古代中央秘書機構職權膨脹及其原因初探

沈悅

摘 ? 要： 我國古代中央秘書機構職權的發展是周期性的。在上升階段，職權膨脹。其原因是多方面構成的，根本原因是高度集中的封建專制皇權。由于秘書機構掌握了一些關鍵的文書處理制度，故而能深入參與到政務的決策中。秘書人員大多出身科舉，互相之間有“同年”之誼，與一些重要大臣為“座主與門生”的關系，彼此互相扶持，結為幫派。封建社會兩千年來，秘書機構權限不明為機構膨脹推波助瀾。聯系當前社會，少數秘書人員利用手中職權以權謀私，對國家集體造成損失。這就要求秘書人員規范操作，職權分明，做好本職工作，運用好手中權力。

關鍵詞： 秘書機構 ? ?膨脹 ? ?原因

眾所周知，中國古代中央秘書機構的演進有一條重要的規律就是“膨脹回位”。即歷代中央秘書機構的職權、規模總是由小到大，逐步增強，最后膨脹，而它一旦膨脹，封建統治者就予以抑制削弱，或將其轉化為政務機構，然后重新起用身邊親信而職位低微的秘書人員組成新的秘書機構。這一規律在兩千年來循環往復，秘書機構總處于建立、膨脹、削弱、解體又重建的過程之中，成為從秦漢到明清貫穿封建社會秘書機構發展的主線。這一現象出現的動因是中央秘書機構職能的膨脹和權力的擴張威脅到專制皇權，而其膨脹擴張的原因又是由多方面共同構成的。歸根究底，高度集中的封建專制皇權是根本原因。研究秘書機構膨脹的原因可以使我們更為客觀的認識秘書的職能、秘書機構在國家機構中所起的作用以及警惕并避免現實生活中出現的秘書人員越位越權行為。

一、皇權專制是秘書機構膨脹的根本原因

秘書機構是參謀、輔助機構，承擔著為皇帝出謀劃策、制作文書、掌管圖籍檔案等職責以及在皇帝和朝臣之間擔當橋梁紐帶作用。其從機構設置上說，上無決策權，下無執行權。本質上說，它依附于決策機構，其權力是由權力機關賦予的，在古代中央秘書機構中體現為權力來自皇帝。所以事實上秘書機構卻承擔著遠遠不止這些職能，輔助服務性漸漸被參謀決策性所替代，權力觸角已經伸入決策機構。由于封建時代權力高度集中，皇權至高無上，皇帝可以隨意賦予秘書機構更多權力而不受約束。秘書機構膨脹的根本原因就是皇權的高度集中。

歷史上，秘書機構職權有幾次階段性的典型膨脹。最早的秘書機構是商代的太史寮，長官稱太史，主管國王冊命、祭典等事務。秦代設丞相府輔佐皇帝，其職能主要是總領朝廷奏書，收閱全國上行公文，頒布皇帝詔令，保管重要檔案等。漢承秦制，以功臣為相。此時丞相位尊權重，列三公九卿之首，乃一人之下萬人之上。機構設置也比秦時龐大，相府之下，又設各曹分事，各曹又設尚書、侍郎、令史等官職，已經由秘書機構轉變為行政機構。于是開始了歷史上首次皇權對相權的削弱。武帝起用布衣為相，并且以身邊職位較低的秘書官職尚書署分丞相之權。尚書這一官職在秦朝就有了。《宋書·百官上》說：“秦世，少府遣吏四人在殿中主發書，故謂之尚書。”[1]P254又說：“秦時有尚書令、尚書仆射、尚書丞。”秦時，尚書只是皇帝身邊親近的私人秘書，職位低微。武帝起用低微的尚書辦事，使軍國大事避開丞相府，這樣就逐漸使得丞相對重要事務的參與度降低，由此實現了皇權的獨尊。然而到了東漢，尚書臺的權力日盛，機構也漸漸發展龐大，其職權較武帝時更為復雜和機要。其主官稱“尚書令”，下設“尚書仆射”、“尚書郎”等官職，“通掌圖書秘記章奏之事，及封奏宣亦內外”[2]P36，至此，丞相權力受到嚴重削弱，而新的秘書機構尚書臺卻又膨脹發達起來。到東漢后期，尚書的職權再一次擴大，除了掌理奏章的收發、拆讀、初步裁決、審查、詔書起草、轉發、封印、記錄、皇命的傳達以外，還增加了選用、獎懲百官等權限，稱為“今陛下之有尚書，猶天之有北斗也”[3]P267。于是皇帝不得不對秘書機構再一次進行削減。魏晉時期為了分尚書之權，又先后設立中書省和門下省，將尚書臺升為尚書省。隋唐時三省轉化為行政機構，此時“中書務中書務劇，文書多壅滯，乃選文學之士，號翰林供奉，與集賢殿學士掌制詔書敕”。[4]P149統治者再次選用身邊職位地位較低的秘書官職“學士”輔助掌制詔書敕。學士在魏晉時是掌管典禮、編撰諸事的官職。到唐以后發展為翰林學士，成為皇帝的機要秘書，掌管由皇帝直接發出的機密文件，如任免宰相、宣布討伐令等。白居易、歐陽修、蘇軾、司馬光、沈括、宋濂等都曾是翰林學士。這些學士長期在皇帝身邊值班，充當皇帝親信顧問，漸漸的參與到政務決策中來，參謀禁密。如太宗時“精選天下賢良文學之士”，“聽朝之隙，引人內殿，講論文義，商量政事，或至夜分方罷”。[5]P57翰林學士權力日盛，宋時其職權已經超出了秘書機構的職責。于是第三次階段性的皇權對秘書職權的削弱開始了。明代設內閣取代翰林學士之權，然而內閣有票擬大權，很快就開始把控朝政，位列六部之上，轉變為行政中樞機構。雍正時設軍機處，從宗室、大臣中選任能力強者入宮內組織辦事，給予事權但不另外授予官銜。此機構貼近權力中心，靈活應變性強，深受皇帝重用。于是其職能從承旨傳達擴展為參議重要政務及刑獄、辦理軍國機務等行政事務。

