新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程中“遷村騰地”實(shí)施的多維困境實(shí)證研究

崔步凡 蔡青松

摘要：近年來，湖北省宜城市結(jié)合土地整理項(xiàng)目的實(shí)施，多方籌措資金，按照統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一選址、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)民自愿的原則開展遷村騰地工作，走出了一條以遷村騰地為手段，以增加耕地面積、改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件、提高土地集約利用水平和農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力為目標(biāo)的新農(nóng)村建設(shè)新路子。

關(guān)鍵詞：土地綜合整理 ?籌措資金 ?耕地面積

1 “遷村騰地”的概念及運(yùn)作模式

1.1 “遷村騰地”的概念 “遷村”即把居住在大山深處、環(huán)境惡劣、不適宜人居住、經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后、基礎(chǔ)條件較差的農(nóng)村群眾遷移到交通便利、生活條件相對較好的地區(qū)進(jìn)行集中安置，同時(shí)合理配置公共資源。“騰地”即通過遷村集中安置農(nóng)戶，騰出大量的零散宅基地，將騰出的耕地復(fù)墾用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)林果，增加耕地面積、提高土地利用率、增加群眾收入。實(shí)現(xiàn)千人資源共享、建設(shè)新農(nóng)村的目標(biāo)。

1.2 遷村騰地”的運(yùn)作模式 ①堅(jiān)持政府主導(dǎo)，建立共同推進(jìn)的機(jī)制。堅(jiān)持用工業(yè)理念謀劃農(nóng)業(yè)、用城市理念建設(shè)農(nóng)村、用現(xiàn)代理念教育農(nóng)民，穩(wěn)步推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。②注重統(tǒng)籌規(guī)劃，有效控制建設(shè)規(guī)模。堅(jiān)持因地制宜，規(guī)劃先行，與城鄉(xiāng)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)等規(guī)劃有機(jī)結(jié)合，科學(xué)合理地布局生產(chǎn)生活，分期實(shí)施原則。③堅(jiān)持耕地紅線。進(jìn)一步加強(qiáng)對耕地的質(zhì)量監(jiān)管，將新增耕地作為基本農(nóng)田實(shí)行永久保護(hù)。④堅(jiān)持量力而行，協(xié)調(diào)發(fā)展的原則。在民居房建設(shè)模式中積極探索出了一條“政策引導(dǎo)、政府扶持、村組實(shí)施、群眾參與”的新農(nóng)村建設(shè)之路。

2 影響新政策實(shí)施的多維困境展示

國土資源部曾啟動(dòng)以縣（市）為單位的116個(gè)國家基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)建設(shè)，力求通過實(shí)施示范區(qū)建設(shè)土地整治項(xiàng)目，促進(jìn)形成了一批規(guī)模化、生態(tài)化的基本農(nóng)田產(chǎn)業(yè)區(qū)，進(jìn)而推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)。通過在湖北宜城進(jìn)行的實(shí)地調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)“遷村騰地”在實(shí)施過程中存在以下問題：

2.1 政策本身的問題 “遷村騰地”政策本身是一項(xiàng)正在試點(diǎn)的新政，中國在建國以來經(jīng)歷了多次土地制度改革以及土地政策的變遷，然而近年來的土地政策給農(nóng)民帶來許多的消極影響。雖然宜城市政府在政策實(shí)施之初出動(dòng)全部力量進(jìn)行了多方動(dòng)員，但是農(nóng)民們心中根深蒂固的抵觸感并不容易消除，這給遷村騰地的順利實(shí)施造成了不小的阻力。公共政策的制定及實(shí)施不是單獨(dú)的，即需要相應(yīng)的配套措施和政策支持，遷村騰地政策尚處于雛形期，因此在具體實(shí)施過程中，各地政府都會(huì)不同程度地陷入配套政策的制定問題。

2.2 社會(huì)主義市場機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)本身的缺陷給遷村騰地政策帶來的困境 “遷村騰地”政策是政府為了解決家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制暴露的問題以及進(jìn)一步解放農(nóng)村生產(chǎn)力，解決“三農(nóng)”問題而制定的新政，在土地流轉(zhuǎn)制度的改革中引進(jìn)市場機(jī)制，激活生產(chǎn)力。然而，我國現(xiàn)如今的社會(huì)主義市場機(jī)制并不健全，法制建設(shè)和政策建設(shè)均不完善，在引進(jìn)社會(huì)資本之后，難以完全避免社會(huì)投資的盲目增加等，從而導(dǎo)致農(nóng)村土地利用的浪費(fèi)以及土地流轉(zhuǎn)的無序等問題。

2.3 農(nóng)民思想觀念更新不到位 在政策實(shí)施之初，一部分農(nóng)民仍然習(xí)慣于傳統(tǒng)的“家園連田園”式的生產(chǎn)和生活方式。覺得到集中居民點(diǎn)上居住，離責(zé)任田遠(yuǎn)了，雞鴨不能散養(yǎng)了，柴草沒地方堆了，有些不方便。還有一部分農(nóng)民“等、靠、要”的思想比較嚴(yán)重。基礎(chǔ)設(shè)施等上面來建，搬遷靠上面來補(bǔ)貼，公益事業(yè)要上面來支持，工作難度比較大。

