高校預算編制主要業務風險及其控制

（江蘇師范大學計劃財務處 江蘇徐州221116）

一、高校預算編制主要業務風險

（一）對預算編制工作認識存在偏差。主要表現為：部分學校領導認為預算編制工作是財務部門的事情，與其他部門關系不大，沒有把預算編制工作置于學校財務管理工作之中，而是將其視為財務部門行為，“過分”強調財務部門的職責，讓財務部門“閉門造車”，導致高校預算編制具有隨意性、盲目性，預算的計劃性、預見性、連續性不強，科學化、精細化水平不高，無法保障預算資源配置、經濟監督、指導控制等職能的發揮。

（二）預算編制部門參與不夠。主要表現為：預算編制責任意識淡薄，受“預算只是財務部門的事”的偏見以及部門院系預算申請數與學校最終下達指標差距較大等因素的影響，部門院系參與度較低，橫向、縱向信息溝通不暢，相互銜接配合不夠，預算項目之間缺乏整合，有時雖有一些職能部門參與，但熱情不高，甚至產生抵觸情緒，導致預算編制與預算執行、預算管理與資產管理、政府采購與建設項目等經濟活動脫節。

（三）預算編制依據信息不足。主要表現為：高校對財政預算編制政策掌握不全面，理解不透徹，缺乏財政預算編制政策信息;編制預算依據的人、財、物等基礎數據不準確，家底不清;將可行性研究不充分、不具備實施條件的項目納入預算，夸大項目經費預算，虛報、加大預算資金總量，造成“小項目大預算”;項目支出預算不夠細化，未落實到具體經濟科目或具體實施部門;對定額支出標準的核定，沒有經過充分調研、計算和測試，缺乏科學認證等，導致學校預算與政策法規、學校年度目標與實際工作相脫離，影響預算編制準確率。

（四）預算編制方法不科學。高校預算編制方法選用不當，或強調采用單一的方法，使得預算可能成為不合理費用的“保護傘”，缺乏科學性、合理性和可行性。長期以來，受技術、人力和利益驅動等主觀因素的影響，多數高校預算編制仍舊沒有擺脫過去粗放型觀念，仍然沿用傳統的增量預算法，即“基數加增長”的方法，固化了預算資金的分配格局，注重量的變化，忽略了定額和標準的變化，不利于支出結構的優化。在編制項目支出時，相當一部分項目支出缺乏科學認證，主觀性強，隨意性大，“領導定項目、部門爭項目”的現象比較嚴重，資金分配有失公平。導致學校預算脫離實際需求，大量資金閑置或浪費，影響學校合理安排預算。

（五）預算編制內容不全面。主要表現為：收入預算不完整，應納入預算管理的預算外資金收入、經營收入等正常收入未納入或未全部納入預算，少報、漏報、瞞報、不報一些常年保持在一定水平甚至逐年增加的預算外收入，造成大量“不可預見”經費游離于財政預算控制之外;動用以往年度結余資金安排本年支出未納入預算進行管理;對高校事業支出只重視控制開支標準，忽略了資金使用績效評價，未編制績效預算;對應納入政府采購的項目支出未按照規定編制政府采購預算，存在不編、少編、漏編政府采購預算現象;非財政性資金與財政性資金脫節，導致大量資金 “體外循環”，逃避財政監督，極易誘發嚴重的違法違規問題，同時，也不能全面反映學校的收支狀況。

（六）預算編制存在“兩張皮”現象。主要表現為：“一張皮”是財政部門或上級主管部門批復的粗線條預算，即部門預算，從布置編制預算到預算指標批復下達，歷經“兩上兩下”程序，一般從上年的9月份開始，到預算年度的2月份下達，時間跨度長達6個月，但留給預算編制單位的時間卻不多，“一上”的編制時間約20天，“二上”的編制時間約10天，兩次總計不到1個月，對規模較大的學校，編制過程短、時間倉促;“另一張皮”是高校內部可執行的詳細預算，即校級預算，一般在預算年度的3—4月份編制下達。“兩本預算”之間資金配置脫節，預算金額不一致，內容有差異，口徑不統一，導致部門預算與學校預算、執行預算相脫節，有損部門預算的嚴肅性和權威性。

