論海峽兩岸主任檢察官制度的比較研究

鄭麗丹

莆田市秀嶼區人民檢察院，福建 莆田351146

隨著我國改革開放的深入開展，政治、經濟和社會建設各項工作有序進行，檢察機關的履職能力也進一步成熟，但同時檢察機關的執法辦案也要接受更大的挑戰。為此，黨的十八大報告提出“要進一步深化司法體制改革，堅持和完善中國特色社會主義的司法制度，確保檢察機關依法獨立公正行使檢察權”。中國共產黨第十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出依法獨立行使檢察權作為今后執政黨的工作重點。

一、大陸與臺灣地區主任檢察官制度的不同之處

大陸主任檢察官制度的參照藍本主要來自于臺灣地區，但由于社會、歷史等各方面的原因，海峽兩岸的主任檢察官制度存在較大差異。

(一)大陸與臺灣地區主任檢察官設立的背景不同

大陸檢察機關改革前的辦案機制是以行政審批、集體負責為主要內容，由內部層層審批再由檢察機關集體承擔辦案責任。即:先將案件分配給各個檢察官承辦，承辦檢察官審查事實后提出法律適用意見，再由部門負責人進行審核把關，然后再報分管副檢察長，由檢察長或檢察委員會作出決定。此辦案體制下，整個檢察機關形成行政隸屬關系，將承辦檢察官置于行政管理的底端，違背了司法活動直接性和親歷性，使其逐漸依賴上級，遇到疑難案件缺乏獨立思考的能力。同時浪費了司法資源，降低訴訟效率。高檢院于2000年開始對檢察機關業務部門辦案體制進行改革，推行主訴檢察官辦案責任制，但十余年來，盡管該制度在一些地區發展起來，但大部分地區的主訴檢察官制度名存實亡。此次，主任檢察官辦案模式改革的預期目標是通過重構辦案組織模式，下放辦案權力，加強一線辦案力量，突顯主任檢察官的辦案主體地位，從而弱化內部的行政層級審批體制。

臺灣地區主任檢察官制度的設立源于1980年“法院組織法”修改。臺灣地區檢察系統內，檢察長須對本院所有的行政事務負責，在檢察長與檢察官之間并未設中層領導職業來過渡。從而設立主任檢察官，以實現對檢察官的有效監督。即主任檢察官是檢察長管理職能的助手，主任檢察官辦公室是業務管理部門。

(二)大陸與臺灣地區主任檢察官的權限不同

大陸主任檢察官作為一種辦案責任制度，根據案件的難易程度行使決定權和建議權。首先，對于風險較小的簡單案件，可直接審批決定本組檢察官的處理意見;對于風險較高的案件采取層級審批制度，由主任檢察官辦理后提出審查建議提交主管檢察長審批決定，或者經檢察長同意提交檢委會研究決定。在北京、上海等首批試點的省份中，經統計表明，大多數案件為風險較小的簡單案件，可由主任檢察官行使決定權。而為了防止主任檢察官過于依賴檢察長或檢委員，以北京一分檢為例，其規定公訴部門主任檢察官提請報批案件不得超過年總收案的10%。從而迫使主任檢察官獨立承擔辦案責任。

臺灣地區主任檢察官對檢察官辦案的審閱在于工作督導，經驗傳授，無權改變承辦檢察官的意見。若二者存在分歧，可交原承辦人再行研究，意見仍不同的報檢察長決定。根據臺灣地區《最高法院檢察署處務規程》、《高等法院及其分院檢察署處務規程》的規定，檢察長因事故不能執行職務時，由其指定的主任檢察官代行職務。

