論澳門行政文化中的社團基因

李　峰

(黑龍江省社會科學院,哈爾濱 150018)

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論澳門行政文化中的社團基因

李峰

(黑龍江省社會科學院,哈爾濱 150018)

摘要：澳門的社團發展貫穿于澳門的整個發展史,在澳門社會發展中的地位與作用十分巨大,其功能與作用甚至已超出傳統非贏利組織與第三部門范疇內的一般社團功能,兼有部分政府職能。從歷史來看,澳門行政文化中天生具有社團的基因。除表現出一種文化氣質之外,這種社團基因的外在表現形式是自治、表達和參與三種方式。盡管澳門社團在廣泛參與行政事務中發揮了巨大作用,但澳門行政文化仍然面臨著身份、認同、整合等方面的挑戰與困境。澳門社團在與政府的合作中要達到最佳效果和狀態,雙方就應從合作方式轉變為治理方式。明確政府與社團的職能和責任,才能更好地發揮澳門社團的行政參與職能。

關鍵詞：澳門行政文化;澳門社團;社團基因;社會法團主義

一、引言

澳門社團發端較早,規模和數量巨大,特別是回歸后,澳門的社會團體發展迅猛,從1999年回歸時的不足2000個發展到現在的近5000個,幾乎每百人就擁有一個社團。在澳門的歷史發展過程中,社團在社會發展中的地位與作用十分巨大。從澳門開埠初期的議事會,到殖民時期的通善堂,再到回歸后的中華總商會,可以說澳門的社團發展幾乎貫穿于澳門的整個發展史。其活動領域也廣泛覆蓋了政治、經濟、社會、教育、體育等諸多領域。有學者指出,澳門社團是一種特殊形態的社會組織,社團在公共物品供給、社會整合與動員方面,發揮部分政府職能,彌補政府缺位,甚至在華人自治、行政決策制定方面都發揮了重要作用。從傳統意義來講,澳門社團的功能與作用已經超出了傳統非贏利組織與第三部門范疇內的一般社團功能,兼有部分政府職能,出現了社團職能的“擬政府化”現象。甚至有人說,澳門政府總擺脫不了社團的影子,社團就是澳門的“第二政府”。無論是華洋共處分治時期還是澳門回歸之后,與其說澳門的行政文化總擺脫不了社團的影子,不如說是澳門行政文化中天生具有社團的基因。

其實,我們可以從諸多方面檢視出澳門行政文化的社團表征。首先澳門首屆政府成員中多數具有社團背景。澳門首任特首何厚鏵曾經任職多個知名社團,如澳門總商會副會長、澳門同善堂副主席、澳門鏡湖醫院慈善會副主席等。其父何賢在20世紀80年代初同時擔任各種社團的領袖職務數量達到16個。澳門首屆政府官員、行政會委員、立法會委員多數具有社團背景,他們或是社團領袖或是社團精英。如在澳門首屆政府的五位司級官員中,經濟財政司司長譚伯源、社會文化司司長崔世安、運輸工務司司長歐文龍都曾在知名社團任要職;特區首屆行政會的10名委員中,有8位具有社團背景;首屆立法會共有23人,其中委任的7人全部為社團主席或會長。其次,《澳門基本法》包含了多條與社團組織相關的條文。當人們開始討論回歸后的澳門政府如何建構,行政如何開展的時候,社團就成為一個無法避開的話題。作為澳門特區的憲制性法律《澳門基本法》與同類法律相比,其極為少見地包含了多條與社團組織相關的條文。除了第27條將保障結社自由作為澳門居民的基本權利之一外,還在121條、123條、127條、128條、129條、131條、133條中多次提及社會團體、民間團體、專業團體,并就社團參與社會管治、社團在教育考試、衛生醫療、體育事業、專業技術、社會服務等領域提供服務、社團的對外聯系,以及政府對社團的資助等內容作出明確規范。在憲制性的法律中關于社會團體的規定多達8條,這在類似法律中、在其他地區都是極其罕見的。《澳門基本法》明確了澳門社團的地位及功能,顯示出作為憲制性法律的基本法對澳門行政文化中社團因素傳統的尊重,也是對澳門社團獨特的行政價值的重視與發掘。

