城市物業管理的問題與完善

鄧成文

江南大學法學院，江蘇 無錫214122

一、我國物業管理的發展現狀

伴隨著城市化的進一步推進，我國房地產市場飛速發展。住宅管理專業化進一步普及的今天，我國物業管理也迎來空前規模。截止到2014年底，我國物業服務企業10．5萬家、管理規模164．5億平方米、從業人員711萬、年營業收入3500億元，百強企業雖僅占行業企業總量的0．2%，但年營業總收入850億元，占全國物業服務企業年總營收的24．3%;管理面積32．18億平方米，占全國物業管理總面積的19．5%。①然而，不容忽視的是，我國物業管理中也存在著大量的問題。物業管理相關法律法規不健全，業主大會法律地位不明確，物業管理范圍界限模糊，物業管理行為不規范，導致物業管理服務糾紛層出不窮，嚴重影響社區穩定。

二、我國物業管理的立法現狀

我國目前并沒有一部調整城市物業管理法律規范的專門性法律，有關物業管理的規則多散見于行政法規、部門規章、地方性法規以及地方政府規章，物權法中也有所提及。2003年6月8號國務院頒布了《物業管理條例》，該《條例》的頒布標志著我國的物業管理正式進入了法制化和規范化發展的新階段。［1］為了提高城市物業管理服務水平，規范物業服務市場秩序，2004年3月17日建設部頒布《物業管理企業資質管理辦法》，并于2007年11月26日更名為《物業服務企業資質管理辦法》。2007年3月16日上午通過的《物權法》，也對物業管理的相關內容做了明確規定。經國務院重新修訂的《物業管理條例》已于2007年10月1日正式實施，新《條例》對規范城市物業管理和維護業主合法權益做了進一步的完善。

三、我國物業管理中存在的主要問題

(一)物業管理立法方面的不足

《物權法》是一部基本法，對調整物業管理法律關系具有較高效力。但其對物業管理法律關系大多是原則性的規定，缺乏可操作的規范，這使得對物業管理的規范更多的依賴于行政法規、部門規章。為了配合國家相關法律的實施，各地方也積極制定地方法規和地方政府規章。由于我國幅員遼闊，各地區物業管理水平發展不一，再加上各地學者對物業管理的理解不同，導致我國地方物業管理規范千差萬別，參差不齊。對物業管理模式的界定上，《物業管理條例》與《物權法》就出現了不一致?！段餀喾ā返诎耸粭l業主可以自行管理建筑物及其附屬設施，也可以委托物業服務企業或者其他管理人管理。該條對物業管理模式做了明確規定。即業主可以自行管理建筑物及其附屬設施，也可以委托物業服務企業或者其他管理人管理?？梢?，物權法至少規定了三種物業管理方式:業主自我管理方式業主委托物業服務企業管理的方式和業主委托其他管理人管理的方式。［2］而《物業管理條例》第二條，在對物業管理定義時，直接認定了業主委托物業管理企業是物業管理的唯一模式。該條說明，《物業管理條例》只適用于調整業主委托物管企業這一單一管理模式，而無法調整《物權法》規定的另外兩種管理模式。雖然，企業主導下的物業管理模式更具專業性和效率，但在城鄉結合地區，業主自主管理和委托第三方管理的模式已十分普遍?！段飿I管理條例》的這一立法缺陷導致其他模式物業管理中的糾紛難以解決。

(二)物業服務與政府公共服務邊界不清

《物權法》第七十三條 建筑區劃內的道路、綠地、其他公共場所、物業服務用房和公用設施，屬于業主共有。該條對小區物業服務和公共場所、公用設施的產權進行了界定。物權法的這些規定，也都是原則性的規定，遇到實際操作時根本無法實施。從物業管理的實際狀況看，對公共場所、公用設施邊界的界定十分模糊。例如小區的水電供給設備是否為業主共有?水電設備的維修與維護到底由誰承擔?現實是在現有物業管理模式下，城市物業服務中包含了大量的本應由政府提供的公共服務內容，有關政府部門以建筑區劃“紅線”為借口，規避了應當承擔的公共服務責任。物業管理的核心價值是保證保證建筑物及其設施的使用安全，延長建筑物及其設施的其使用壽命，確保物業增值保值。因此，物業服務企業的重心應放在物業公用設施的維修和維護上，而不是過多的承擔本應由政府承擔的水電供給，消防等政府壟斷的公共服務內容?，F實是物業企業成了萬金油式的管家，掩蓋了政府公共服務的缺失。

