些理論和思想在農業生產、土地利用中得到大量的實證運用。這些理論包括：

2.1 農村土地集約利用的地租理論

通常來說地租有絕對地租、級差地租、壟斷地租三種形式。在社會主義制度下，形成級差地租的客觀物質條件仍然存在，那就是土地肥沃程度和位置的差異以及連續投資勞動生產率的差異。它把由于土地肥力和土地位置差異產生的超額利潤轉化的級差地租稱為級差地租Ⅰ；把由于在同一塊地上連續投資的勞動生產率所產生的超額利潤轉化的級差地租稱為級差地租Ⅱ。

地租理論對于土地資源的合理開發利用，制定土地利用政策具有重要的指導作用。保證從事農業生產的農民能獲得超額利潤，提高農民種地的積極性，促使農民自覺提高耕地保護意識。一是優化土地利用結構，實現集中連片，發揮規模效益；二是增加有效耕地面積，提高標準基本農田面積比重；三是建立保護和補償機制，促進高標準基本農田的持續利用。

2.2 農村土地集約利用的杜能農業區位論

農業區位理論是由杜能提出來的，它是研究級差地租中由于位置的優劣不同而產生的地租。它認為農業土地利用類型和農業土地經營集約化程度，不僅取決于土地的自然條件，而且更重要的是依賴于當時的經濟狀況和生產力發展水平，尤其是農業生產用地到農產品市場的距離、交通便利程度等。農業區位理論可以確定不同地段的土地用途，距離市場遠近不同的土地，所創造的農產品價值呈現出級差分布，為合理利用土地資源提供了重要的經濟條件。它對合理地確定土地利用方向和結構，確定各項用地的合理配置點具有指導意義。

2.3 農村土地集約利用的土地報酬遞減理論

由于土地利用報酬遞減規律的作用，土地利用集約度的提高是有限度的，理論上，當對土地連續投入資本和勞動力達到經濟上的報酬遞減點，即邊際收益等于邊際產出時，經營者將不會追加投入，這一臨界點就是土地利用的集約邊界，達到了集約邊界的土地利用稱之為理論上的集約利用，反之，未達到集約邊界的土地利用稱之為理論上的粗放利用。土地報酬遞減理論認為人類從土地上獲得的報酬是隨對土地投入的增加而不斷增加的，但投入達到一定時，報酬反而隨著土地的收入不斷減少，只有當科學技術有突破性進展時，才會呈現報酬遞增現象，一定程度后，又出現報酬遞減現象。土地報酬并不隨投入的增加而始終增加這一原理要求人類對土地集約節約利用，不能盲目投入，要尋求并優化土地資源與勞力資源和資本資源的最佳配合比例，發揮先進技術優勢以提高生產力和合理投入生產資源發展生產。

3.農村土地利用現狀和問題

我國雖然擁有960萬平方公里的土地，但人多地少問題突出，耕地資源十分稀缺，根據《2013中國國土資源公報》顯示，截至2012 年12月31日，全國耕地面積為13515.85萬公頃（20.27億畝），人均耕地只有1.37畝，僅為世界人均耕地的1/3；耕地比重較小，僅占全國土地總面積的13.7%，據統計資料表明：我國現有耕地中，優質耕地高產田僅占耕地總量的30%，2億畝耕地后備資源中適應開墾的僅占40%左右。

3.1 土地利用規劃滯后

科學規劃是土地資源有效利用的前提。但大多數村委會并沒有按照有關規定建立村鎮規劃建設管理體系，村級土地利用規劃缺失，村莊規劃與土地利用規劃缺乏有效銜接，規劃滯后，不能合理確定小城鎮和農村居民點的數量、范圍和用地規模，布局分散凌亂，沒有發揮規劃應有的控制力和約束力，農民建房隨意性很大，完全憑自己的意愿建造住房，村莊建設無序外延擴張，這樣既嚴重浪費土地，又破壞了耕地。

3.2 土地閑置和粗放利用現象嚴重

我國農村經濟發展水平相對較低，農村土地大多處于自然、粗放、無序的利用狀態。閑置的耕地大多是自然條件差、農田水利設施不完善、耕種十分不便的邊遠地區，由于種植業生產成本高、效益低，農民生產積極性不高，大批農村青壯年勞力走出農村擁向城市打工就業，真正從事農業生產的勞動力只是老人和婦女，他們接受新生事物的能力差，生產技能有限，偶爾的季節性種植，僅能出于自給自足之需要，致使部分耕地被閑置，造成了寶貴的耕地資源的浪費。