二、依賴—合作—信任:澳門行政文化中社團基因的形成與變遷

澳門行政文化的社團基因是隨著澳門自身發展而形成的,并隨之發展、改變和變遷。澳門行政文化中的社團基因,經歷了從開埠到1844年的依賴過程、1884—1999年回歸前的合作過程和1999年至今的信任過程這三個主要發展階段。

1. 依賴(開埠—1844):澳門行政文化中的社團基因出現較早,而且自出現后就表現出一種澳門行政對于社團的依賴性。

從開埠到1884年期間,由于澳門毗鄰中國大陸的地理位置及華人占絕對優勢的人口結構,處于衰落期的葡萄牙無法建立起完整、有效的地方政府來殖民澳門,因此這個期間葡澳政府對澳門的行政管理基本處于一種“無為而治”的狀態。這個時期的葡澳政府并不健全,對澳門的行政管理一直都是不完整、不徹底的,其實行殖民統治的政府機構基本上是一個以總督為代表的、由一批流動性很大的外來官僚機構控制的體系,從某種程度上講葡澳政府相當于虛設,所以其行政主要依賴于當地具有一定社會整合和動員能力的華人社團。1560年,由4名澳門商業社團領袖、1名法官和1名駐澳民頭為核心,成立了一個自治委員會;1583年,該自治委員會規模擴大,并分別向中葡政權雙重效忠,獲得兩國政府的承認,成為擁有行政權力的市民大會。在澳門實際的社會生活中,澳門社團成為了非正式的，但卻比當地殖民政府更有效而且長期存在的社會管理的權力體系,在澳門的教育和社會福利中擔當重要角色。華人社會是由華人社團管理的。盡管1783年葡萄牙女王發出《皇室制誥》,削弱了澳門議事會的權力,甚至在1835年強行解散了議事會,但以社團精英為主的民間自治模式仍一直維持多年,直至1844年葡國政府把澳門、帝汶、蘇祿合并成為一個新省,強行把澳門的行政權力收歸省府所有。即便如此,省府的具體行政依然對社團有嚴重的依賴關系,這也是澳門行政文化中社團基因的由來。

2. 合作(1844—回歸前):社團廣泛參與到澳門的各項社會服務和慈善事業中,與政府開展了較為全面的合作,期間雖有矛盾,但合作已成為一種態勢,并最終發展為制度。

這個時期,由于社團有效彌補了政府的功能失靈,對弱勢社群的庇護和援助確實起到維持社會穩定及安全的作用,葡澳政府與華人社團合作成為趨勢。19世紀末的清朝民不聊生,內地逃至澳門的華人數目漸多,由于當時葡澳政府無力救助,一些較為富裕的澳門華人社團挺身而出,為貧苦大眾贈醫施藥、提供平價米糧、舉辦義學,鏡湖醫院、同善堂和中華商會(后改名為中華總商會)在此背景下分別于1871年、1892年和1913年應運而生,并逐步發展為澳門三大華人社團力量,為有需要的民眾給予了大量物質上的救濟和精神上的支持。除此之外,由于這一時期的葡澳政府無意亦無力全面擔負起澳門的教育、醫療、社會福利及社會治安等方面的社會功能,于是其采取了與華人社團廣泛合作的態度,共同維持澳門的社會秩序。進入20世紀后,由于當時工人運動頻發,澳門政府在行政上更需要社團的支持與合作。澳門現代化建設過程中對工人需求大增,與西方國家一樣,澳門的工人組成工會，代表廣大工人向雇主或政府爭取合理利益。隨著澳門社團組織的不斷發展壯大和長期的爭取,澳門從社福、教育、市政、治安到中國簽證等社會功能都由愛國華人社團負責。葡澳政府為了爭取社團的參與和支持,在1976年專門頒布了《澳門組織章程》和《自由集會結社法》,放寬了華人的結社自由;同年,第一屆立法會進行選舉、澳門總督轄下的咨詢會成立,大量社團領袖進入咨詢會和行政部門,與葡澳政府籌謀澳門治理與發展。澳門政府與社團的合作,由一種共識的態度上升到了制度層面。