(三)大陸與臺灣地區主任檢察官的法律地位和主體資格的不同

目前，大陸的主任檢察官制度尚處于改革初期階段，由各省份出臺各自的實施方案。主任檢察官的具體職權和配套規定是由改革方案設計的，而且各個方案并不完全一致。主任檢察官的地位和資格不是來源于法律明確授權，現階段的改革帶有一種過渡性質。檢察官只是一種身份，并不是獨立的檢察權主體。須經檢察長指派或者授權并以檢察院名義對外進行司法活動方具有法律效力。相對臺灣地區而言，大陸地區檢察官的任職資格獲得并不十分嚴格，從人員結構來看，基層一線辦案的檢察官中經驗缺乏的年輕人占大多數，有能力獨立辦案的檢察官大概占檢察人員總數的30%。

根據臺灣地區的《法院組織法》規定，檢察官是檢察職權的行使主體，獨立行使檢察權。檢察官在職權行使的方式上是獨立的。臺灣地區司法院大法官會議392號解釋對檢察官的法律地位進行界定。該解釋規定，檢察官在刑事訴訟中具有司法官的性質。因為其偵查活動具有個案性、爭議性、中立性、獨立性。因此，在臺灣地區，檢察官是獨立的官署，是行使檢察權的主體，以本人名義進行對外的職務行為具有法律效力。

二、大陸地區主任檢察官改革存在問題的分析

在現行檢察官辦案責任制改革試點過程中，弱化行政色彩取得了顯著的效果，但實踐過程中也存在一些不容忽視的問題。

(一)檢察官制度缺失，主任檢察官地位不清、職權不明

黨的十八屆三中全會對深化司法體制改革作了全方位的謀劃和部署。中組部、最高檢也聯合印發《人民檢察院工作人員分類管理制度改革意見》，但最終由于各方面原因未出臺正式的文件進行具體規定。在當前的法律中，無論是《人民檢察院組織法》或是《檢察官法》，都未對主任檢察官有明確的定義。司法改革中的主任檢察官是檢察機關在檢察業務實踐當中一步步探索形成的結果。由于缺乏制度和法律的規范，改革實踐中主任檢察官的地位不明確、職權不清晰。檢察官的任免、晉升、獎懲等管理機制仍按照普通公務員的模式進行，在檢察機關內部業務動作上，不同業務部門的檢察官對應相應的行政級別。

(二)主任檢察官與部門負責人的權責關系問題

主任檢察官制度改革的初衷是為了改變案件承辦人對部門負責人、檢察長和檢委會負責的局面，取消了部門負責人的審核批準環節，由承辦檢察官直接對檢察長和檢委會負責。但此次改革未明確主任檢察官與部門負責人的權責關系，容易導致案件處理意見作出前，主任檢察官與部門負責人為防止意見不一而事先“通氣”。主任檢察官不是案件的承辦人，不具有辦案的“親歷性”，不僅容易導致主任檢察官不敢獨立承擔案件責任，還會使行政化的“三級審批制”辦案模式回歸，喪失了檢察權的獨立性，改革便失去了意義。

(三)主任檢察官獨立性弱，辦案中仍存在行政色彩

雖然主任檢察官制度在客觀上能提高辦案效率，但由于受到過去管理機制的影響，主任檢察官制度的優越性在實踐中未能得到充分的發揮。在試行過程中難免呈現出過去行政化管理模式的痕跡，“去行政化”是當前改革的重中之重。行政色彩的機制會使主任檢察官制度改革成為紙上談兵，案件的承辦最終變成對領導意見的執行，推動了主任檢察官的應有之義。繁瑣的審批流程，既增加浪費司法資源，又降低辦案效率，最終違背了訴訟的基本要求。