(三)業主自治制度不完善

物業管理條例規定，業主大會由全體業主組成。業主大會作為權力機構，對關系業主利益的事項進行決議。然而，對于業主大會的行為能力問題，條例未做相應規定。業主大會不能以大會的名義對外實施法律行為，不能成為訴訟參與主體，其民事法律地位得不到認可，成為一個有名無實的權利機關。

《物業管理條例》第十五條規定“業主委員會負責執行業主大會的決定事項”。該條實際上界定了業主委員會是執行機構。業主委員會有權代表業主與物業服務企業簽訂物業管理合同，依據《合同法》業主委員會成為合同一方當事人，獨立承擔法律責任。目前司法操作實踐看，對于業主委員會是否存在訴訟主體資格的問題仍有較大爭議。最高法的司法解釋以及地方高院司法解釋基本上明確了業委會作為原告的訴訟主體資格，但是，由于業委會難以單獨承擔責任，對于業委會能否作為被告的問題，各地規定不一［3］。由于業委會沒有獨立的財產，所以它不能成為民事責任的主體，最終的責任有業主承擔。這就導致業委會享有民事權利卻不需要承擔民事義務，在一定程度上有可能使權利被濫用，損害業主的利益。

四、完善我國物業管理的對策建議

(一)完善相關立法

1．依據《物權法》修改《物業管理條例》

物權法第八十一條規定:“對建設單位聘請的物業管理企業或者其他管理人，業主有權依法更換”。該條款說明業主可以選擇自主管理，可以選擇專門的物業企業管理，也可以選擇其他公司管理。對我國物業管理模式應是多樣化的，而不是《物業管理條例規定》的由物管公司管理的單一管理模式。由于我國各地區物業發展水平不一，在城市化比較高的城鎮中心區，物管企業管理更具專業性，也更有效率。而在那些物業發展水平相對緩慢的城鄉結合地區，自主管理更具優勢。這類地區大多數居民是農村轉城鎮戶口，部分業主還沒有適應“購買服務”的消費模式，致使不交、拖交物業管理費的現象十分普遍。明確自主管理的合法性，對那些專業性不強的環衛、綠化允許居民自主管理，可以很好解決物管企業與業主的糾紛。因此，重構我國物業管理模式，修改《物業管理條例》顯得尤為重要。

2．盡快出臺《物業管理法》

目前，我國調整物業管理法律關系的規范立法層次都相對較低，相關規范散見于部門規章和行政法規。在物業管理發展迅速的背景下，出臺專門的物業管理法尤為必要。應以現有的立法為基礎，吸收今年來從法律層面上對物業管理中存在的問題進行具體規定，使其具有操作性［4］。以立法的形式，固定業主的權利與義務，明確業主大會和業委會的法律地位，物管公司的責任和義務的等內容。明確界定物業管理的范圍，應當將是否由政府行政權壟斷作為判斷是否屬于物業管理范圍的主要依據。這樣一部專門調整物業管理的法律，不僅提高了物業管理的立法層次，而且使物管活動有法可依，解決之前立法的相關沖突。

