河南省推進土地流轉規范化的對策研究

摘要：在中原經濟區、糧食生產核心區等建設的大背景下，如何引導河南省農村土地承包經營權的有序流轉，已成為加快該省土地流轉規范化亟待破解的課題。在對全省典型地區實際調查的基礎上，分別從做好土地用途的規劃與監管、制定相應的扶持政策、規范流轉程序、完善配套服務體系等方面系統地提出有針對性的推進該省土地流轉規范化的思路與對策，并對這四個方面思路進行細化，使之具有較強的可操作性。

關鍵詞：土地流轉 ?規范化 ?對策

1 概述

河南省經濟社會發展正處在轉型期，農村改革發展面臨的環境更加復雜、困難挑戰增多，工業化信息化城鎮化快速發展對同步推進農業現代化的要求更為緊迫，保障糧食等重要農產品供給與資源環境承載能力的矛盾日益尖銳。該省作為農業大省，產糧大省，農民數量大，人均耕地面積少，農業一直制約著河南省經濟的發展。根據十八大提出的重大戰略要求和歷史任務，該省要加快推進新型農業現代化，提高農業綜合生產能力，為工業化和城鎮化奠定基礎支撐，從而形成引領主體突出、兩大支撐有力的“三化”協調科學發展新格局。在這些基本戰略協調發展中，農業現代化既是起始點，又是落腳點，而土地流轉恰是農業現代化的基礎和前提，也是關鍵，土地流轉還將推進農業集約化、機械化和現代化進程，促使大規模整合土地和優化耕地成為可能，有利于促進農民獲得財產性增收。

截止到2013年年底，河南省農村土地流轉面積達到2824萬畝，占家庭承包耕地面積的1/4多，雖然近年來土地流轉率有所增加，但與上海等地相比還有很大的差距。在中原經濟區、糧食生產核心區等建設的大背景下，如何引導農村土地承包經營權的有序流轉，已成為加快該省土地流轉規范化亟待破解的課題。通過對該省典型地區實地調研及大量資料的搜集，在客觀全面地分析了該省土地流轉的現狀及目前該省土地流轉過程中存在的問題的基礎上，從以下幾個方面提出加快推進該省土地流轉規范化的對策建議。

2 加快推進河南省土地流轉規范化的對策

2.1 堅持土地流轉原則，做好土地用途的規劃與監管

在土地流轉過程中必須要一直堅持“依法、自愿、有償”的基本原則，同時要兼顧“集中、連片、規模”的原則，發揮集中、連片、規模開發、集約經營的優勢，以產生規模經濟效應。

2.1.1 做好土地規劃與管理

這對河南省尤其是糧食生產核心區建設具有重要意義，因此要對土地流轉進行統籌、合理安排，科學、系統規劃，加強對地籍和地力保護的管理，改革和完善土地管理制度。首先地方政府要根據當地農村經濟發展的現狀及有利資源，在尊重農戶意愿的基礎上，對土地進行總體規劃，對農田保護、工業發展、農戶居住以及公共服務等進行合理布局，科學規劃。其次要加強地籍管理，建立土地檔案。土地管理部門要對農村土地進行全面核查、統計，明確農村土地的數量、質量（土地肥力）、位置和界限（土地地貌）、用途（土地使用方向）等，對每塊土地進行“身份”管理，以防止在流轉過程中出現土地遺漏、流失，規范土地流轉。最后應當制定科學的地力評估機制和地力保護機制，加強地力保護，維持土地一定的生產能力，對土地進行保護性使用 ，努力實現土地的可持續利用。

2.1.2 強化監督土地用途，嚴格保護耕地

為了落實“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”這一基本國策，國家制定了土地用途管制制度、占用耕地補償制度和基本農田保護制度三大基本制度，但在土地流轉的具體操作過程中，仍然存在著耕地性質轉變和糧食安全隱患等相關問題，這種狀況在經濟發達地區和城鎮化發展較快的城區尤為明顯。為了防止集體經濟組織、企業和個人變相地占用和轉用農業用地，在建立健全農地物權制度的同時，必須加大監管力度，嚴密監控土地流轉的數量和用途，建立健全更為嚴格的基本農田農業用途監管制度，并對違規行為加大處罰力度。

