專車的法律規制及其發展出路探究

陳 靜

天津師范大學法學院，天津300387

一、問題由來

2015年4月15日，全國專車第一案——專車司機陳超起訴濟南市城市公共客運管理中心，在濟南市市中區人民法院公開受理。3月19日城市公共客運管理中心對陳超利用專車軟件進行“非法運營”的行為，予以兩萬元的行政處罰。陳超起訴稱被告做出的行政處罰存在程序違法、適用法律等多處錯誤，請求法院依法撤銷。被告則對原告所有的訴訟請求予以駁斥，請求法院駁回原告的指控，該案使原本就存在爭議的專車合法性問題日趨白熱化。

針對專車服務的合法性問題，社會各界爭論不休。2015年1月8日，交通運輸部明確表態直接使用專車一詞。2015年3月13日，交通運輸部部長在接受媒體采訪時表示永遠不允許私家車進入專車范疇。可見，交通部肯定了專車對傳統城市客運服務的創新意義并鼓勵其發展，但同時嚴格禁止私家車接入。由于相關的立法空白，專車一度被定義為“黑車”，自其誕生之日起便遭受地方各城市的打擊。2014年11月，沈陽交通管理部門率先表示專車屬于非法運營，對于專車服務將嚴厲打擊，隨后，專車服務被濟南、南京、北京等多地先后叫停。①2015年10月交通部起草的《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》的征求意見稿更是將專車推到難以為繼的尷尬境地。其實，專車軟件的鼻祖Uber(優步)打車先后進入40多個國家，但其發展卻也是舉步維艱。首先Uber在其出生地美國各州的發展不盡相同，曾慘遭波士頓封。2014年12月，Uber被印度全國互聯網服務封殺，而且先后遭到荷蘭、加拿大、韓國、西班牙、德國、法國等國家不同程度的調查和叫停。②

二、專車的法律規制

(一)行政法規相關規定

依據《中華人民共和國道路運輸條例》第八條和第十條規定，對于運營車輛和經營者做出法律規制:市場主體從事客運經營應具有與其經營業務相適應且經檢驗合格的車輛，并向相關級別的道路運輸管理機構提出申請。客運經營者取得道路運輸經營許可證后，應該依法向工商行政管理機關辦理有關登記手續。本法第九條對從事客運經營駕駛的人員做出法律規制:駕駛員取得運營車輛駕駛資格必須通過相關運輸管理機構的有關客運法律法規、機動車維修和旅客急救基本知識的考核。2003年國務院發布的《無照經營查處取締方法》第二條規定，任何單位和個人不得違反法律、法規的規定，從事無照經營，否則由工商行政管理部門依法對未取得許可證或者其他許可文件和營業執照的違法行為予以查處。

營運車輛的法律規制之嚴格可見一斑，筆者認為，就行政法規規定而言專車服務存在以下問題:專車的基本運營模式“四方協議”即車輛由汽車租賃公司提供、駕駛員由勞務公司派出、互聯網公司搭建APP信息平臺、共同為乘客服務。③“四方協議”模式是在法律的框架下市場創新的體現，并不違背現行法律，但是專車平臺私下默許甚至招攬私家車掛靠汽車租賃公司，私家車司機掛靠勞務公司。雖然我國法律對于“掛靠”的規定尚屬空白，專車平臺“以法無禁止即可為”為其運營的理論基礎，但是筆者認為對于“掛靠”雖沒有明確法律規定，但專車網站和汽車租賃公司對于駕駛員和車輛的審查標準遠低于相關法規;專車平臺以盈利為目的，對于車輛等審查也多處突破審查標準，專車管理的漏洞亟需修補。④

(二)地方性法規的相關規定

2013年北京市交通委員會頒布的《關于北京市小客車合乘出行意見》是全國首個有關專車的地方規范，該規定明確了合乘的服務形式包括提供合乘出行信息、合乘協議文本、合乘運作流程、網上簽約服務、評定合乘信用等，但禁止合乘車輛臨時隨意進行合乘攤算。可見北京市對于專車的合法性予以認可并鼓勵其發展。2013年齊齊哈爾市人民政府發布制定《齊齊哈爾市人民政府關于嚴禁汽車租賃企業私家車主從事非法運營的通告》，規定禁止私家車接入互聯網和手機軟件變相從事非法預約出租汽車營運，對于私家車、專車軟件以及汽車租賃企業從事非法運營的，依照國家相關法規予以處罰。該規定明確將專車定性為“黑車”，將專車服務定性為非法營運。僅以以上兩部地方法規為例，可見各城市對于專車問題的合法性與否呈現截然相反的態度。

