關于優化升級農村法治文化建設的思考

劉梓琳

渭南師范學院人文與社會發展學院，陜西 渭南714000

隨著全面推進依法治國腳步日益加快，人們深切感到，一些民生問題、民生糾紛的解決正在被全方位納入法治范疇，這是全面推進依法治國深刻影響社會生活的顯著表現。如何優化升級農村法治文化建設，讓更多群眾在平等對話、文明有序的矛盾化解氛圍中切實感受到法治的溫度?今年8月份，我參加了陜西省寶雞市“2015年暑假大學生到政府機關見習工作”的活動。期間，與見習單位的老同志一道，深入部分鎮、村，采取“聽、看、談、問、議”五方式，對此作了相關調查，引發了一些思考。

一、現狀問題

鳳翔縣系陜西省關中西部農業大縣，總人口52萬，外出務工12萬人，重點普法對象達40余萬人，占總人口76.9%。近年來，縣委、縣政府經過持續深入開展法治文化教育，法制宣傳基本覆蓋了全縣鄉村角落。廣大村民群眾正日漸把運用法律手段解決鄰里矛盾紛爭，作為維護自身合法權益的首選，遇事靠暴力手段或家族式眾人上陣威懾鬧事的情形基本消失。農村的法治水平正在向建設較高層次現代法治文化的方向提升。

(一)依托村(組)、社區公共宣傳櫥窗、企業、建筑工地等人群密集生活區和工作的地方，舉辦各類普法宣傳教育活動是普法宣傳新陣地的一大亮點

近年來，縣委、縣政府堅持把平安建設和法治建設統一部署，善于用法治思維和法治方式深化平安建設，將依法管理貫穿于平安建設全過程。結合平安建設與新農村建設載體，組織開展了“法律服務進鄉村、進社區、進民企”等“法律六進”活動，法制宣傳教育基本覆蓋了廣大農村，受教育面進一步擴大。其次，電視、手機等大眾傳媒也成為當今信息時代學習法律的一種主渠道;同時，通過社會生活實踐，周圍人群傳授的也不失為一種學習法律的另一種方式。

(二)農村的中青年人群在城鎮化發展中學法愿望較為強烈

結合“六五”普法和平安鳳翔建設大宣傳活動，以新農村法制建設和法律需求為重點，縣委、縣政府相繼組織開展了以“訪民意、送法律、調矛盾、解民困”為主題的法律服務進鄉村(社區)活動，推行“普法并舉”。公安派出所、司法所、基層人民法庭聯動進村入戶搭建法制宣傳教育平臺，抓住流動人口返鄉季節上法制課，以平安建設和群眾利益為重點，有針對性地宣傳社會管理方面的治安、刑事、民商事法律法規，推進社會管理綜合治理，從源頭上預防犯罪;以法律服務和法律咨詢為重點，有針對性地破解農民最關心、最直接的法律難題。組織開展排查調處民間糾紛，化解人民內部矛盾，平息紛爭，維護社會穩定。通過法制宣傳教育，擴大了農民有序的政治參與，引導農民群眾依法管理自己的事情。走訪中，大家備受關注的那些曾經發生過的殺親滅門血案，普遍認為很多時候事情的起因正是一些生活中雞毛蒜皮的小事所致。由于當前農村的矛盾糾紛和社會治安形勢復雜化，涉及土地承包、征地拆遷、土地征用、環境保護、涉法涉訴、社會保障等事關農民切身利益方面的問題增多，群眾反映強烈。

(三)執法隨意性問題依然存在，大多數群眾對國家政策與法律的概念區分模糊

走訪中，絕大多數村民認為國家政策就是法律，少部分群眾對國家政策與法律的概念區別是模糊的，這使得與法律抵觸的有些“土”政策有了其生存的空間。座談中，群眾普遍反映，一些執法人員自以為是地認為農民法律素質低下，好哄好嚇唬，執法不文明、不規范、不嚴格、不公正的情況時有發生。有的執法者高高在上，與執法對象缺乏交流溝通，互相戒備排斥，甚至對立、對抗，有的執法人員對農村工作不甚了解，有時面對復雜局面，或定性不準、處罰失當等。

(四)個別群眾認為現行信訪體制下上訪比打官司解決問題速度快、成本低，所以選擇不愿意打官司成為解決矛盾糾紛、甚至上訪的首因

實地調查走訪中，有三分之一的群眾認為，他們對法律援助知道和了解的不多，遇到法律事務時不知道找法律援助幫助;有三分之一的群眾認為，他們不愿意打官司是因為不懂法律，不了解相關程序;有極少數群眾來認為打官司費時費錢成本太高，以至認為司法不公正，不能取得較好解決效果;怕結冤仇丟面子的等原因都不愿意選擇走司法程序解決問題。其中，認為現行信訪體制下上訪比打官司解決問題速度快、成本低，選擇不愿意打官司成為上訪、解決問題的首因。