3. 信任(回歸前至今):基于澳門行政文化中的社團傳統及澳門社團傳統的愛國愛澳精神,1999年回歸后澳門社團基本與特區政府和中央政府保持一種相互支持、互利互惠的信任關系。

澳門回歸以來,在“一國兩制”“澳人治澳”“高度自治”的憲制框架下,政府與社團的關系發生了重大變化,社團作為澳門各利益團體的代表發揮越來越重要的作用,各社團愛國愛澳的宗旨也使其贏得了中央政府與澳門政府的特別信任。其實早在澳門回歸前,中央政府與澳門社團的信任合作就已經開始。新中國成立初期,澳門華人社會就出現了支持中國內地新政治形勢的結社活動,形成了包括工、商、漁、農等行業團體,甚至街坊、婦女等各個層面的社團組織,其以“支持新中國”“抵御外侮”“互助團結”等為共同目標,與新中國保持著長期的聯系和信任。特別是在1966年的“12·3”事件中,在中央政府及澳門愛國社團相互信任、共同努力下,終于迫使親臺社團全面撤出了澳門。澳門社團在關鍵時期表現出的愛國傳統、愛國意志、關心祖國與民族的前途命運的民族主義價值理念,為回歸后中央政府、澳門政府與社團的信任和合作奠定了深厚的基礎。特區政府成立后,政府和社團依舊保持著充分的信任關系,無論是澳門行政長官的選舉產生還是行政委員會的成員,無論是立法會的組成還是各專業咨詢委員會的代表,社團精英均占較高比例并有不斷提升的趨勢。同時,從澳門基本法也能看出中央政府和澳門特區政府對澳門社團的信任。《基本法》規定了澳門行政長官在當地通過選舉或協商產生,其附件進一步規定了“行政長官由一個具有廣泛代表性的選舉委員會依照本法選出”。2014年,負責選舉第四任行政長官人選的選舉委員會共有400人,并由澳門社會各界人士組成,其中:工商、金融界120人;文化、教育、專業等界115人;勞工、社會服務、宗教界115人;立法會議員的代表、市政機構成員的代表、澳門地區全國人大代表、澳門地區全國政協委員的代表50人。*《中華人民共和國澳門特別行政區基本法附件一澳門特別行政區行政長官的產生辦法修正案》，2012年7月1日，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2012-07/01/content_1728523.htm，2014年10月22日。顯然, 《基本法》在行政長官產生上采取了間接民主選舉的方式, 進一步強化了政府與社團的信任與合作。澳門社團這種愛國愛澳的理念和其“第二政府”的自治傳統,在得到中央政府和特區政府信任的基礎上,得到進一步發揚與發展。

