高等教育分類管理的幾個關系

徐延宇，高 源，王雅婷

（云南大學 高等教育研究院，云南 昆明650091）

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020）》描繪了未來10年我國教育事業發展的藍圖，在提出建設教育強國、建設高等教育強國目標的同時，特別指出要建立高校分類體系，對高校實行分類管理。促進高校辦出特色，發揮政策指導和資源配置的作用，引導高校合理定位，克服同質化傾向，形成各自的辦學理念和風格，在不同層次、不同領域辦出特色，爭創一流。[1]而2012年3月16日，教育部以教高〔2012〕4號印發《關于全面提高高等教育質量的若干意見》也指出，要促進高校辦出特色，“探索建立高校分類體系，制定分類管理辦法，克服同質化傾向。”[2]可以發現，高等教育分類管理已經成為當前推動我國高等教育發展的重要政策。從政策目的來看，是要使不同層次和不同類型的高等學校能在整個高等教育系統中確定自身的位置，并根據自身的定位找準發展方向，扭轉當前整個高等教育系統普遍存在的定位不準、特色不明，目標趨同、盲目升格等問題，從而進一步推動我國高等教育的發展。由此各省級地方政府以此作為促進高校科學發展的重要措施，已經陸續出臺相應的地方高等教育分類管理分類指導的實施意見。[3]盡管從學理上討論高等教育分類管理的研究已經不少[4]，由于這些研究更多的是從高等教育理論的角度進行分析，對國家和地方管理實踐需求關注較少，討論不免有些空泛，難以對制定高等學校的分類管理、分類指導意見發揮指導作用（如就從學校）。而高等教育主管部門在地方制定和落實高校分類管理和分類指導實施意見過程中，往往將其作為一項一般性的實踐工作任務完成，容易忽視分類管理中存在著很多具體而與高等教育管理理念密切相關的問題。從當前理論研究和已經公布的部分省市高等學校分類管理、分類指導實施意見來看，還需要進一步廓清對以下幾個關系的認識。

一、分類管理與自主辦學

分類管理分類指導與自主辦學的問題實際上是對高校實施管理的方式和程度的問題，也是政府對高等教育管理中的收與放的問題。一般而言，越是實施嚴格的分類管理和強力的分類指導，意味著政府在更多的方面對高校辦學實施更多的干預和調節，高校的辦學自主空間越小；而相對更寬松的分類管理，政府就會在更宏觀的層面對高等教育實施指導和調節，高校有可能發揮更大的自主權。

我國對高等教育實行集權型管理體制，高校建設審批、招生、專業設置、經費、師資等都由政府控制，當主要的辦學資源都由政府控制時，高校發展的積極性和主動性受到不同程度的遏制，發揮辦學自主權的空間較小。當出現某些臨時的政策和措施，政府對高校管理相對放權時，一些高校有可能認為是實現在管理嚴格情況下難得的發展機遇，即使出現問題也會有主管的部門來解決，就會不管自身是否具備發展條件，采取各種措施來爭取資源和用足政策，就有可能出現各種亂象。所以，在高等學校尚未具有自主、自律意識和未形成客觀公正的外部評價和問責機制之前，簡單的放權或者說擴大高校的辦學自主權就會出現高校辦學中的各種沖動和不自律的行為。出現這種情況后，主管部門往往就簡單地將相關權利又再一次集中上來，出現一亂就收的局面。

當前，我們提出的分類管理和分類指導是在建立與社會主義市場經濟體制相適應的現代高等教育體制和大學制度的改革大趨勢下實施的，通過分類實現轉變政府職能、建立政府、社會和高校之間的新型關系、擴大高校辦學自主權最終的改革目標，改變過去“放”和“收”的政策搖擺。

然而，實現分類管理分類指導并非一蹴而就，它需要一個研究、探索和實踐過程。從理論上講，對高等學校的分類既可以是首先由政府對高校的類型進行設定并引導高校朝既定的類型發展，也可以是高等學校自身不斷發展，自發形成各種類型的過程，高等教育實現“自律均衡”。但由于歷史的原因，高等教育主管部門和政府習慣于過去的計劃管理、過程管理和行政命令，對高等學校放權的范圍、速度和力度還相當有限。同時高校由于長期以來習慣于在很多辦學的微觀方面都被管理，甚至逐步失去自主辦學的意識，如果放權過快，面對突然的變化，有些高校可能不容易適應新的寬松的條件，不能行使好權力，甚至再次出現亂象。因此，分類管理和分類指導要讓政府權力充分放開，改變過去長期形成的計劃體制思維，轉變政府管理職能，讓高校獲得自主空間。如果不建立在政府轉換管理職能的基礎上，而仍然是以直接介入微觀管理的計劃體制手段來實施，分類指導將致使學校類型過早地固化，會嚴重抑制學校的辦學活力，抹殺學校的個性化發展，影響學校類型的充分分化，反而會加劇學校的趨同發展。“高等教育結構的宏觀有序，表現為系統具有自調試機制，能夠對市場變化做出靈敏的反應，避免在學校培養人才與社會需要之間出現結構性的失衡和錯位。”[5]因此，分類管理重在其指導性，主要通過資源配置、分類評價、分類撥款等宏觀調控手段，對學校按照社會經濟發展需要組織的教學、科研和社會服務等活動進行引導，改變過去高等教育“一放就亂，一收就死”的惡性循環，以市場和社會來進一步培育高等學校的辦學自主性、自律性。從當前高等教育發展的實際來看，實現政府適度介入的分類管理要特別注意處理好分類管理和自主辦學的關系，要保持二者之間的適當張力，保障“收”與“放”之間的合理平衡，引導過程中不斷培養高校自主辦學、依法辦學的意識和能力，構建政府與高校之間新型的關系。在具體的實施意見上就要減少影響高校自主辦學的限制性規定，在相關的禁止事項和規定之外，讓高校獲得充分的辦學自由。