(五)大部分村民清楚阻斷交通、在廣場靜坐、聚集在政府門口大噪大鬧、不到指定接待場所反映問題，甚至棄留生活不能自理的老人、小孩等行為都是違法的信訪行為

調查人群顯示，知道有《信訪條例》的村民占70%左右。同時發現，某些政府機關過分依賴政策，不善于依法行政。同時，還不同程度地存在著信訪渠道不夠暢通的現象。比如，信訪專兼職人員變換頻繁，信息反饋不及時，政治嗅覺不敏感等等，造成工作上的被動。也有一些群眾抱著“不鬧不解決、大鬧大解決”以及“要想有出路，必須上馬路”的思想，動輒結隊伍、上公路、打橫幅、攔車輛、滯留哄鬧接待場所;還有一些人有意選各級“兩會”或重大政治活動期間集體上訪，向政府施加壓力，借機反映訴求，以促其反映問題盡快解決。

二、原因分析

(一)基層組織對法治文化建設缺乏前瞻性思考，引導社會力量探索解決農村法治文化建設有效途徑方法不足

法治文化形態是整個社會文化形態的一個重要組成部分。從調查情況來看，目前農村法治文化建設相對于經濟、政治、社會和生態環境等領域仍然比較滯后，投入與扶持有限，發展速度緩慢，與廣大農民群眾日益增長的文化需求、農村經濟和社會發展的需要不相適應。對絕大多數學法愿望強烈的人來說，只能依靠電視、手機等大眾傳媒學習相關法律知識。缺乏抓法治文化建設注重從關注人民群眾日益增長的法治文化需要著力，堅持與建設新農村、構建平安穩定的社會環境及群眾文化生活相結合出發。同時，在重視解決經費問題方面，如動員和引導社會力量持續提供法律援助、推進“三官一律”進(村組)社區和社區民警專職化，為群眾提供“零距離”法律服務方面的有效途徑和方法探索不足。

(二)農村文化氛圍基礎薄弱，長期人治歷史造成了人們畏法息訟的心理和行為習慣

現留居農村中的居民普遍存在著年齡偏大、文化素質基礎較低的現狀，在普法中較難領會。有的農民處在初級教育之中，致使在農民中存在著文化不同的差異。由于受傳統理念的影響，鄉村生活的群眾片面認為與司法打交道是不光彩的事，視尋求司法訴訟解決問題為畏途。一般情況下，每遇到一些糾紛和沖突，先行依“鄉下事鄉下了”的傳統思維方式解決問題，尋求“私了”亦或通過尋求行政解決途徑，尚不習慣于通過法律渠道來維護自身合法權益。有的村組干部在處理農村某些事務時，以村民自治為由，由村委會會議代替村民會議制定一些“土政策”，代表村支書、村長等少數人的意志，以言代法、處事缺乏法律知識和依據。甚至受地方勢力、家族利益所左右，利用自己手中的權力搞變通、謀私利;糾紛的處理結果無形中給人造成權勢大于法的錯覺。在實際生活中，大部分群眾對國家的法律認知有限，更多看到其強制的一面，而法律對其權利保護的部分知之不多。因而在行為上往往表現出“信官不信法、信權不信法、信訪不信法”的現象。

(三)深化農村法制文化宣傳教育的形式、內容依現狀進行的針對性不強，憲法還未走進公民的生活之中并為民眾所熟悉掌握和運用

普法機構及各部門普遍存在方法上往往以法律條文的宣講作為硬性指標。憲法離普通公民的距離有多遠?憲法為我們每個人的生活自由和幸福提供了不可或缺的制度保障。生活中我們時常會遇到的一些諸如男女平等權、受教育權、就業權等問題，都可以上升在憲法規范內找到依據。在勞動用工方面，對于性別、身高的限制是否涉及到身份歧視等等，都可以基于憲法的角度給予審視。如果這樣的一種觀念能逐步深入到每個人的內心，憲法就會真正成為我們生活中不能缺少的一部分。在這個意義上講，憲法條文更多關乎我們每個平常百姓的生活，并實實在在地改變并且唯一保障我們的生活。但在調查中卻發現，憲法在普通百姓中是一部高高在上遙不可及的抽象之物，它需要真正走入社會生活當中，成為人們日常生活的行為準則還需持續加大力度宣傳。