二、高校預算編制主要業務風險的控制

（一）以高校預算編制為起點,突出預算編制重要控制。預算編制是預算管理的首要環節，是一項政策性強、要求高、復雜細致的專業工作，是高校實施預算管理的起點。加強和做好預算編制控制環節的工作，對預算執行具有指導作用，對于發揮預算控制的作用至關重要，為評價各部門的工作業績提供客觀標準。高校預算編制質量的高低影響著預算職能作用的發揮，直接關系到預算管理工作績效。因此，高校要高度重視預算編制工作，提高對預算編制工作的重要性認識，主管財務工作的校領導要親自抓、抓具體，組織好年度預算編制工作，加強對預算編制主要業務風險的控制。

（二）以高校戰略目標為導向，明確預算編制目的控制。高校戰略目標是對學校遠景的描述和實現過程的規劃，不同類型的學校，其發展戰略目標不同。預算編制是將學校戰略目標轉化為短期的、具體的、可行的、可量化的預算目標及指標體系的過程。高校中長期發展規劃作為實現戰略目標的階段性計劃，引領一定時期包括財務工作在內的學校工作方向，財務部門應當建立與之相適應的一套完整、延續的中長期財務規劃。被尊稱為“現代管理學之父”的美國管理學“大師的大師”彼得·德魯克認為“預算不是一場數字游戲，而是圍繞戰略目標的設立而進行思考的一個過程。”所以，高校應以學校戰略目標為方向，采用“長計劃，短安排”方式，統籌考慮預算年度的事業活動，放眼長遠，從長計議，編制滾動預算，避免短期行為，將學校年度預算與中長期財務規劃有機地結合起來，使預算具有全局性、長遠性和系統性，促進高校穩定、健康和持續發展，增強高校核心競爭力。

（三）以業務工作計劃為前提，加強預算內容完整控制。高校預算是學校根據長期發展目標和預算年度工作任務編制的具有法律效力的年度財務收支計劃，它既是學校開展業務活動的基本依據，又為完成預算年度工作任務提供了財務支持，體現學校工作重點和資金投入范圍、方向。高校應明確各部門院系的預算編制責任，結合預算年度工作目標、自身業務性質和履行工作職能，將各部門院系的收支業務、政府采購、建設項目等各項經濟活動納入預算的編制范圍，加強財政性資金的統籌安排，綜合平衡，根據政府預算收支分類科目，編制反映學校各項收入、支出和政府采購的全口徑預算，保證學校預算編制的完整性。

（四）以現有資源為基礎，優化教育資源配置控制。高校預算從本質上說是高校進行資源配置的手段或工具，預算編制過程同時也是資源的配置過程。現階段，高校事業發展與資金供給、學校利益與部門利益、短期發展與長遠發展、人員經費支出與公用經費支出、基本支出與項目支出、硬件支出與軟件支出等諸多矛盾突出，財務風險不斷增加，現有財力顯然不可能滿足各方需求。因此，高校預算編制過程中，應把預算管理與資產管理相結合，價值管理與實物管理相結合，摸清家底，掌握現有資源分布情況，重視對現有資源的有效利用，綜合分析學校內部各學院教學、科研效益，以提高效益為中心，適當引入市場競爭機制，盤活存量，優化增量，積極推進績效預算，合理進行資金分配，建立起與市場經濟相適應的預算管理新模式，從財力上促進資源的深度融合、優化配置和共享開放，實現最佳組合，實行最佳運行，提高教育資源的配置效率。

（五）注重收集基礎信息，增強預算編制準確控制。高校基礎信息資料是預算編制的主要依據，基礎信息的準確與否與預算的編制質量密切相關，沒有全面準確的信息，就無法編制科學的預算。基礎信息的收集要靠學校相關部門的長期積累，需要耗費大量的人力、物力和時間，不能臨時估計或大約預計。為此，高校應建立基礎信息數據庫動態管理系統，如：人事部門的在職教職工信息，離休、退休人員信息，長期聘用人員信息等，教務部門的本科生學生信息，研究生管理部門的研究生信息，后勤管理部門的房產信息，圖書館的圖書資料信息，設備管理部門的專用設備、一般設備信息等，財務部門近年預算執行情況分析等。只有夯實各項基礎性工作，認真統計整理并仔細審核分析預算編制所需基礎性數據信息，才能不斷提高預算編制的科學化精細化水平，防范可能出現的各類風險。