二、動態目標引導與靜態現狀分類

發展目標引導與當前狀態分類的關系是對分類管理作用方式的不同理解，實際上也就是分類管理的任務是要直接給高校定位分類還是指出鼓勵高校未來發展的類型，推動高校自主定位自主發展的問題。

如果我們將分類管理理解為政府對高校定位的引導和管理，那么這種管理是動態的指導還是靜態分類呢，也就是說，政府在這個過程中是要對現有的高校進行一個類型劃分還是為高校未來的發展類型設定目標，引導高校向這些類型方向發展呢？實際上，“任何分類都有利有弊,因為再詳細的分類也不可避免地要在一定程度上抹煞個性,分類從本質上說是一個尋找共性特征的過程,它只能表現類型上的特征差異，但無法表現個體間的個性差別。”分類指導本身是為了引導規避趨同,然而其自身的局限性也就不可避免帶來新的趨同。所以，“分類的目的并不在于類型本身，它更多體現的是一個引導的作用，即高等學校不能趨同發展，要明確自身的定位，辦出自己的特色”。從長遠來講,“分類的最終目的是超越分類，實現高等學校的個性化以及整個高等教育系統的多樣化發展”。[6]

目前，從已經出臺的地方高校分類管理分類指導實施意見中我們已經看到了動態指導和靜態分類這兩種思路的分野。比如有的省市出臺的高等學校分類管理分類指導實施意見就明確了哪些大學是建設成什么類型的高校。如河南省的實施意見中指出：“支持鄭州大學、河南大學向綜合性、研究型、高水平方向發展，加快創建國內一流大學步伐。支持河南農業大學、河南師范大學、河南科技大學、河南理工大學、河南工業大學、河南財經政法大學、華北水利水電大學向多科性、特色化、應用型方向發展。”這種方式更多的屬于靜態分類，即通過對現有高校發展目標類型的清晰明確，有助于高校根據實施意見很快對號入座，明確學校發展類型，準確定位，也有助于主管部門和地方政府對高等教育的管理，但同時，對高校過于明確其發展目標類型，框定其發展道路，極有可能損害高校的辦學自主性，也有可能無法調動學校的積極性。而有的省份則不明確指出哪些高校歸入什么樣的類型，而僅僅指出主管部門和政府對區域內高校未來發展會有哪些類型，如山東省的實施意見指出：“重點支持應用基礎型特色名校立項建設單位，使之成為主要面向山東經濟社會和行業發展需要的高素質創新人才培養基地；重點支持應用型特色名校立項建設單位，使之成為主要面向山東經濟社會和行業發展的高素質應用型人才培養基地，引領應用型高校發展；重點支持技能型特色名校立項建設單位，使之成為主要面向產業轉型升級和企業技術創新需要的高素質技能型人才培養基地，引領技能型高校發展。”這樣既對類型進行了劃分，同時又沒有規定哪些高校就屬于或者就是鼓勵發展的某種類型，就讓高校認識到不同發展類型將會有什么樣發展任務、獲得怎樣的發展支持，高校有可能在結合自身發展基礎與條件的基礎上，對發展類型進行選擇，同時也可以形成鼓勵高校間競爭的局面，推動高校增強發展的主動性。

從目前高等教育發展的要求來看，分類管理不應該僅僅停留在讓高校對號入座上，從更深層次講，分類管理的實施需要為現有高校指出未來可能不同的高校類型政府將提供怎樣的發展條件，定位在不同的類型上將獲得怎樣的政策支持，要為所有的高校預留發展的想象空間。要形成高校在不同層次上辦出特色、爭創一流就必不能簡單地靜態分類，而應該是放開條件，鼓勵競爭，進行目標引導。因此，為高校預設不同類型的發展路徑和支持政策是當前分類管理的首要作用。