3.3 農村土地生產力下降

土壤侵蝕、酸化和鹽漬化是當前我國耕地質量下降的三大主要表現。一是化肥的過量使用直接加重了土壤酸化的程度，造成地力下降，土壤板結，直接導致農作物發病率升高，農產品品質下滑。農業部總經濟師錢克明日前在全國兩會上說:“我國年化肥使用量世界第一位，占世界的三分之一，相當于美國和印度的總和。”二是鄉鎮企業“三廢”排放污染，造成土地污染日益嚴重，耕地質量下降，農作物不能正常生長，嚴重影響了我國農業生產。三是對耕地保護不當，導致丘陵土地的植被破壞，引起水土流失，耕地質量劣變；四是北方平原區因排灌系統不完善，造成土壤的鹽漬化。

3.4 土地的集約利用程度不高

在農村，新建住宅不斷向生產生活更加便利的中心區域無序擴張，農民住房零星分散，隨意性建房，超面積建房，土地浪費現象普遍，還形成了很多“空心村”，農村土地開發利用陷入“邊開發整理，邊違法占用”的怪圈。

3.5 農村土地制度不夠完善

在我國廣大農村，由于我國的土地管理制度存在土地產權制度不夠完善、征收制度不合理、宅基地制度不完善等很多缺陷，土地價格相對較低，形成了農村建設用地在數量上猛增的趨勢，以2013年為例，全年因建設占用、災毀、生態退耕等原因減少耕地40.2萬公頃。

3.5.1 農村土地產權制度不夠完善

從目前土地承包經營權的實際運作和具體內容來看，承包經營權仍然具有明顯的債權性質，發包人和政府對于承包人的相對強勢，往往造成耕地資源被農村基層政府或農村集體經濟組織隨意地收回、占用或征用，其利益隨意地被有關政府組織或農村集體經濟組織分享。

3.5.2 土地征收制度不完善。

隨著鄉鎮經濟進程的加快，農村土地征用的規模也將越來越大。目前實行的土地征用制度缺陷日益凸現，農村土地征用補償標準過低、土地收益分配不合適以及失地農民的社會保障制度落后，使農民收益權受到削弱，農民征地補償標準遠低于城鎮居民同等待遇的社會保障標準，征地補償費在農民、集體經濟組織和鄉鎮政府之間的分配土地收益經過多次分割，好多地方農民權益得不到應有保障。在征用土地過程中，農民失去了土地也就是失去了基本保障。失地農民為了維持生活，轉而希望政府能為他們未來一段時期的生存提供一個可靠的保障，而農村的社會保障體系至今仍未有效建立起來。

3.5.3 農村宅基地制度不完善

宅基地問題是當前農村土地管理中的一個熱點、難點問題，現行宅基地管理制度和政策措施已不適應新形勢需要，農村宅基地的使用和管理與新形勢下的土地使用制度不銜接，必須進行制度創新。宅基地使用權不能進行流轉以及宅基地退出機制缺失，引發“空心村”現象對多占超標部分沒有嚴格的宅基地制度來制約，影響了農業規模化經營和農村土地利用率的提高。

3.6 土地違法行為屢禁不止。

雖然我國制定了一系列節約用地、保護耕地、合理用地的法規和政策，但違法亂占濫用耕地的不合理利用土地的現象依然存在，所謂的政績形象工程用地、鄉鎮企業用地和鄉鎮的房地產開發圈地等非農業建設占用耕地超過了兩億多畝。大部分農民法律意識比較淡薄，經常會私自亂搭亂建，建房隨意性大，土地利用率低，少批多占和“一戶多宅”現象沒有得到有效控制。甚至違法違規占用土地，這部分違法用地面積小、宗數多、分布廣，由于涉及群眾切身利益，強制拆除難度很大。