2.2 制定相應的扶持政策，保護好農戶利益

2.2.1 制定財政、信貸、項目等方面的扶持政策

在財政、信貸、項目等方面制定扶持政策，支持各類規模經營主體投資現代農業開展規模經營，對經營面積達到一定面積的專業大戶、農民專業合作社等規模經營主體，可以按經營面積補貼承包費，對其基礎設施和設施建設給予貸款貼息支持，并加強技術指導服務等。鼓勵農村專業大戶、農業產業化龍頭企業、農民專業合作社、外出務工經商回鄉創業者等經營主體受讓農戶流轉的土地，圍繞當地主導產業和特色產品，建立生產基地，開展適度規模經營。

2.2.2 建立土地流轉專項引導資金，搭建交易信息數據庫

建立土地流轉專項引導資金，支持和鼓勵縣、鄉建設土地流轉服務大廳，開通全省的農村土地流轉信息網絡平臺，由政府有關行政主管部門或市場中介機構通過各種渠道調查搜集農村土地流轉的供給和需求信息、市場價格、中長期預測等資料，并加以統計、分析、整理和預測，對外公開發布。逐步實現區域內的信息共享，使流轉雙方能夠及時準確地獲取可靠信息，疏通市場供需雙方的信息渠道，促進農村土地資源的優化配置。

2.2.3 完善土地流轉的價格體制，保護農戶利益

合理的土地流轉價格對于保護流轉雙方特別是轉出農戶的利益、促進土地林地經營權流轉市場的形成和發展、乃至我國的市場經濟的完善與成熟，都具有重要意義。首先要建立合理的土地流轉價格體制。在宏觀經濟調控下主要由市場形成價格的機制，重點提倡按當地農作物折價的辦法，由流轉雙方協商或投標等方式確定土地林地流轉價格，同時流轉年限內價格應逐年遞增，對流轉期限較長的，支付流轉款可要求采取分期交款方式（一般以一屆村委會任期為宜），以降低土地流轉中的風險。其次要建立土地流轉價格調整機制。一般來說，土地林地流轉期限超過5年的，應建價格調整機制，明確約定調整時限和幅度，分時段確定流轉價格。比如直接在合同中按年度約定價格增長幅度，或者在合同中約定到一定期限后由雙方協商調整價格，以有利于保障農民利益。

2.2.4 多方統籌，打牢土地規模化經營基礎

一是土地整理、農業綜合開發、農田水利建設等項目，優先安排從事土地規模化經營、主營糧食生產的合作社等承擔，完善機耕道路、生產用電、水利設施等基礎條件。二是完善資產抵壓、貸款擔保機制，疏通融資貸款渠道，為合作社等開展規模化經營提供必要的資金支持。三是普及農業政策性農業保險，同時鼓勵各保險企業開設糧食生產商業保險業務，分散降低土地規模化經營風險。四是對政府引導主推的作物品種、生產環節，安排推廣經費和作業補貼，加快重點作物和環節農業機械化發展。如玉米機械化收獲、水稻機械化育插秧、土地深松深耕等。五是加大資金扶持力度，重點解決投資較大，但在土地規模經營中必須解決的問題。如水稻育秧、糧食烘干、存儲等項目建設。六是解決土地規模化經營后種糧補貼與種糧農民相分離的矛盾，真正把種糧補貼，比如種子補貼、農用柴油補貼等，用到培育土地流轉市場，壯大規模經營主體方面。

2.3 加強管理，依法規范流轉程序

針對目前農村土地流轉操作不夠規范的問題，在推進土地流轉時首先要規范農村土地流轉合同，以避免事后糾紛，在合同中要明確流轉土地面積、期限、用途、雙方當事人的權利和義務、流轉價款及支付方式、流轉合同到期后地面附著物及相關設施的處理和違約責任;其次要規范土地流轉登記備案制度，并要嚴格遵循法律和政策規定，規范流轉行為，正確引導和扶持規模經營主體發展糧食生產，促使流轉土地向種糧方向發展。