三、自治—表達—參與:澳門行政文化中社團基因的表現與功能

澳門行政文化之社團基因除表現出一種文化氣質外,也有這種社團基因的外在表現形式,這些表現與功能主要是自治、表達和參與三種方式。

1. 自治:在澳門行政文化中，華人自治文化是一項重要的價值,這種自治價值主要來源于社團,也是澳門行政文化中社團基因的一種重要表現和功能。

葡萄牙人入居澳門400多年,自19世紀中葉開始對澳門實行殖民管治。但由于各種原因,葡澳政府一直對澳門實行“無為而治”。由于澳門地域面積較小,資源有限,在開埠初期本地葡人數量較少,始終徘徊在一千上下,而且澳門當時還不是正式的殖民地,所以葡國政府對澳門實行的是有限的行政干預。且由于當地華人居多,社團又影響巨大,本地社團自治漸成氣候。作為澳門華人社會的自治組織,社團與中國官方有著密切聯系并接受其指示。因此,葡澳當局處理本地華人事務或與中國官方聯絡時,必須通過本地華人社團精英協助。在此過程中,華人在互相扶助的基礎上結成各種社團,數目眾多的社團又逐漸形成一個強大的社團網絡,隨著這一網絡的不斷擴大和完善,澳門社團通過實施社會服務和社會管理實現了社會自治,殖民政府在這些功能上反而變得次要。前澳督羅必信對此深有體會:“我們認為,一個是應始終尊重中國利益,接受他們在地方行政中的參與,另一個也許就是葡萄牙在那里僅以一個象征的形象保持其最低的尊嚴,關于這一點,如果說并非不可,然則亦實難辦到。”

2. 表達:利益表達作為社團在澳門行政中一種重要表現,也是社團參與行政的重要形式。

澳門回歸前,作為個人的澳門華人政治地位較低,在當地政治和行政領域缺乏參與。“華人利益表達只能通過社會參與中去尋求,而葡澳政府對當時的華人社會的干預程度很低,這為社團整合和表達留下了空間。可以讓不同的社會利益群體有組織的發表與自身實際利益相關的各種訴求,以相互合作與溝通磋商作為實現權力平衡的手段。”*婁勝華：《社會合作主義與澳門治理模式的選擇》，澳門理工學報，2006 年第 4 期，第43頁。在這種情況下,盡管澳門社團發端于華人自治的管理與服務,但由于當地華人沒有適當的利益表達渠道,社團也逐漸演化出“利益表達”的功能,民眾通過社團綜合與表達各自的利益和訴求,社團為澳門華人與葡澳政府搭建了溝通的橋梁,整合民眾的利益與訴求并傳達給政府。不同群體的民眾根據自身的需要和可接近的渠道,參與到不同的功能性社團中,通過參與社團內部管理、社團組織領導的推舉和各類社團的社會活動實現了自身利益的表達。如街坊總會前會長劉光普曾指出:“街坊總會是澳門街坊自發組成的一個群眾組織……是一個互愛互助的組織,是最接近市民的、最能夠聽取和反映市意見的組織。*劉光普：《積極投身澳門街坊會活動》，澳門回歸歷程紀事(第二輯)，澳門文史資料征集辦公室，2006年，第88頁。由于澳門沒有政黨,并且體現出一種“行政吸納政治”的特征,所以澳門華人的利益整合和表達直接反應在行政決策的參與上。澳門選舉制建立后,社團因此成為聯系政府和社會的中介,社會實際上依靠社團實現了利益的表達和整合。澳門回歸后,社團整合和表達主要是通過咨詢、選舉和媒體三種途徑來實現。咨詢(參與決策)是指社團參與政府決策和咨詢,特區政府通常成立委員會,并通過社團進行咨詢。選舉(推選議員)是澳門社團推選候選人參與立法會和市政議會的選舉。媒體(利益表達)、澳門社團多數通過報刊發表言論,包括向政府提出意見書等形式,反映民意,進而影響政府施政。這幾方面的功能在澳門回歸后得到了顯著的增強。*劉祖云：《澳門社團政治功能的個案研究》，當代港澳研究，2010年第1期，第199頁。

