基于城鄉統籌視角的農村城鎮化利弊分析及建議——以江蘇省徐州沛縣任莊村為例

張宏宇

南京師范大學法學院，江蘇 南京210023

2015年7月江蘇省深入開展縣域法治國情調查，筆者所在的調研小組在南京師范大學法學院教授李力老師的指導下在暑假對江蘇省徐州市沛縣任莊村進行了為期一周的深入調研。筆者基于城鄉統籌視角，針對城鎮化對任莊村的影響整理成了這篇論文。論文主要分為四個部分，分別是城鎮化對任莊村發展的利與弊、針對這種現象筆者的評價以及筆者提出的建議。

一、城鎮化對任莊村的積極影響

(一)村民收入增加，生活水平提高

任莊村李主任向筆者介紹近些年來村民的收入一直在增加。在城鎮化推行背景下，任莊村2014年農民人均純收入17130元，比2012年增長1687元。筆者了解到任莊村村民的收入主要來自三個部分:有技術的強壯勞力在外務工;土地流轉收取的租金以及國家對農民的補貼;養殖。村民收入逐年增加也離不開法律法規的制定與推行，《中華人民共和國農村土地承包法》、《土地管理法》、《中華人民共和國農業法》等。

隨著收入增加，相應地村民的生活水平也提高了不少。村民紛紛“上樓”(在下個部分會有詳細介紹)、建設了各種現代化的基礎設施(超市、健身器材、圖書館等)以及較為完善的福利保障體系(低保戶、養老保險、尊老金、殘疾補助、養老院、福利中心、敬老院)。

(二)居住集中化，節約土地

筆者了解到任莊村為推進城鎮化，現以打造蘇北生態富美第一村為目標，自2007年開始大力開展新農村建設。到目前為止，新村一期住房建成262戶并已全部入住，二期住房已建成405戶，現處于銷售階段?，F在任莊村已經完成了四個自然村的整體搬遷，原自然村的土地已經全部推倒，由村委會做中介發包給大戶種植，發包所得的租金以及國家給農民的補貼仍然歸村民所有。

由此看來，城鎮化之新農村建設有效地促進了居住集中化，節約了大量土地，便于搞農業集中化經營。

(三)農業集體化，生產效率高

在農村城鎮化的背景下，國家大力推動農村土地流轉，頒布過一系列法律法規，如《中華人民共和國農村土地承包法》、農業部《農村土地承包經營權流轉管理辦法》、《中華人民共和國土地管理法》、國務院批轉農業部關于加強農業承包合同管理意見的通知等。筆者還了解到，現如今，農戶將自己的大部分土地流轉出給大戶，以供他們集中種植、養殖。

由此看來，實現農村土地承包經營權流轉，可以使農民獲得更多的經濟收益，充分實現土地的經濟價值。①

二、城鎮化對任莊村的消極影響

(一)土地拋荒

筆者在對一家種植果樹的大戶采訪時，一位技術員大爺向我們透露了一些不為人知的情況。他提到，由于一些自然原因或者人為原因導致收成不好時，一些承包土地的大戶就會悄悄跑路。這種情況是不會通知農戶的，早年間一些村里的干部就用村里的錢繼續發給農戶充抵租金。而原先被承包的土地就被閑置一旁，造成土地拋荒的現象。

農業是我國的經濟之本，況且我國耕地數量本來就少，土地拋荒不符合國家高效利用土地的倡導，也在一定程度上阻礙了農村的可持續發展。這也反映了農村城鎮化一方面增加了耕地數量，另一方面利用不當也會造成土地拋荒。

(二)農村空心化現象加劇，城鄉社會問題頻現

隨著農業技術革新和農民生產率提高，農村對勞動力的需求將大大降低，這必然會導致大量農村剩余勞動力出現。農村不需要過多的勞動力再加上城市五彩斑斕的生活，越來越多的農民選擇進入城市打工。尤其值得注意的是，如今的新生代農民工早已不再留戀父輩們固守的鄉土，在城里買房置業的愿望遠比回到農村更加強烈。這樣的現象勢必會導致農村“空心化”加劇。