2.4 加大政策宣傳力度，完善配套服務體系

2.4.1 加大政策宣傳力度，發揮典型帶動作用

一是加大政策法律宣傳力度，讓基層干部和群眾了解、熟悉、會運用土地流轉政策及長遠意義。二是要發揮典型的示范帶動作用，通過宣傳土地流轉中的典型事例和顯著成效，讓農戶打消對土地流轉的顧慮，轉變單家獨戶分散經營的“小農”意識，逐步樹立土地集約化、規模化、產業化經營的現代農業經營理念。條件許可的話可以組織部分鄉村干部、土地承包大戶和部分農戶赴外地實地參觀，靈活借鑒成功經驗。

2.4.2 搞好農村勞動力培訓工作，提高農村勞動力就業的穩定性

農民把土地作為安身立命的基本生活保障和獲取收入的主要來源，缺乏工作就業機會和健全的社會保障制度，就不可能從根本上增強農民離開土地的安全感和適應市場風險的能力，農村土地市場必須有完善的農村保障制度作為支撐，這既是市場機制對主體遭遇市場風險的一種救濟，也是完善的市場經濟不可或缺的重要制度。隨著我省各縣市土地流轉規模的增大，農業機械化的普及和推進，農村剩余勞動力群體逐年加大。為使更多農業剩余勞動力合理轉移，為更大規模的土地流轉創造條件，廣大農村需大力發展二、三產業，加速富裕勞動力的產業轉移，實現產業結構調整優化。因此，一方面要強化對農民發展現代農業的技能培訓。對于土地流轉后仍然留在農村從事農業耕作的人，政府及有關部門要加強對他們的教育培訓，大力實施農技推廣，提高他們使用新型工具、適應新型管理方式的能力，造就有文化、懂技術、善經營、會管理的新型農民，帶動農業發展。要大力挖掘農業內部就業潛力，拓展農村非農就業渠道，加大對縣域經濟發展的支持力度，最大限度拓展就業增收空間;要采取訂單培訓、協議培訓、走向培訓、校企聯合培訓等模式，強化農民就業技能培訓，從貸款發放、稅費減免、工商登記、信息咨詢等方面對農民創業予以支持，最大限度提高他們的創業就業能力。

2.4.3 健全農村社會保障體系，解除農民后顧之憂

一是要不斷完善醫療和社會保障體系。在全面實施新型農村合作醫療制度的基礎上，加快建立進城務工農村勞動者養老、失業、工傷、醫療、生育保險制度，逐步實現應保盡保，為農民進入非農產業增加務工收入、加快推進城鎮化創造有利條件，從而弱化農村土地的社會保障功能，真正為農民解除放棄承包地的后顧之憂，促進農業勞動力的轉移，實現農地資源的高效配置。

二是要不斷加快推進基本服務均等化。要加快推進城市的各項基本公共服務，要由主要面向本地戶籍人口提供轉為面向包括農民工在內的所有常住人口，讓農民工在居住、勞動條件、子女教育等方面獲得更加公平的待遇，讓農民工個人融入企業、子女融入學校、家庭融入社區。

三是要建設農村最低生活保障制度，做到應保盡保。從農村最低生活保障著手，逐步推動農村社會保障制度的完善。建立農村最低生活保障制度是維護農村人口應享有生存權利的最起碼要求，涉及到全體農村人口的利益，最具廣泛性。

參考文獻：

[1]傅晨，范永柏.東莞市農村土地使用權流轉的現狀、問題與政策建議[J].南方農村，2007（2）.

[2]張文秀.農地流轉行為的影響因素分析[J].重慶大學學報（社科版），2005，11.

[3]儼永.農村土地流轉的問題及對策探析[J].湘潮，2009（5）.

[4]趙美玲，楊秀萍，王素齋.農村土地承包經營權流轉：現狀、問題與對策[J].長白學刊，2010（6）.

[5]王守智.地方政府與農民在農村土地流轉中的角色定位及重塑[J].桂海論叢，2010（26）.

作者簡介：

朱曉燕（1983-），女，河南周口人，河南財政稅務高等專科學校，講師，管理學碩士，研究方向：企業管理。