3. 參與:與西方的社團不同,澳門的社團在政治上具有參政功能,在行政上同樣也具有行政參與功能,這種行政參與的表現和功能使得澳門的行政文化中少不了社團的基因。

如前所述,澳門施行非完全的民主體制,導致其并沒有分化出專門的政黨,所以澳門社團同時具備了參政和行政參與的功能,即社團的政治化和行政化屬性。澳門社團的行政參與職能,最主要有政務咨詢和行政選舉兩種方式:(1)政務咨詢。由于澳門社團功能的延伸,華人社會的精英以傳統社團代表的身份進入到政府的行政事務之中,參與政府的決策和咨詢。在政府組成的各種咨詢委員會中,社團精英是主要的組成部分。這些咨詢委員會中最高層次的委員會是一個連同立法會一起會同總督運作的機構——咨詢會。按照《澳門組織章程》規定,咨詢會委員享有和立法會委員同等的特權和機制,政府制定、修改決策、法規,總督必須聽取咨詢會的意見。咨詢會成員多由華人社團推舉的社團精英擔任,并且其在咨詢會所占人數逐年增加。華人社團通過推舉自己的代表人加入各種咨詢委員會,廣泛參與到澳門的各項行政決策當中。(2)選舉參與。《基本法》在行政長官的產生上引入了如立法會選舉以功能團體為基礎的間接民主選舉方式,根據基本法附件《澳門特別行政區行政長官的產生辦法》規定:“各界別法定團體根據選舉法規定的分配名額和選舉辦法自行選出選舉委員會委員。”澳門行政長官選舉包括了由各界別的社團選舉的間接選舉制度,目前有200多個澳門社團具有行政長官的間接選舉權。凡經澳門身份證明局核定注冊且成立超過兩年的法人社團,就具備法人選民的資格,同時每一選民社團擁有法定的票數。從各界別中的社團法人選民的選舉,能夠保障特殊利益的重要團體和社會民眾都能公平地表達自己的利益訴求,充分參與澳門特區的各項行政事務。

四、身份—認同—整合:澳門行政文化中社團基因的挑戰與困境

澳門社團廣泛參與到行政事務中來,并且發揮了巨大作用,然而社團畢竟不是政府或者政府的職能部門,在行政事務的處理仍然面臨諸多問題,也使得澳門行政文化面臨挑戰與困境。

1. 身份:身份一直是社團廣泛參與澳門行政的重要制約,特別是主權回歸后,依照《澳門特區基本法》的基本意圖,是要在澳門建立一個穩定的行政機構,因此社團的參政身份需要調整和適應。

政府是執掌行政權力、履行行政職能的行政機構,一般具有唯一合法的屬性。但在澳門獨一無二的政治和社會生態下,卻是由一定社會成員所組成的團體——社團——踏入了行政領域,并且具有獨特的地位。澳門社團自身的行政功能逐步擴展,從最初的公共物品供給到華人自治、從行政意愿表達發展到行政決策參與。澳門社團的擬政府化現象是由當地殖民政府功能缺位,導致其社團功能的外延,這種現象本身就是澳門殖民時期的特殊現象,是葡澳政府的無奈選擇,社會團體“第二政府”的身份一直缺乏應有的合法性。特別是澳門回歸以后,主權與治權有機統一,由特區政府主導的行政體制將逐步確立。按照《澳門特區基本法》的規定,澳門政府是澳門唯一的行政機構,澳門行政長官是澳門的首長,代表澳門;澳門行政長官依照本法規定對中央人民政府和澳門負責;澳門行政長官行使領導澳門政府職權;澳門政府將全面承擔澳門特區公民的社會保障和福利。這些傳統領域的政府權力與義務的回歸,與澳門社團在殖民時期形成的超常態發展的政府功能大面積交叉重疊,甚至沖突,也導致澳門社團“第二政府”身份合法性陷入困境。