（六）綜合運用預算編制方法，提高預算編制質量控制。改進高校財務預算編制方法，是預算管理創新的基礎。預算編制有增量預算、彈性預算、滾動預算、零基預算、復式預算等方法。高校要改變過去單純的“基數加增長”的預算編制方法，從注重資金投入的預算轉向注重對支出效果的預算，以“零基預算法”為基礎，綜合運用預算編制方法，統籌財政教育經費撥款、專戶管理事業收入和學校自有資金以及以前年度結余資金，加大資金整合力度，集中財力辦大事，發揮資金的聚集效應和整體效益。遵循“穩妥可靠、量入為出、收支平衡”的原則，對工資福利支出和對個人和家庭的補助支出，應根據在職教職工、離休人員、退休人員的實有人數和國家相關政策規定據實編制;對商品和服務支出，應區分教學部門和非教學部門，運用數理統計分析方法，分別制定定額，統一編制口徑，按定額編制，同時，積極探索實物費用定額制度，逐步構建預算定額管理體系;對項目支出，應堅持審慎原則，建立健全項目立項論證和預算審計制度，細化支出內容，實行一事一議，對通過論證項目按輕重緩急進行排序，視資本性支出和非資本性支出，實行專項項目滾動預算。高校應正確處理好“吃飯”和“建設”的關系，優先保證人員經費等剛性支出，保證業務正常運轉的經常性公用支出。然后根據財力情況，優化支出結構，合理安排學校項目支出。

（七）全面掌握相關政策，保證預算編制政策控制。為了規范指導預算編制工作，國家頒發了一系列法律法規或政策規定，如：《中華人民共和國預算法》《中華人民共和國預算法實施條例》《事業單位財務規則》《高等學校財務制度》等。高校預算編制人員應認真學習編制預算的有關政策規定，深刻領會編制預算的有關精神，全面掌握相關政策內容，準確理解與把握預算編制的具體要求，熟悉預算收支科目和預算表格，在預算編制過程中充分體現國家有關方針、政策。收入預算要按照國家有關部門的收費項目和收費標準，結合收入渠道的增減變化進行測算，做到應報盡報;支出預算中的人員福利支出要符合各項政策規定，項目支出要符合國家政策導向和宏觀管理的要求，體現保證重點、統籌兼顧、勤儉節約的原則。

（八）樹立全員參與意識，強化預算編制參與控制。高校年度預算的編制涉及到學校的教育教學、科學研究、行政管理、后勤保障、黨組織建設等方方面面，關系到整個學校預算年度的工作。為此，高校應建立健全預算編制的前饋控制機制，包括增強部門院系參與責任意識，推進全員預算管理理念，構建預算編制的組織架構，設置預算編制的職能部門，明確預算編制的工作職責，完善預算編制的工作制度，宣傳預算管理的相關政策，培訓校內基層預算編制人員，調動部門院系參與預算編制工作的主動性和積極性，發動全員參與預算管理。

（九）提高編制人員綜合素質，提升預算編制水平控制。高校預算編制過程中，預算編制人員不僅指財務部門具體編制者，還包括學校內部部門院系申請預算資料填報人員和學校預算審批者。部門院系申請預算資料填報人員作為預算編制參與者，熟悉本部門教育教學過程或科學研究過程等業務活動的現實需要，了解未來發展趨勢，但缺乏財會、經濟、金融等方面的知識，對預算編制的相關政策了解不多，其預算申報資料是高校預算編制的第一手資料，預算指標最大化是其追求的目標;編制預算的財務人員正好相反，熟悉財會、經濟、金融等業務知識，但對教育教學過程或科學研究過程等工作知之甚少，在匯總校內申報資料的基礎上，力求收支平衡是其追求的目標;學校預算審批者中既熟悉教育教學業務或科學研究業務，又知曉財會、經濟、金融等知識的則更少，統籌全局，綜合平衡，保證預算編制的合理性、全面性、完整性是其追求的目標。因此，高校應針對預算編制人員進行專門的“補缺”培訓，普及預算管理知識，提高預算編制技能，全面提高預算編制人員的綜合素質。