三、對大陸地區主任檢察官改革存在問題的反思——以臺灣地區經驗為參考

(一)主任檢察官的選任

臺灣地區《法院組織法》第59條規定:各級法院及分院檢察署檢察員，員額在六人以上者，得分組辦事，每組以一人為主任檢察官，監督該組事務。主任檢察官的任職資格和選任條件首先得符合檢察官的標準。在工作年限上要求擔任八年以上檢察官，工作業績連續五年優秀，最三年未受過記過以上處分，在遴選程序上需要由檢察長的推薦，方能成為檢察官審議委員會的評價對象。臺灣地區主任檢察官的選任模式對我國大陸地區檢察官改革有很好的借鑒作用。以北京市昌平區人民檢察院為例，辦案組設置按照主任檢察官、檢察官助理、書記員配備，組成26個主任檢察官辦公室。同時結合工作實際，組成人員因各部門工作特點差異而有所不同。如公訴部門實行1+2+3模式;未檢部門因“捕、訴、監、防”一體化的需要實行1+3+4模式。而由于改革過渡時期，主任檢察官基本是從由現有部門負責人中任命，一般而言，部門負責人工作年限較長，辦案經驗豐富，符合主任檢察官的能力要求。但在主任檢察官制度改革正式完成后，仍需要明確的法律規定來確立主任檢察官的選任機制，筆者認為，此處可借鑒臺灣地區的標準，基層檢察院要求八年的檢察工作經歷要求不會出現年齡過大的現象。進而從工作實績、工作經驗、綜合表現等方面嚴格控制門檻，以體現出較好的辦案經驗和工作能力。

(二)主任檢察官的職權設置

如何放權是主任檢察官改革中的核心，也是難點。臺灣《地方法院及分遼檢察署處務規程》之規定，主任檢察官的職權主要包括:一是分案建議權，主任檢察官認為檢察官分配的案件不能或不宜辦理時，可以報請檢察長指定其他檢察官辦理;二是經檢察長授權，可命令辦案檢察官隨時匯報案件情況或者調閱卷宗;三是主任檢察官與辦案檢察官意見不一致的，可提出異議，報請檢察長決定;四是文書審核權，辦案檢察官的法律文書由主任檢察官審核后轉檢察長批準;五是羈押必要性處分權，對檢察官案件被告的羈押情形隨時監督，有不適當的及時處理。由于臺灣檢察官的獨立性，主任檢察官對辦案檢察官的職責以業務監督、行政管理為主。而根據大陸地區的實際情形，主任檢察官對承辦檢察官在業務上有決定權。這就決定了在主任檢察官與本組其他檢察官的職權劃分上不能完全照搬臺灣模式。大陸實行以主任檢察官辦案組為單位相對獨立行使檢察權，起到既適當放權，又保證案件質量的作用。

(三)檢察機關內部機構的管理設置

目前，大陸地區基層檢察院除了設置檢委會外，還分科、局、處、室等，由內設機構負責人對本部門負責。這樣容易和主任檢察官辦案組淪為業務部門內部的小組織，弱化了辦案組的檢察權。部分學者對臺灣地區的檢察長—主任檢察官—檢察官的模式都有高度評價，認為這種模式既實現了檢察官相對獨立性，又保證行政隸屬性的協調統一。雖然大陸改革的制度原型是以我國臺灣地區為模版，但臺灣地區的主任檢察官制度是“審檢分隸”的產物，與大陸“去行政化”差異較大。試行實踐中，大陸地區各個省份的檢察機關都結合本地實際大膽探索。如在上海閔行區檢察院的改革匯報中指出，該院將原有的16個業務部門整合為“1局3部”，即反貪污賄賂局、刑事檢察部、訴訟監督部和綜合業務部，由副檢察長兼任部門負責人，綜合部門設置不變。體現出了辦案組織體系的扁平化管理。

四、結語

主任檢察官制度作為司法體制改革的重要組成部分，具有十分重大的意義。司法體制改革是一項系統性工程，涉及檢察機關內部體制的各個領域，需要站在全局的高度予以全面分析。黨的十八屆四中全會以后，最高人民檢察院下發《關于深化檢察改革的意見(2013－2017年工作規劃)》，進一步明確了改革的指導思想和基本目標。對實現檢察權的規范運作，維護檢察機關的司法公正指明方向。

［1］龍宗智．檢察機關辦案方式的適度司法改革［J］．法學研究，2013(1):36．

［2］施慶堂，林麗瑩．臺灣地區的主任檢察官制度［J］．國家檢察官學院學報，2014(6):32．