2. 認同:以社團為單位參與行政的方式在培養民眾對自身組織的認同感方面效果較差,同時間接加大了民眾賄選的可能性,在行政社會化其他方面的功能存在不足。

在行政參與方式上,回歸前的澳門社團雖然廣泛參與葡澳政府的行政過程,但真正能夠參與其中的多為一些規模較大的功能型社團。很多澳門民眾認為,葡澳時期的政府與社團在行政上的合作施行的是一種近似執政聯盟的、親疏有別的合作,政策施行反映的大多是納入執政聯盟中的功能型社團的利益與價值。而層級較低的社團,特別是社會公眾的利益與訴求并沒有被廣泛采納與執行。這種只有少數人參與的行政過程,也開始引起了一些邊緣社團和社會公眾的不滿,從而降低對政府的認同度。在行政社會化方面,澳門社團的功能也存在著較大欠缺。按照系統論的觀點,行政社會化是人們學習行政取向和行為模式的發展過程,社會成員在此過程中學習、掌握有關的行政價值、態度和行為。作為大眾參與行政的重要組織者和主要實施者,政黨往往利用組織教育、培訓和宣傳等手段,系統性地宣示和傳播某種政治要求和政治意愿,將自己的意識形態和價值觀念灌輸給組織成員和大眾,同時通過動員黨員和大眾參與特定的政治活動如募捐與捐獻、競選、投票、集會、游說、游行和簽字、寫信等等,使民眾了解行政常識,掌握行政參與技能,進入行政領域,參與行政活動,成為行政社會化工具以及行政動員組織。而澳門傳統社團的這類活動更多地偏向于思想教育和宣傳,在行政知識的灌輸方面依舊不足。因此,澳門的社團雖然代替政黨參與了行政,但是在行政意識形態的傳遞、行政決策認同的培養、行政價值知識的啟蒙方面不僅較遜色,而且以社團為單位參選的方式,不僅在培養民眾對自身組織的認同感方面效果較差,同時還間接加大了民眾賄選的可能性,由此可見,澳門社團在行政參與,特別是行政決策的參與和制定上的公眾和社會認同還存在較大問題。

3. 整合:澳門社團在對內和對外兩個緯度上,都無法與組織成員、社會大眾及其他社團三者形成穩固的聯系。社團的組織特征不僅阻礙社會力量的良性整合,而且導致了社會力量的進一步分化,進而影響到澳門整體行政的健康發展。因此無論是存在已久、有著社會根基的傳統社團,還是新興的民主社團都面臨著整合這一問題。

根據相關研究,對于政府和社會結構,政黨具有不同的功能。針對政府,政黨的功能是“政策制定”和“政治錄用”;而針對社會結構,政黨的功能除了“聚集利益”,還包括“整合大眾”。澳門的社團代替政黨進入行政系統后也同樣應擔負起整合社會力量的任務,但在澳門特定行政制度下,社團與政黨在組織性質及維系紐帶方面的差異得到突顯,并暴露了社團在政治力量整合方面的乏力。政黨通過政治綱領和意識形成并凝聚組織成員,有著較為嚴密的組織結構;而社團多是以公共社會服務和社會關系來吸引和聯系民眾。由于缺乏政治綱領和意識形態作為組織的深層黏合劑,所以社團成員更易因利益差異而出現分化,較不穩定。特別是近年來澳門社團數量急劇增加,這種社團的高密度發展加劇了社會利益的碎片化。同時,這種社團林立的現象,影響了社團的整合功能,使其不能有效發揮發現大眾意志、聚合大眾利益,而且還會導致社會階層的矛盾、分裂甚至對抗。澳門行政的良性發展很大程度上取決于各種行政力量的健康成長和有效整合,因此,克服社團的組織特征與特定選舉制度對行政力量整合的負面影響,成為澳門政府和社團不可回避的問題。

五、政黨—治理—法團:澳門行政文化中社團基因的前景與展望

澳門行政文化中的社團基因特征明顯,已經成為澳門行政文化不可或缺的元素,在澳門主權回歸后如何認識這種基因,發揮社團的作用成為研究的重點。本文試圖通過政黨、治理和法團三種構建方式,對澳門行政文化中社團基因的發展前景作以展望。