筆者認為對于部分地方法規經將專車認定為黑車，是存在問題的。黑車載客沒有任何資質，無價格限制，更重要的是乘客的安全得不到任何保障;而專車是依據“四方協議”模式進行運營，“掛靠”法律并沒有明確禁止，并且車況、駕駛員信息在專車公司有明確登記和審查標準，并且價格和服務受其制約。由于國家對于專車合法性法規的立法缺失，導致地方法規和地方規章出現相互沖突的問題，但在國家出臺相關規章之前，專車合法與否的標準應遵循地方的法律規范。

三、以法律視角研究專車的發展出路

(一)專車存在的問題

唯物辯證法認為，事物發展的方向是前進的、上升的，事物前進的道路是曲折的、迂回的，這是一切事物發展的總趨勢。⑤專車服務自問世以來雖然處處遭遇法律的壁壘，但是仍然順應社會的發展呈現欣欣向榮的生長趨勢。專車的出現客觀上方便了人們出行，推動了出租車行業的改革，甚至倒逼立法促進專車行業的法律規制，但是專車作為新事物又有著不可避免的局限性。

1．擾亂了政府對出租車總量的管控

《行政許可法》將城市出租車經營納入了行政許可的范圍，通過政府監管嚴格規范行業的健康有序發展。出租車屬于公共資源配置范疇，直接涉及到公共的安全和利益，出租車行業需要準入機制，因此政府對于出租車實行數量管控。依據中華人民共和國建設部制定的《城市道路交通規劃設計規范》規定:各城市依據本地的實際情況，對出租汽車的運營數量加以控制，大城市每千人不宜少于2輛，小城市每千人不宜少于0．5輛，中等城市可在其間取值。隨著城市經濟發展，居民的出行需求以及相關服務水平的要求提高，但遺憾的是出租車行業并未能緊跟時代發展的步伐。出租車一直被定義為公共交通出行的補充，但是由于人民日益增長的物質需求與政府數量管控的矛盾，一些發達城市逐漸滋生了“打車難”、“黑車”等問題，專車服務自然應運而生。專車已迅速發展為城市客運的一支強大的隊伍，私家車接入專車平臺，充分利用了閑置的車輛資源，但是私家車大量涌入運營軌道且大部分違反要求不向相關部門報備，違背了出租車行業的特許經營的原則，擾亂了政府對出租車總量的限制。

2．專車的“巨額補貼”構成不正當競爭

專車相比較于傳統的出租車，壓倒性的優勢是優質的服務和實惠的價格，究其原因在于專車平臺后國內外企業巨額的投資。以Uber為例，2014年12月最新融資12億美元，使其總融資金額達100億美元。Uber軟件進軍中國市場后，已經融資15億美元的金額，其中包括互聯網巨頭百度的6億美元投資。2015年Uber計劃在中國投資70億元人民幣，目前市場估值超過500億美元。而支撐滴滴快的的則是騰訊和阿里巴巴。專車平臺為了吸引客戶擴大市場份額，對用戶進行大幅度補貼，使出租車毫無招架之力。除私家車外，大量的出租車也紛紛接入專車平臺進行運營，專車的低價競爭已經嚴重的沖擊了傳統的出租車行業的運營模式。依據《中華人明共和國反不正當法》之規定，不當競爭包括經營者為打擊行業競爭者以低于成本的價格銷售商品，專車以低于市場的價格運營，無疑構成不正當競爭。面對專車的咄咄逼人之勢，引發了我國多地的“出租車罷工”的鬧劇。