至此，我們發現，秘書機構設置之初其職能都是圍繞服務輔助功能的，如收閱文書、掌管檔案、承旨擬詔等，然而由于經常承皇帝旨意，較其他大臣更能領會皇帝意圖，漸漸皇帝就會交辦更多事項，于是職權會隨著皇帝的意圖而改變和擴大。權力高度集中是秘書機構膨脹的根本原因，職權不明為秘書機構的擴權推波助瀾，其參與的事務越來越復雜，手中權力也越來越大，機構設置也越來越龐雜。

二、文書處理制度成為秘書機構膨脹的工具

秘書機構的中心職能是掌管文書，包括收發全國各地上奏公文、承皇帝旨意擬制詔書、組織典禮等。文書處理是秘書工作的中心環節，也是影響國家機關運轉效率和政務處理質量的重要因素。政治的核心在政令，文書是政令的載體。因此，文書工作制度直接影響著權力的消漲。秘書職能的發揮離不開文書處理，一些文書處理制度是秘書權力膨脹的重要工具。通過文書處理，秘書人員的地位得以提升，政治意圖得以表達，機構也得以擴張。歷史上，影響秘書機構階段性膨脹的文書處理制度主要有貼黃和票擬。

貼黃制度，也稱貼黃、押黃。它最早始于唐代開元十三年（725年）至上元三年（761年）之間，止于光緒二十七年（1901年）。在不同朝代，其功能各有不同。中唐時期，行“堂狀后貼黃”之制。就是樞密使在政事堂所擬的熟狀上貼上小黃紙條，寫上對宰相處理方法的意見，作為最后的決定，頒下由宰相執行。由此，樞密使掌握了最后裁決權，高居于宰相之上。明代貼黃增加了一項新功能就是“諸臣章奏仿古人貼黃之法，自攝節要，粘原本進呈，以便執要”。[6]P176也就是說大臣在給皇帝的奏折上貼一黃紙，上書本文的概要，使皇帝一目了然。于是在政務繁忙的時候，貼黃制就發揮了重要作用。皇帝會根據秘書機構所擬貼黃作出決策而不會仔細閱讀全文。于是在這個過程中，秘書人員就占據了對政務的篩選和控制優勢。票擬制度，又稱“調旨”、“條旨”、“票簽”，首創于明代宣德時。即上呈皇帝的奏章文書，先由內閣大學士代替皇帝閱看，并且根據奏章中的問題擬出處理意見，寫在小紙票上，再送皇帝裁定。票擬制的運用則是致使秘書機構權力膨脹最主要的文書處理制度。朱元璋撤中書省，廢丞相，內閣制應運而生。宣德時，“始令內閣楊士奇輩及尚書蹇義，夏原吉于凡中外奏章，許用小票墨書，貼各疏面以進，謂之條旨”。[7]P312自從內閣掌握了票擬權，始成為中樞決策系統中最高、最重要的一環。這時的票擬范圍擴大到“凡上之達下”的詔、誥、制、冊文、諭、書、符、令、檄，均由閣臣“起草進畫，以下之諸司”，“下之達上”的題、奏、表、講章、書狀、文冊、揭帖、制對、露布、譯，亦由閣臣“審署申覆而修畫焉，平允乃行之”，“各衙門奏章留送閣下票旨”。[8]P21這時的內閣權力重于六部，閣臣被尊為“輔相元老”。在眾閣臣中間，票擬由主輔一人決定，其他人只能“唯唯”而已。此時的主輔，雖無相名，實有相權。閣權迅速膨脹，一度威脅到皇權的至高無上。