(二)明確業主大會和業委會的法律地位

由于業主組織缺乏合法的民事主體地位，業主無法充分行使權利，承擔責任，自身的利益無法維護，物業管理服務水平也無法得到提升。有關業委會能否成為訴訟參與主體各地方爭論不一。最高人民法院在2003年8月20日給安徽省高級人民法院《關于金湖新村業主委員會是否具備民事訴訟主體請求一案的復函》中明確解釋:根據《民事訴訟法》第49條、最高人民法院《關于適用〈民事訴訟法〉若干問題的意見》第40條之規定，金湖新村業主委員會符合“其他組織”條件，可以自己的名義提起訴訟［5］。最高人民法院通過司法解釋形式規定業主委員會屬于民事訴訟法中規定的“其他組織”，即可以自己的名義提起訴訟。缺乏明確民事法律主體資格的業主委員會無法獨立、有效的行使法律賦予其的權利，行使權利受阻時，缺乏有效的司法救濟。另外，因缺乏主體資格而不能成為被告，業主對業委會違法的決議，也難以通過訴訟方式撤銷。

另一方面，應設立業主共有資金。依據《物權法》第七十三條“建筑區劃內的道路、綠地、其他公共場所、公用設施和物業服務用房，屬于業主共有”。在明確了業委會的法律地位后，可以將業主共有的財產登記在業委會的名下，公用部分的維護費用由業委會財產支付，公用部分的收益也歸屬于業委會，由全體業主共有。設立業主共有資金，可以進一步理清在物業管理服務中各方的法律地位，保障業主對物業共用部分的收益權，實現業主大會對物業服務費用等業主共有資金的所有權、管理權，也便于業委會過錯而需承擔法律責任進行支付。

(三)建立物業管理糾紛解決的調解機制

近年來，隨著我區城市化建設的不斷推進，物業糾紛數量逐年遞增。物業糾紛呈現出發生頻率高、發生量較大、案件標的小、問題瑣碎糾纏、持續時間長、容易引發群體性對抗等特征。物業糾紛如果全部依靠司法途徑解決，法院負擔大，程序復雜，造成司法資源的浪費．在構建社會主義和諧社會的倡導下，以調解為主的人性化糾紛解決方式顯得很有必要。我國部分地區也在積極探索人民調解物業糾紛工作機制，力爭將矛盾化解在初發之時。新疆自治區司法廳已起草了《自治區關于加強物業管理糾紛調解工作的意見(討論稿)》，在烏魯木齊市、昌吉回族自治州、克拉瑪依市三個地州市開展物業糾紛調解試點工作。物業糾紛調解機制成為解決民事糾紛、防止矛盾激化的‘第一道防線’。引入第三方調解物業糾紛，將極大地減輕了當事人的負擔，解放了審判資源，促進了問題解決，維護了社會和諧，一舉多得，效果明顯。

(四)建立物業管理“黑名單”制度

業主與物業服務企業的矛盾由來已久，從物業投訴的情況看，業主與物業公司矛盾的焦點在服務質量上。我國目前已在政府采購，食品安全等多領域建立了企業失信“黑名單”制度，物業服務行業也亟待建立“黑名單”制度。將物業管理系統納入誠信評價體系，針對投訴多、投訴之后整改效果不明顯的物業服務企業，物業管理處將其拉入物業管理系統“黑名單”，取消其從事物業管理服務的資質。物業管理“黑名單”制度有效震懾不合規的物業服務企業，讓失信者寸步難行，對提高物業服務企業的服務質量有很大幫助。

［ 注 釋 ］

①中國物業管理學會．2015物業服務企業發展報告．

［1］文宇．城市住宅小區物業管理的現狀、問題及其解決對策［J］．城市問題，2013(9):78－81．

［2］張農科．關于我國物業管理模式的反思與再造［J］．城市問題，2012(5):2－14．

［3］宋安成，段本和．完善新＜物業管理條例＞的思考［J］．上海房地，2008(2):54－56．

［4］董磊．論我國物業管理制度存在的問題及完善對策［D］．東北財經大學碩士學位論文，2006．

［5］肖拓．業主委員會法律地位的探討［EB/OL］．中國法院網．http://www．chinacourt．org/article/detail/2015/07/id/1675834．shtml，2015 －7 －28．