2.4 資金整合力度不到位 遷村騰地需要大量資金投入，但在實(shí)際操作中，受各部門的職能限制，沒有把有效的資金全部整合用于遷村騰地項(xiàng)目建設(shè)上來，資金來源渠道不寬，項(xiàng)目兼容不多，整合力度不夠。

2.5 與產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)合不到位 遷村騰地提高了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，較好地改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，但與當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)合得還不是很緊密，仍然延續(xù)著原有“一家一戶、稻麥連作”的傳統(tǒng)生產(chǎn)方式，在產(chǎn)業(yè)升級和農(nóng)民組織化程度上沒有大的改變。

3 實(shí)證調(diào)研分析

3.1 實(shí)踐性采訪農(nóng)村居民 顯而易見，“遷村騰地”建設(shè)模式取得的成果喜人。第一是增加了有效耕地面積，提高了耕地質(zhì)量，建設(shè)了一批適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田。第二是改善了農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，提高了農(nóng)村土地的節(jié)約集約利用水平。第三是促進(jìn)了公共設(shè)施配套利用的最大化，真正意義上實(shí)現(xiàn)了資源共享。

3.2 理論性政府研究人員 遷村騰地才是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的出路和關(guān)鍵。民以食為天，保護(hù)中國13.7億口糧田、守住18億畝耕地紅線是一件天大的事。無論是“城鄉(xiāng)一體化”、還是“新型城鎮(zhèn)化”，都是擠占耕地，在集約開發(fā)、科學(xué)利用上做文章，只有“遷村騰地”才是復(fù)墾耕地、創(chuàng)造建設(shè)指標(biāo)，打開了新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展空間。

遷村騰地增加了農(nóng)民收入，促進(jìn)了新農(nóng)村建設(shè)。一方面將騰出的土地通過招商引資，引導(dǎo)和促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，進(jìn)一步提升生產(chǎn)力，公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，有利于提高農(nóng)民就業(yè)和增加收入。另一方面，通過公共基礎(chǔ)設(shè)施，又進(jìn)一步推動(dòng)了新農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展。

遷村騰地還擴(kuò)展了城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展空間，促進(jìn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。城鄉(xiāng)一體化是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢，農(nóng)村土地進(jìn)入市場流通是其土地財(cái)產(chǎn)屬性的自然回歸。而小城鎮(zhèn)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)有著極為密切的聯(lián)系，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要力量;小城鎮(zhèn)與大中城市同樣關(guān)系密切，是大中城市發(fā)展的基礎(chǔ)。節(jié)約出來的部分集體建設(shè)用地可以直接用于當(dāng)?shù)匕l(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，壯大村級集體經(jīng)濟(jì)。同時(shí)，按照總量不增加的原則，將農(nóng)村節(jié)約的建設(shè)用地指標(biāo)用于小城鎮(zhèn)建設(shè)，優(yōu)化了城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局，獲得的土地收益返還農(nóng)村，有利于農(nóng)村的發(fā)展和建設(shè)。

4 調(diào)研結(jié)論

政策實(shí)施模型構(gòu)建：

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5 課題延伸與結(jié)題思考

“遷村騰地”對實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡這一戰(zhàn)略目標(biāo)有重要的意義。隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展以及我國資源合理利用理念的推進(jìn)，規(guī)范化利用土地有其必要性。首先，沿海一些發(fā)達(dá)省份率先發(fā)現(xiàn)本地耕地后備資源稀缺，甚至開始謀求跨省易地占補(bǔ)平衡，此后數(shù)年，有關(guān)土地管理政令一個(gè)比一個(gè)緊急，一道較一道嚴(yán)厲，甚至祭出了耕地保護(hù)的“省長負(fù)責(zé)制”。這些無一不都反映了國家土地狀況堪憂。保護(hù)耕地，實(shí)現(xiàn)耕地動(dòng)態(tài)平衡是土地管理法的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

實(shí)踐證明，開展土地整理工作，既增加了耕地，有利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，又改善了農(nóng)村社會(huì)環(huán)境，推動(dòng)了農(nóng)村精神文明建設(shè)，是一項(xiàng)利國利民，深受群眾歡迎的事業(yè)。

然而，大眾當(dāng)前對遷村騰地政策實(shí)施的效果仍存在其顧慮，比如是否會(huì)侵犯到農(nóng)民的權(quán)益;或者由于缺乏適用范圍的規(guī)定，而導(dǎo)致容易衍生新問題;或者缺乏必要的監(jiān)督，導(dǎo)致權(quán)力的濫用誤用腐敗等等。

在發(fā)現(xiàn)問題之后，我們希望能夠?qū)ふ业搅己玫慕鉀Q途徑，初步建立一個(gè)國家政策下達(dá)落實(shí)效果分析模式圖，希望對農(nóng)村土地政策的有效實(shí)施有所幫助。我們希望通過我們的實(shí)證調(diào)研，去檢驗(yàn)我們探索出困境改革本身的合理性，并結(jié)合調(diào)查走訪了解到農(nóng)村土地利用的具體情況，對模型進(jìn)行修改和完善。

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