三、地方特色與全國統一的問題

“高等教育地方化是最近30年來中國高等教育改革的進路之一，其實質是區域高等教育的自主化和多樣化發展”。分類管理既是中央對全國高校進行分類管理，也是地方為促進高等教育發展、形成區域高等教育特色化發展新局面的有力措施。國務院教育行政部門對高等學校分類管理、分類指導有助于對全國高等學校的宏觀綜合指導，特別是對部委屬高校發展的引導，促進高等教育結構適應和推動經濟社會發展；省級人民政府要對地方各級各類教育進行綜合統籌發展，加強分類管理分類指導，促進本區域高等教育的協調發展，省級人民政府責無旁貸。如果省級人民政府提出的區域內高等教育分類管理、分類指導實施意見僅僅是“上傳下達”地貫徹中央高等教育發展政策，依葫蘆畫瓢地提出一些本省的高等教育分類管理分類指導措施，這對于促進地方高等教育特色發展實際上意義不大。從目前已經出臺的一些地方高等教育分類管理分類指導意見來看，如何成立形成地方特色與貫徹上級統一要求的關系是值得思考的問題。

首先，就是要真正領會中央的分類管理分類指導的精神。只有深刻理解中央文件出臺的背景，才能認清當前高等教育發展的形勢，才能創造各種條件向政策指引的方向發展，獲取政策支持。目前已經頒布的幾個省級人民政府的高等教育分類管理、分類指導實施意見基本上反映了對統一性的要求。如在分類上都有研究型大學、應用型本科、高職高專等基本類型。這是當前上級主管部門在對當前高等教育發展問題分析，特別是當前高等教育發展結構與經濟結構不相適應的問題的基礎上，對高等教育發展提出的新方向。從《高等教育法》來看，傳統上我們只是按照人才培養的層次劃分了高等專科學校和本科學校（大學）兩大類，而當前分類中將本科學校分成了研究型大學和應用型本科，反映出當前推進本科高校轉型的發展方向，從教育部當前的工作和一系列政策來看，建設應用性高等教育體系的動向已經十分明顯。這也就是為什么分類管理與地方本科高校轉型兩個工作密切相關的重要原因。因此，在制定省級人民政府高等學校分類管理和分類指導意見時一定把握這些政策的指導精神。

第二，要深刻把握地方高等教育發展的實際。了解現狀、歷史、發展的條件和基礎才能形成有針對性的分類管理、分類指導意見。每個省（市、自治區）高等教育發展的條件和基礎各不相同，與之相應的經濟和社會發展水平、條件也各異，發展高等教育的條件也有差異，實現分類管理和分類指導就需要有不同的政策支持。同時，分類管理僅限于“地方高校”，那些在本區域內有部屬高校的省份還需要處理好省屬高校和部屬高校如何實現差異化定位的問題。這也是地方在制定分類管理分類指導實施意見過程中需要依據地方高等教育發展實際考慮的問題。

四、結語

分類管理和分類指導的根本原因是高等學校功能的復雜化和增強（中世紀大學功能相對單一，也就不會有政府需要對大學進行分類管理和分類指導的問題）。在從邊緣向社會中心的轉變中，高等學校在教育、科研和社會服務等方面的類型、層次、水平和能力等出現了越來越大的差異，這種差異實質上也是高等學校在進行知識發現和傳播的層次、類型上的差異。與此伴隨的是高校生存發展所需的社會資源也越來越多。政府和社會要求對投入的資源進行問責，高等學校則也有必要進行回應，越來越多地考慮外部的需要定位自身，但不能否認的是，高等學校存在的基礎是科研和教學，是在不同類型、層次和水平上進行知識的發現和傳播，社會所期待的這種功能需要高校按照學術、知識和學科發展的內在法則，按照高等教育發展的內在規律運行才能實現。這是我們在高等學校分類管理、分類指導中處理以上三個關系需要堅持、明確和牢牢把握的。

[1]馮向東.高等教育結構:博弈中的建構[J].高等教育研究,2005,（5）:1-5.

[2]趙婷婷,汪樂樂.高等學校為什么要分類以及怎樣分類[J].北京大學教育評論,2008,（4）:166-178.

[3]劉暉.區域高等教育治理的思考——基于廣東與臺灣的比較[J].廣州大學學報(社會科學版),2009,（8）:82-85.

[4]上海教育.本市推進高等學校分類指導、分類管理改革工作情況[EB/OL].http://www.shmec.gov.cn/web/wsbs/webwork_article.php?article_id=60541,2014-09-29.

[5]陜西省人民政府辦公廳關于加強高等教育統籌管理和分類指導的意見[J].延安市人民政府政報,2011:（01）.

[6]陳鋒.關于部分普通高校轉型發展的若干問題思考[J].中國高等教育,2012,（12）:16-20.