(四)法制文化宣傳教育表現出放任性和無序性，有些經驗來源于文字總結與模仿復制

法律知識的宣傳應整合資源、創新載體，深入推進地方、各行業和基層實際的有效資源整合。近年來，有些工作開展比較好的地方，還利用農村廣播網、集市古會、村民文體活動、請政法干警上法制課等形式，這些都不失為好方法。但大多宣傳內容更多停留在對法律條文的灌輸上。如每次專題法制講座只能講一至兩個專題，短時間內聽眾又能聽進去多少掌握多少，恐怕誰心里也沒底，只能說做了該做的工作，完成了一次活動。每一次法律展板宣傳，肯定有人看，但能有多少人看，看了后又能有多大效果，可能也是未知數。即使針對性很強的法律咨詢會，的確能解答不少農民的法律疑問，但是活動的次數畢竟不可能很多。凡此種種，作用肯定有，但如何既能對解決廣大農民普遍關心的法律問題有較強的實用性，又能以農民群眾喜聞樂見的形式，堅持不懈以達到較好的效果，尚須探討。

(五)雖然大多數農民了解一點法律或者說部分懂法，但在實際生活中不太會、也不習慣于運用法律手段去解決問題

如今，農民的法律意識雖然有了，但當遇事時法律后果不利于其個人時，就不愿依法辦事了。以法律不能保護其個人利益而宣揚法律不公。更有甚者，有問題不愿依法解決，不愿走法律程序，而是選擇無理上訪、纏訪。或糾集多人集體上訪，圍堵政府機關，提出一些毫無根據的要求，不達目的不罷休。一旦出現事態升級，各方的心理底線都可能立即放棄，要么跳出法律的框架，要么采用各種手段來進行博弈。在這種人為使簡單問題復雜化的不利環境下，基層干部往往就只能以解決眼前突出問題為重。長此以往，給群眾造成強烈的示范效應，使基層治理與法治精神相背離，既損害了法律的尊嚴，又降低了群眾對黨和政府的信任度。這一點在不少基層信訪維穩事件中體現得非常明顯。

三、對策建議

(一)創新全民普法的宣教格局，應繼續堅持和完善“黨委統一領導、人大監督、政府實施、各部門配合、全社會共同參與”的領導體制

弘揚法治文化是推動社會主義大發展大繁榮的迫切要求，必將促進國家的法治建設。因此，要將其寓于政治、經濟、文化和社會等各項事業建設中。同時，積極探索社會動員機制，既要使司法、行政執法機關以及法律服務、法治宣傳、法律援助等專職人員在法治文化建設中的骨干作用得到有效發揮，又要拓展社會參與途徑，鼓勵廣大群眾積極投身法治文化建設。抓住媒體融合發展的契機，引導各類媒體自覺承擔起公益性法治文化建設的社會責任，強化“輿論全覆蓋、媒體全聯動”的法治文化傳播態勢，努力形成各方面協同配合、合力共創的生動局面。從調查結果來看，重視法制宣傳教育且教育功能發揮得好的地區，社會矛盾的預防、化解得及時有效，地區也相對穩定，各項事業能在一個相對穩定的社會環境里獲得最大限度的可持續協調發展。反之，各種社會矛盾尖銳，社會相對不穩定，甚至一些地方和部門整天陷入解決、化解各種矛盾和糾紛之中，嚴重影響地區穩定和經濟社會的健康發展。

(二)通過生產和生活實踐，讓法律的服務功能、保障功能、授益功能得到充分發揮，注重培育農民的法治精神

現階段，在解決當前存在的“信訪不信法”、“小鬧小解決、大鬧大解決”等社會治理突出難題，就要積極營造習近平總書記提出的“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”的社會氛圍。

1.要營造懂法遇事找法氛圍

充分發揮法制宣傳、法律服務、法律保障的職能作用，學習江蘇省率先實踐用法治方式破解社會治理難題經驗，將12348法律援助熱線電話升級為司法行政公共服務平臺，建立法律服務、法律援助城市半小時、農村1小時服務圈，使群眾可通過電話、QQ、微博、微信和網站等便捷的途徑獲得糾紛調解、法律咨詢、法律援助等服務，還可以通過手機微信平臺隨時隨地查找最近的和自己需要的法律服務、法律咨詢站點。在縣鄉兩級政府普遍建立聘請專業律師法律顧問制度，村、社區兩級法律顧問配備率95%以上;積極推進公職律師和公司律師試點，探索個人法律顧問制度，組建服務中小企業律師人才庫等，深入開展律師進企維權、企業法律體檢、農民工維權專項法律服務活動，營造全社會和全體公民的法治文化、法治觀念、法治信仰。