1. 政黨:澳門社團要想更好地發揮行政作用,承擔行政職能,其最終要擺脫社團的形式,而趨向發展為政黨。

政治學家謝茲可奈德說過,“政黨的興起,是現代政府主要的特色。政黨在政府中扮演一個主要的角色,尤其是在民主政治的體制下,若無政黨的存在,民主政治便成為不可思議之事。”現代政黨政治發源于英美等西方發達國家,現已成為世界上絕大多數國家和地區的政治運作方式,據統計除了少數君主立憲制的酋長制國家外,全世界160多個國家存在著6200多個不同類型的政黨。謝茲可奈德甚至在政治學界有“政黨政治就是民主政治”之說。“政黨政治是民主政治的表現形式。政黨政治取代君主政治在人類政治文明的發展史上具有劃時代的界碑意義;政黨政治是作為民主政治的范疇產生和發展起來的,它是民主政治體制中不可或缺的重要環節,是現代政治文明系統的中樞;當代中國政治文明的核心是社會主義民主政治,關鍵是建設具有中國特色的政黨政治”。*王樹林:《政黨政治與政治文明論略》,學術論壇,2004年1期,第5頁。澳門回歸祖國后,由于周邊環境出現重大變化,澳門社團為了生存和更好地發展,其目標、任務也隨之發生重大轉移。隨著澳門社團的發展,其內部構成也出現較大變化,來自工人界、商界和知識界成員比重大大增加,他們有較穩定的職業,也較安分。內外因素使得組建政黨成為澳門社團完善功能、實現利益最大化的最佳途徑。

2. 治理:澳門社團在很多行政事務上與政府合作,但是并沒有達到最佳的一種效果和狀態,其問題就在于雙方只是采取了合作的方式而不是治理的方式。

回歸前的澳門,行政方式更趨向于精英治理的國家與社會的合作主義,這是由澳門特定地理位置和歷史決定的,具有不可復制的澳門特色。精英合作主義行政方式的最大問題就是相對封閉,它只能促進少數人的商議與互動,這種封閉性必然降低了行政決策的民主性和大眾性。有國外學者從網絡治理視角分析了澳門精英合作主義的問題,認為精英合作主義作為網絡治理結構的一種方式,其假設的前提必須是國家與社會的關系為一個統一、均值的整體,這種治理結構只有少數的社會參與者,這種治理結構只關注利益團體,忽視了政策過程中的集體行動和國家的能力與自主性,僅僅適用于特別的政策領域。*F.Van Waarden. Dimensions and Types of Policy Networks. European Journal of Political Research, 1992(1-2).澳門回歸后,澳門特區政府成立,澳門的政治制度和政治結構發生了根本性的改變,政府與社團的關系和邊界也隨著變化。澳門社會上出現了不少新興社團,同時由于近年來澳門的收入分配以及社會公共服務保障不足引發了不少社會問題,部分市民和社團開始通過示威游行來表達自己的意見和訴求,這一切都對澳門沿用已久的精英合作主義模式帶來了不小的沖擊。面對自身的不足和外界的變化,澳門必須由改變精英合作主義的封閉性缺點,走向開放合作主義,走多元治理的道路,社團與政府協同共治才能最終達到一種治理的愿景。

3. 法團:澳門社團行政參與更顯現出一種自由、隨意的態度,并沒有發展成為真正的法團主義,只有促進澳門社團現代化,促其成長為法團主義的高級階段,也就是社會法團主義階段,明確政府與社團的職能和責任,才能更好地發揮澳門社團的行政參與職能。

關于澳門的法團主義定位,學術界尚未統一。澳門學者婁盛華將其歸結為“潛性法團主義”,人大博士潘冠瑾認為其是“類法團”,也有學者稱其為“近法團”。但不管稱謂如何,不可否認的一點是澳門社團雖然展現出了近代法團主義的一些特征,但其終究不是現代意義的法團主義。其實我們可以從法團主義發展的階段來理解澳門社團。從發展歷程進行劃分,法團主義一般可以分為初級和高級兩個階段。初級階段,是國家法團主義階段,即國家控制社團;高級階段,是社會法團主義階段,即社團在法律下自由發展。而澳門的法團主義還處于法團主義的初期階段,也就是國家法團主義階段,并且這個階段的法團主義還存在著較多問題。在葡澳政府時期,政府主要依靠華人社團提供公共服務、維護澳門的穩定和發展,因此也增加了對社團發展的控制。然而真正的華人公民和邊緣社團行政參與不足,削弱了行政參與的民主性,降低了公民的政治認同感和對政府的信任度;在社會層面,政府仍然具有權威性,主導著社團的發展,很多社團仍然受到政府的控制和制約,甚至充當殖民政府的代理人。隨著澳門的回歸,中央政府和特區政府對澳門社團的信任增加,澳門法團的自主性進一步發展,中央政府和澳門政府也逐漸意識到這種自主性發展能夠極大地發揮澳門社團利益整合、社會成員的意見與訴求表達以及社團間的協調功能,有利于澳門的經濟發展和諧穩定。因此,國家將進一步放寬對社團的控制。在此前提下,澳門逐漸具備由法團主義的初期階段即國家法團主義發展到法團主義的成熟階段即社會法團主義。并且從澳門社團的歷史發展和現實境況來看,由國家法團主義向社會法團主義轉變的路徑是政府與澳門社團最能接受的,也是最符合澳門實際發展需求的發展路徑。

