“規范化”才能有效推進依法行政

張步峰

行政執法是行政機關及法律法規授權組織依照法定程序行使行政職權，將普遍適用的行政法規范在個案中予以貫徹實施的行政活動。行政執法的行為形式十分多樣化，包括授益性行為和侵益性行為，授益性行為包括行政許可、行政給付、行政獎勵等，侵益性行為包括行政處罰、行政強制、行政征收等。現實的行政執法活動，通常都不是單一的行為形式，而是復數的行為形式，即多種行為形式的組合，如城管執法活動通常是行政處罰、行政強制措施、強制執行等數種行為形式的組合。

當前執法規范存在的問題

在我國，目前行政執法活動仍然存在一些問題，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確指出：“有法不依、執法不嚴、違法不究現象比較嚴重，執法體制權責脫節、多頭執法、選擇性執法現象仍然存在，執法司法不規范、不嚴格、不透明、不文明現象較為突出，群眾對執法司法不公和腐敗問題反映強烈。”其中，執法不規范的問題普遍存在，主要表現在以下四個方面：

第一，執法主體不規范。執法主體是執法行為的做出者。執法主體的不規范包括執法單位的不規范和執法人員的不規范。執法單位的不規范，主要表現在沒有執法權的單位進行執法活動、執法權的委托沒有依法進行、執法單位的執法權限不清晰等問題;執法人員的不規范，主要表現在執法人員的資格確認制度不完善、執法人員信息變動更新不及時、執法人員的編制管理不統一等問題。

第二，執法程序不規范。行政執法程序是由行政執法的方式、步驟、時間、順序所構成的。一般體現為前后相互連接的幾個階段，每個階段又有其相應的具體程序制度。行政執法人員必須遵守這些程序制度，它主要包括：表明制度、時效制度、告知制度、回避制度、聽證制度、職能分離制度等。執法程序不規范主要表現在：任意增減執法步驟;執法的形式要件欠缺;執法順序錯誤;不遵守時效制度和回避制度;不告知當事人享有的權利、不聽取當事人陳述申辯意見等。

第三，執法標準不規范。行政標準，是行政主體在法定范圍內或者按照立法目的將行政法律規范的事實要件和效果要件以一定的方法予以明確化，使行政主體獲得直接處理具體案件的判斷基準。執法標準不規范主要表現在：行政機關沒有制定行政執法裁量基準;行政機關的行政處罰畸輕畸重，同案不同罰，執法隨意性較大;行政執法與部門利益掛鉤，罰款數額與部門經費掛鉤，執法機關內部下達罰款指標，將是否完成罰款任務作為考核標準，將經濟利益作為執法導向，執法標準不能有效執行，執法人員常常以“罰”代管。

第四，執法文書不規范。執法文書是行政執法活動的格式化書面形式。執法文書不規范主要表現在：執法文書填寫不當，不按照要求逐項填寫，隨意改動和減項留空，出現遺漏和錯誤，經常違規事后補填。行政執法文書的填寫不符合要求，必然影響行政執法的準確性、客觀性;執法文書使用不當，不能針對不同的執法對象和不同的違法行為，使用相應的行政執法文書，如將行政強制措施文書與行政處罰文書張冠李戴，隨意亂用;建檔保管制度不完善，執法文書沒有及時歸檔，文書檔案的利用隨意等。

強化執法規范化建設的意見

鑒于以上問題，應從以下幾個方面強化行政執法規范化建設：

第一，強化執法主體建設。首先，進一步建立健全行政執法主體資格確認制度，完善對行政執法主體資格的動態管理，明確執法機關的法律地位和執法人員的公務員身份，不具有執法主體資格的單位和人員不得進行行政執法。完善委托執法備案制度，執法委托必須公告和備案。其次，加強行政執法人員的培訓，提升行政執法工作的職業化和專業化水平，提高執法人員的法律素質、業務素質和執法水平。

第二，健全執法程序制度。首先，行政執法機關應將法定程序階段化，并在每一個階段中確定具體的程序，從而建立起規范化的執法流程，使行政執法人員有章可循;其次，強化程序監督，對立案登記、調查取證、審查決定、送達與執行、結案歸檔等每一個環節都進行有效監督，切實保障和維護管理相對人的合法權益，對辦案程序進行嚴格的審查，提高辦案質量。

第三，建立統一的行政執法標準。首先，制定并公布行政執法裁量基準制度，將抽象的行政法規范所規定的事實要件和后果要件以定量的方法予以細分化和明確化，并使細分后的事實要件和效果要件一一對應，從而使下級行政機關獲得直接處理具體案件的判斷基準，從而縮減行政執法人員的裁量權，保證同樣的行為同樣的情形同樣處理;其次，建立行政先例制度，使類似的案例能夠參照先例執法，從而保證同樣的案例同樣處理;再次，嚴格貫徹收支兩條線，將行政經費與罰款數額脫鉤，徹底杜絕執法為利現象。

第四，實現執法文書的規范化管理。首先，通過執法文書的專門培訓，提高執法人員對法律文書的熟悉程度，確保各類執法文書制作、案卷歸檔的規范。其次，完善文書制作，強調文書的合法性和說理性，突出對法理、事理方面的理由說明，體現公平、公正的裁量要點，要求執法文書要用語準確，書寫規范，認定事實清楚，適用法律條款準確;再次，重視案卷整理歸檔，確定專人進行執法案卷歸檔，專門負責案卷的立卷、歸檔等具體業務工作，保證每一個案卷、每一個環節的執法文書齊全、完整。最后，通過嚴格的案卷評查，督促提高執法文書的規范化程度。

第五，利用網絡技術強化執法公開和執法信息化建設。首先，從信息管理和運用入手，構建以網上辦案、網上監督、網上考評、網上學法、網上辦公為核心的網上執法監督與服務平臺，以信息化規范執法程序、落實執法制度、強化執法監督、提高執法質量。其次，通過建立“網上執法信息系統”，在網上實現辦案的審批程序流轉，同時可以實現執法信息資源共享，部門內部和部門之間的執法信息實現聯動，為提高執法效率提供信息化支援。再次，通過網上執法系統，可以全面公開執法過程，及時發布執法結果信息，有助于對執法活動的公眾監督，有助于公眾及早了解相關違法信息從而保護自身權益。

第六，完善行政執法考核制度和責任追究制度。首先，完善行政執法考核制度，應擴大考核主體范圍，實現行政機關、公眾、專家等考核主體的多元化;設置科學的考核指標，嚴格按照建設法治政府的目標和要求以及執法機關的實際職責來進行考核;建立數字化、信息化的考核平臺，方便各種主體參與執法考核。其次，強化責任追究機制，整合各種責任追究主體和追究手段，實現事前、事中、事后全過程動態監督及責任追究，將執法考核結果與獎勵懲處密切掛鉤，提高責任追究制度的執行力。

（作者為法學博士，中央民族大學法學院副教授）endprint