2.源頭治理減少預防矛盾

全面建立無縫銜接、協調聯動的大調解工作體系。借鑒楓橋經驗，建立依法表達訴求、及時就地解決矛盾問題機制。落實社會穩定風險評估機制，充分聽取群眾意見，尊重民意，順應民心，讓利于民。確保不發生影響社會穩定的群體性事件和個人極端事件。同時，要加強民主協商和政策公開，尊重社會全方位監督，凡是涉及群眾切身利益的事項，要普遍建立評議會、協調會、聽證明會“三會”制度，力爭使公共權力在社會治理領域既不缺失也不越位。

3.依法高效化解社會矛盾

對醫患、交通事故和非正常死亡等引發的棘手矛盾，要堅持“三不賠”:即不查明原因、分清責任的堅決不賠;以鬧取利的堅決不賠;未經合法機構和組織調解、裁決的堅決不賠，促使糾紛雙方維權走上合法依規、理性的軌道。對涉法涉訴信訪問題類，群眾有合法有理訴求，不鬧也解決;對違法無理訴求，再鬧也不解決;對纏訪鬧訪者，堅持依法處理。

(三)注重深化法治宣傳教育，把領導干部和基層執法人員作為普法重點對象的突破口，著力推動全社會法治意識的培育

首先要提高領導干部、國家公務人員、青少年、企事業單位經營管理人員、農民和進城務工農民工的法治意識，不能僅僅只把農民當作法制文化教育的重點對象，還要納入村組干部和基層執法人員。因為這一群體對法治建設起著決定性的影響。那些曾經生活在最基層的群眾，對法治宣傳教育這項工作表現出了極大的關注。他們由于經過接受多年的法制宣傳教育，法律意識不斷增強，對地方官員和基層干部的一些違規做法表現出極大的不滿。用老百姓的話說就是:“吃皇糧的人應當先學法、學好法，依法為老百姓辦實事，依法解決老百姓反映的問題”，這樣的話在基層處處都能聽到。一方面說明基層群眾的法治觀念確實有了明顯的增強，基層群眾對基層干部的依法辦事的能力有了更高的要求;另一方面，也說明缺乏法治思維是不少基層領導干部都存在的一個普遍問題。

(四)營造濃厚的文化氛圍，在法治實踐中豐富和發展法治文化

一方面，要創新法治文化載體。平安建設離不開法治文化，突出法治文化的大眾性、通俗化，才能真正讓法治觀念為群眾所接受，進而推動全民學法尊法守法用法。要整合科教、文化、法律“三下鄉”與電視網絡和農村小廣播宣傳資源，以文字、圖片、音視頻、動漫畫等多種形式，對群眾關心的熱點、難點問題，在農村建成便捷民眾、新穎多樣的法治文化陣地如法治文化街、法治文化墻幕、法治文化長廊、法治文化休閑廣場等，運用極具法治特色的標語、諺語、警句、漫畫故事說“法”，真正讓老百姓在春風化雨中接受法治教育。以近年來在基層開展的大力提升“兩率一度”(人民群眾對社會治安滿意率、平安建設知曉率和人民群眾對政法隊伍的滿意度)活動為載體，運用好“平安建設文藝演出”平臺，同各鎮司法所、派出所等普法主體單位，穿插宣講切近群眾生活的法律知識。充分發揮社會各界力量，以縣級法學會為平臺，加強當地法治文化理論研究。借民間文學愛好者智慧，鼓勵引導他們創造出更多滿足不同層次群眾需求和喜聞樂見的法治文藝作品，發揮法治文藝作品的教化和引領作用，真正讓老百姓在春風化雨中潛移默化接受法治教育、提升法律素養。另一方面，在法治實踐中豐富和發展法治文化。發揮報紙、廣播、電視、櫥窗和手機短信等大眾傳媒的獨特優勢，特別要整合中、省、市新聞媒體中法治欄目的宣傳效應，要提高政法網站及有關法治專欄建設和短信發布質量，豐富法治文化內容，增強與群眾的交流互動。強化法治文化的理論研究，切實發揮法學會、法治文化研究會以及各類法學、文化機構的作用，探索運用市場化手段促進法治文化在基層生根開花的方式，為廣大群眾持續提供豐富的法治文化產品。

[1]張麗麗.信息領域中保全證據公證法律問題之探討[D].復旦大學，2008.