4.農村土地集約利用的幾點建議

以科學發展觀為指導，以保障發展、保護資源、促進新農村建設為出發點，按照“科學規劃，注重實效、有序開發、持續利用”的原則，切實保護和合理利用土地資源。

4.1 轉變土地利用方式，推進土地節約集約利用

土地是不可再生資源，只有高效利用，才能緩減人地矛盾，轉變土地利用方式是提高農村土地利用率促進土地高效利用的有效途徑。通過轉變農村土地粗放、低效利用方式，大力開展節地挖潛工作，擴展土地可利用空間，推進土地節約集約利用。

4.2 以土地利用總體規劃為“龍頭”，多規合一

土地利用總體規劃作為合理調控、管理協調土地資源的重要手段，在保護耕地、協調各業用地、合理開發土地資源等方面發揮“龍頭”作用。要形成土地利用總體規劃、經濟社會發展規劃、生態規劃與城鄉規劃的融合，統籌安排農村生產、生活、居住建設、生態用地布局。

4.3 努力增加對土地開發利用的投入，不斷提高土地生產力。

現行的耕地保護政策對耕地資源的保護力度不夠，這給糧食危機的產生提供了前提條件。保護耕地，切實做好土地資源開發利用需要長期投入，增加對土地的有效投入，是防止掠奪性經營，提高土地生產力的必要手段。政府應當實行有效的經濟政策，由財政作適當的導向性投入，適時地引導社會資本投入土地資源開發利用，為農村土地的保護和可持續發展提供各項經濟支持，增加農村土地的投入和產出比，不斷提高土地生產力。農村土地資源開發利用的功效已從補充耕地、節約用地，逐步拓展到促進新農村建設和統籌城鄉發展，在推進工作中雖有整合資金的需求，但受體制機制的制約，整合的資金范圍和數量有限，需要政府統領，努力增加對土地資源開發利用的投入。建立必要的勞動積累制度完善互助互利、協作興辦農田建設的辦法，把中產、低產農田逐步改造成穩產高產農田。

4.4 大力實施土地整理，提升土地再生資源的潛力

土地整理作為促進土地合理利用、調整土地利用結構和土地關系的重要手段，在實現土地資源的合理配置、提高土地利用率和改善生態環境方面起到了重要的作用。一是，土地整理可增加有效耕地面積，提高耕地質量，改善農業生產條件和生態環境，提高土地利用率和產生出率，實現農業增收，農民增效。二是，土地整理能提高農村集體土地利用率。對“空心村”綜合整治，改善居民居住環境，提高居住農民人口密度，歸并零星村莊，整治開發舊村宅基地，提升土地再生資源的潛力。同時要嚴格執行農村一戶一宅和戶均住宅面積有關標準，嚴格控制農民超面積建房；三是，土地整理能維持耕地總量動態平衡。人口增長趨勢在今后一段時間內不會扭轉，土地面積的有限性，空間位置的固定性決定了無限增加耕地的數量是不可能的，只有實行土地整理，提高土地集約利用，才能實現耕地總量動態平衡。

4.5 開展土地資源利用保護教育。

要以“6.25全國土地日”、“12.4普法日”為契機，動用各種宣傳工具和手段，開展形式多樣、覆蓋面廣的宣傳活動，進行經常性的宣傳教育，加大對《土地管理法》和《基本農田保護條例》等土地法律法規的學習和宣傳，使人們了解土地在人類生存和發展中的重要地位和作用，以及珍惜保護土地資源的重要意義。要在初級教育和中等教育中，普及愛護資源、保護生態環境的教育，培養新一代愛護土地及其它自然資源的觀念。使人人樹立珍惜愛護土地的觀念，提高全民保護耕地的法律意識。

總之，土地是民生之本，發展之基。但存方寸地，留與子孫耕地。我們要貫徹落實耕地保護政策，轉變土地利用方式，節約集約合理利用農村土地資源，堅持和履行守土有責、守土盡責的職責，探索農村土地利用的新路子，為保障發展，保護資源，推動經濟社會的又快又好發展做出最大的貢獻。

[1]駱東奇，等.《農村土地集約利用研究》[M].中國農業出版社，2012.

[2]畢寶德.《土地經濟學》[J].中國人民大學出版社，2006.

[3]李如海,等.《江蘇省土地利用戰略研究》[M].東南大學出版社，2008.

[4]李萬峰. 縣域城鎮化下半場重點[J].中國房地產業，2015,(1-2).

李娟, 1977-6,女,江蘇贛榆,研究生,中級工程師, 研究方向 :土地集約節約利用.