筆者在走訪調查中也發現在家里的村民非常少，在家的也是一些老人和婦女，青壯年勞動力常年在外打工。對此，有專家擔憂“未來誰來耕作土地”，也有專家慨嘆“鄉土中國”正在慢慢消失。而且與農村“空心化”并存的留守兒童、留守婦女、留守老人等帶來的社會問題也值得關注。在這個過程中，最大的問題就是城鎮化導致的利益矛盾問題和貧富差距問題。②如果不加以重視，勢必會引發更深層次的問題。

(三)“新市民”處境尷尬

一場讓農民“上樓”的運動，正在全國二十多個省市進行。筆者了解到，任莊村越來越多村民“上樓”住上了新樓房。但是農民“上樓”后進退失據，既失去安身立命的土地，又缺乏城鎮居民所能依靠的社會福利制度。由失地又失業的農民構成的特殊農村社會群體的弱勢程度遠遠超過城鎮弱勢群體，他們往往生活在被社會遺忘的角落。③同時，在村莊撤并運動中，不可避免地會對農村文化產生破壞。比如說，小集體的熟人社會被強制替換成大集體的陌生人社會，而且農民“上樓”之后仍然是農民，但生活方式卻被徹底改變。市場經濟的洪水則毫不留情的動搖了傳統秩序格局，但問題在于，舊有的秩序和利益保障機制被打破，而新的秩序和利益保障機制又沒有建立，處在新舊交替階段的農民不得不經歷巨大轉變帶來的痛苦。④

在與村民交談過程中，筆者也發現對于已經完全搬遷的四個自然村，可能還存在部分村民不愿意搬遷的情況，盡管未得到證實，但還是存在強制拆遷的可能性。上述情況都使得“新市民”的處境越來越尷尬。

三、總結評價

任莊村作為一個正在進行城鎮化的農村，在全國仍具有典型性。通過第一部分的敘述，筆者總結出，任莊村在城鎮化的過程中，對自身發展既有積極影響，也有消極影響。在經濟方面，村集體收入和村民人均收入都有了較大的增長，村民的收入來源也呈現出多樣化的趨勢;在政治方面，“撤縣劃市”已順利實施，任莊村選舉制度及現狀雖有瑕疵，但總體符合國家規定;在文化方面，文化建設日益完善，但提高村民的思想文化素質仍然任重道遠。

在調研過程中，筆者注意到一個問題，國家推進農村城鎮化的步子是不是太急了?

現今，各種報道稱我國2003年的城市化水平已達到40．5%，超過原來計劃指標，甚至有些報道稱目前已出現城市化“大躍進”。筆者認為，從長遠看，城鎮化是大勢所趨，但社會結構的變動往往牽一發而動全身，不能操之過急。農村城鎮化的速度必須降到一個全社會都能承受的合理區間，只有這樣，才能為社會轉型贏得充足的時間和空間，讓社會結構變得更富活力和彈性。

四、提出建議

筆者針對調研過程中出現的問題為全國農村城鎮化提出一些自己的建議:

(一)完善法律法規，構建農民權利保障機制

要切實推動農村城鎮化發展，尊重、實現和維護農民權利，必須進一步完善法律法規，構建農民權利保障機制。重點圍繞戶籍制度、村民自治制度、土地制度，切實保障農民的勞動權、社會保障權、土地財產權等。

(二)創新農村土地制度，維護農民土地權利

早在三百多年以前，威廉·配第就說過:土地是財富之母。土地對中國的農民來講，更是農民的命根子。要創新土地制度，賦予農民更完整的土地占有權、使用權、處分權和收益權。明確農民具有完整意義上的農地產權，要把農村土地的占有權、使用權、收益權和處分權都完整地界定給農民，使農民真正享有土地權利變動(包括土地流轉、轉用以及收益分配)中的決策權，使土地承包經營權有真正的價值。⑤農民具有完整的農地產權，有利于提高農民積極性，促進農村城鎮化的發展。

［ 注 釋 ］

①蔣曉玲，李慧英，張建．農村土地使用權流轉法律問題研究［M］．北京:法律出版社，2011．

②國浩律師事務所．中國新型城鎮化的法治思維［M］．北京:法律出版社，2014．

③劉云升，任廣浩．農民權利及其法律保障問題研究［M］．北京:中國社會科學出版社，2004．

④陳?。罗r村建設與基層司法改革［J］．法學家，2007(1)．

⑤季建業．農民權利保障與新農村建設［J］．法學家，2007(1)．