貼黃和票擬對于秘書機構的影響具有雙面性。既使得秘書機構的業務能力大幅提高、參與意識責任意識大幅增強、上傳下達的橋梁作用更為凸顯，然而同時也造成了秘書機構權力的膨脹、權力的越位甚至把控朝政，最終也抑制了自身的發展。

三、人情網絡是秘書機構膨脹的內在動因

秘書機構的權力是皇帝授予的，從秘書與皇帝的關系上看，皇帝將秘書看成是個人的親信和附庸。在事務處理上，隨著社會的日益進步和復雜，社會事務的日益增多，皇帝個人無論從精力、能力、時間上來說都不能兼顧，所以必須依靠身邊的秘書人員。如南朝齊、梁時期中書舍人幾乎包攬了皇帝詔命的擬制、奏章的批答大權。翰林院出現之后，便正式分割了中書舍人制詔之權。翰林學士所撰，乃直接從禁中發出，稱“內制”。而中書舍人所撰則稱“外制”。內制主要是拜免將相，號令征伐，立皇后、定太子等重要詔書，而外制則只是一般詔書。需經過門下，并由符寶郎蓋上天子六寶。憲宗以前，內制不僅不由兩者，而且不用六寶，亦即無需蓋皇帝璽印。可見內朝深得皇帝的信任。安史之亂以后，天下用兵頻繁，“軍國多務，深謀密詔，皆從中出”[9]P416。據《舊唐書·陸蟄傳》記載，德宗時，經原兵變，天子出奔，翰林學士陸蟄“行止輒隨從”。翰林學士具有皇帝機要秘書的身份，被天子視為“私人”。因此，在唐后期宦官勢力膨脹的情況下，皇帝時常依靠他們來對付宦官。明時朱元璋設立內閣、通政司等眾多秘書機構來協助處理公文，賦予秘書機構票擬大權。雍正帝每天召見軍機大臣，有時一天召見數次。軍機處就設在皇帝南書房附近，可以很方便的與皇帝商議國事。可以看出，秘書與皇帝的關系比一般大臣要親近許多，皇帝視其為親信，并在必要時依靠他們牽制權臣和宦官。所以，秘書機構權力的膨脹與他們和皇帝之間親近的關系是密不可分的。

另外，隋唐以后，秘書人員絕大部分通過科舉考試進入朝廷為官，他們互相之間也有著錯綜復雜的人情網絡。鄉黨、同年、親戚、門生、故舊等，都屬于私人范圍，也即結為同黨的主要社會關系。在古代官場，同年之間、同年與座主之間的關系不單純是一種私人關系，更上升為政治同盟，成為表達政治理想、斥伐異黨、共謀前程的機要而又謹慎的政治關系。司馬光、歐陽修、蘇軾三人是北宋舊黨的主要人物。蘇軾是歐陽修在嘉佑二年錄取的進士，也是蘇軾在中舉前由歐陽修援引給韓琦的得意門生。同年及座主之間互為奧援，在政治上相互扶持，在客觀上使得所從事的秘書工作成為焦點，秘書機構職權也擴大，日漸顯赫。

秘書機構和秘書人員是維持政務運轉的關鍵環節，在行政體系中承擔著上傳下達的重要職能。從古至今，對于秘書人員的權責問題歷代統治者都在不斷調整和完善之中。近年來，我國黨政機關中也出現了一部分涉及到秘書越權越位而導致的腐敗案件，如河北第一秘李真案、山西省委副秘書長馮其福案等。所以，秘書人員的定位、秘書機構職權的明確對于規范行政運行有著重要的意義。作為秘書人員，也要恪守職業道德，不越位不越權，真正把握好國家和人民賦予的權力。

參考文獻：

[1]中國文史出版社編.宋書·百官上.北京：中國文史出版社，2003.

[2]李鳳飛.簡述中國古代中央秘書機構的設置.齊齊哈爾師范學院學報，1996（2）.

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[4]王仲犖.隋唐五代史上冊.上海市：上海人民出版社，2003.

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[6]樊樹志.中國歷代帝王傳記.北京市：人民出版社，1997.

[7]王亞興.明代行政管理制度.鄭州市：中州古籍出版社，1999.

[8]孫力楠.論明代翰林院.東北師大學報，1998（6）.

[9]鄧德龍.中國歷代官制.武漢市：武漢大學出版社，1990.