(二)專車的發展出路

1．加快專車的相關立法

“專車模式”的發展引發了一系列的法律問題:專車“掛靠”的法律定性;若專車發生交通事故互聯網公司的責任問題;專車價格的監管等問題等。但是由于法律的滯后性，目前尚無法律法規可以明確的對專車以及專車平臺存在的問題進行有效的規制和解決。所以國家有必要針對道路運營管理所遇到的新問題進行立法，完善相關的法律法規，使專車治理有法可依。

2．加強專車的政府監管

政府監管是城市交通有序發展的前提，專車長遠健康發展離不開政府的規范與匡扶。政府應該嚴格車輛接入專車平臺的標準審查，對于專車車輛的安全性能，駕駛員的資格定期審查，加強對專車的數量管控。同時，針對不同城市的經濟水平，實行政府指導定價，規范專車行業的低價競爭。

3．企業自律謀求發展

首先，雖然專車軟件服務商明確申明專車服務按照“四方協議”的模式，但是私家車“低門檻”接入專車平臺已經是公開的秘密。私家車大量涌入專車市場進行運營，已經觸碰行政法規的“紅線”，但遺憾的是專車平臺以及汽車租賃公司并沒有嚴格車輛接入的監管，導致本就處在法律邊緣的專車服務漏洞頻出。滴滴專車于2015年3月16日發布了《互聯網專車服務管理及乘客安全保障標準》，對企業自身進行監管。滴滴公關部薛帥表示:滴滴一直遵循“四方協議”與租賃公司合作，就滴滴專車平臺而言，絕對不會認可私家車的直接接入。⑥所以，專車服務企業的健康發展，既要保持創新活力，又要嚴格遵守法制，沿著法律軌道運行，加強企業自我監管和行業自律。

其次，針對交通運輸部部長楊傳福的表示，私家車禁止進入專車范疇運行已是定局。但是私家車是滴滴快的等專車平臺得以運營的依賴，那么即將失去車輛資源的專車平臺該如何謀求發展?專車的城市租車運營市場相對成熟，但是卻遭遇著嚴格的法律壁壘，滴滴快遞之前已經推出“滴滴順風車”、“滴滴專機”、酒后代駕等服務項目，雖然這些服務尚不成熟，但卻是專車平臺在喪失車輛資源后再戰江湖的機會。筆者認為專車公司應該在法律的框架內大膽創新，加快服務轉型，嘗試服務領域的多元發展，迎接即將面臨的巨大挑戰。

四、結語

“專車服務”是順應歷史潮流且符合人民日益增長的物質文化需求的創新發展，對于傳統的出租車行業有變革性的意義。但是由于專車剛剛起步，在專車的定性、數量、價格、等方面存在種種空缺，亟需法律的規制。同時有必要指出的是專車的出現有效的平衡了城市交通的實際運營能力和市場的需求，是對“網絡預約出租車”服務的巨大推動，相關的立法機關和行政機關不宜將專車嚴格的限制在法律的框架之中，限制其創新活力。不妨以法治思維的理念，運用柔性的行政指導和市場監管，使“專車服務”在法治的框架中循序漸進，健康發展。

［ 注 釋 ］

①楚峰．專車的“糾結”［J］．運營經濟世界，2015(1)．

②王雅菡．專車軟件在國外頻糟封殺［J］．新金融觀察，2015．

③楊紅巖．專車要走遠 當有法治匡扶［J］．中國交通報，2014－1－15．

④呂紹剛，朱少軍．一輛私家車怎樣成專車［N］．人民日報，2015－5－5．

⑤紀詠梅．唯物辯證法視角下的社會主義和諧社會［J］．世紀橋，2008(21)．

⑥李立娟．“專車”運營路在何方［J］．法人，2015(04)．

［1］韓彪，聶偉，何玲．出租車市場體系研究—理論與實踐［M］．北京:北京大學出版社，2001．

［2］茅銘晨．政府管制法學原論［M］．上海:上海財經大學出版社，2005．

［3］王智斌．行政特許的司法分析［M］．北京:北京大學出版社，2008．

［4］楊紅巖．專車要走遠 當有法治匡扶［J］．中國交通報，2014，1(15)．

［5］雷華芳．關于專車是否為非法經營的研究［J］．商，2015(10)．

［6］尹欣，張長青．專車服務與汽車出租市場的法律規制［J］．城市交通，2015(04)．