〔責任編輯：李海中〕

·專題研究：社會治理創新·

【編者按】創新是中華民族生生不息的秉性、發展進步的動力。華夏文明五千年，就是炎黃子孫高擎創新火種自強不息的五千年。今日中國，正闊步行進在現代化建設的征程上。和西方發達國家的工業化相比，我們既要跑步趕路，又要在全球科技革命和產業變革中迎頭趕上。30多年的改革開放，中國一躍成為世界第二大經濟體，“創新”是關鍵支撐。未來國家繁榮發展的新動能，就蘊藏在萬眾創新的偉力之中。 陶行知先生在《創造宣言》中倡議：處處是創造之地，天天是創造之時，人人是創造之人。中國這艘大船要行穩致遠，離不開每個國人的創造創新。《閱江學刊》要成為有影響力的名刊大刊，亦離不開作者和編輯的創造創新。

自本期始，本刊在原有“專題研究：創新社會管理”“專題研究：三農中國”“專題研究：城市精神與城市文化”等專題研究欄目的基礎上，仍然以“創新”為欄目設置的統領和靈魂，以刊發文章的專業領域、主題內容、研究對象等為支脈，分設二級子欄目(如本期的“社會治理專題”)，集成創新以往較零散的專題欄目，繼續追求辦刊理念創新、刊發內容創新、編輯理念創新、欄目設置創新、版面格式創新。總之，嘗試一切可能的創新，讓創新成為辦刊的“新常態”，讓創新成為《閱江學刊》的代名詞，讓創新的激情時刻迸發在每位作者、編輯的思想血脈之中……

On the Community Gene of Administrative Culture of Macau

LI Feng

(HeilongjiangProvincialAcademyofSocialSciences,Harbin150018,China)

Abstract:Community development of Macao was throughout the history of Macao’s development, and its status and role in the social development of Macao is huge. Moreover, its function and role are even beyond the traditional non-profit organizations and the third department of the traditional category, and have part of the functions of the government. From the historical point of view, Macao administrative culture is born with the community gene. In addition to showing a kind of cultural temperament, three ways of the external manifestations of this gene community are autonomy, expression and participation. Although the Macao community has played a huge role in the broad participation of administrative affairs, the Macao administrative culture is still faced with challenges and dilemma of identity, recognition, and integration etc. If Macao communities want to achieve the best results and status in cooperation with the government, the two sides should change the mode of cooperation into governance mode. Only when administrative participation of Macao communities has clear functions and responsibilities of government and communities, can Macao communities play a better role of the function of administrative participation.

Key words:Macao administrative culture; Macao community; community gene; social corporatism

作者簡介：李峰,男,吉林大學行政學院博士研究生,黑龍江省社會科學院政治學研究所助理研究員。

基金項目：國家社會科學基金青年項目“社會組織參與農村公共服務供給研究”(12CZZ034);黑龍江省社會科學規劃項目一般課題“地方政府公共服務績效評估體系研究”(12B016)

收稿日期：2014-10-27

中圖分類號：C23;C936

文獻標識碼：A文章分類號：1674-7089(2015)01-0058-08