網格化管理模式下的社區管理體制改革

王雪珍

網格化管理模式下的社區管理體制改革

王雪珍

推進社區管理體制改革是完善中國特色社會主義行政體制的應有之義。當前社區管理體制主要存在被動靜態化、行政化傾向嚴重、信息溝通單向度、服務發展不平衡和責任機制不完善等問題，需以社區網格化管理的理念和運作模式對社區管理體制進行改革，打破行政化傾向，加強現代信息化建設，確保社區管理責任化，實現社區服務均等化、優質化。

網格化管理；社區行政管理；體制改革

隨著網絡化、信息化社會的不斷發展，社區管理體制層面出現的一些復雜且多元的新問題越發凸顯，這對我國完善社區管理體制提出了更多更高更嚴的要求。社區網格化管理作為一種新的社會管理范式，不僅是改進社區管理、構建和諧社區的內在要求，更是當前時代背景下深化社區管理體制改革的重要內容。社區網格化管理的基本理念和運作模式對深化社區管理體制改革有積極促進作用。

一、社區網格化管理的基本理念、運作模式及主要優勢

網格化管理倡導的是“以信息化支撐網格化，以網格化追求精細化，以精細化實現人性化”的基本理念，它要求建立非科層化的新型治理模式，相比傳統的社會管理模式而言，具有很大的優勢。

（一）社區網格化管理的基本理念

社區網格化管理實際上是倡導一種精細化的基本理念，它將原來抽象的宏觀社區具體為微觀的單元網格，將管理責任由社區落實到更具操作性的網格上，并破除了傳統的階梯形、平面化、靜態式管理，進而要求一種全方位、立體化、動態式管理。相比傳統的社會管理范式而言，社區網格化管理始終堅持“以信息化支撐網格化，以網格化追求精細化，以精細化實現人性化”的基本理念，追求“社會管理終端化、力量整合兼容化、訴求解決初始化、工作保障常態化”，以實現基層社區管理服務的常態化、人性化。

（二）運作模式

為避免傳統社區管理“組織僵化”的科層化取向，社區網格化管理強調靈敏的反應運行機制，它要求突破傳統“區——街道——社區”的三級層級模式，建立非科層化的新型治理模式，形成縱向到底、橫向到邊、條塊結合的“縱橫交錯”式工作格局。當然，社區網格化管理并非將“網格”作為傳統管理模式的層級增量和行政權力的運作末端，而是以“網格”為載體展開一種基于多元、民主、平等、高效等理念之上的網式溝通，從而構建扁平化的工作機制以迅速解決問題。此外，“網格化管理為在基層社會與政府公共服務部門之間建立起暢通的信息溝通反饋機制，避免政府各主管部門之間的扯皮推諉，從而縮短問題解決的時間，提高政府科層系統的行政績效等發揮了重要的作用。”［1］

（三）主要優勢

社區網格化管理從理論設計到實踐發展都表現出了相比傳統社會管理范式更多的優越性和創新性。具體來說，社區網格化管理的主要優勢突出表現在：

一是動態管理，主動發現問題。“重事先防范化解，重源頭治理解決，主動查找、發現、研究和解決問題，化解矛盾和沖突。”［2］二是資源整合，打破條塊分割。“進行網格化管理的目的就在于打破以往行政部門條塊分割、各自為政、推諉扯皮、責權利不明的種種弊端，將資源重新整合，進一步下放事權，構建一個新的社會管理體系。”［3］三是網式溝通，管理技術信息化。這種模式不同于傳統的單向度溝通模式，它注重信息化建設和溝通反饋，能夠達到層級內部、層級與層級（包括同一層級、跨層級）之間的直接有效溝通。四是縱橫交錯，全覆蓋無盲區。社區網格化管理實行科學封閉的管理機制，縱向通達、橫向覆蓋，實現社區服務全覆蓋無盲區。五是注重考評，網格管理責任化。在“定格、定員、定責”的模式下，網格化管理建立公開透明的責任機制，就是要公開其問責程序與內容，使責任到人，以避免“暗箱操作”的問責困境。

二、當前社區網格化管理模式面臨的困境

作為一種新型的社區管理模式和手段，網格化管理雖然有其優越性，但長期受計劃經濟時代傳統行政管控型的管理方式的影響，這種管理模式依然存在社區管理被動靜態化、社區行政化傾向嚴重、社區服務發展不平衡、社區信息溝通單向度和社區責任機制不完善等問題。

（一）社區管理被動靜態化

目前社區管理基本上還是處于一種被動式、靜態化模式，主要體現在兩個方面：一是在社區網格化管理中存在很多“重事后管理，輕事前控制”的現象，社區工作者在管理過程中往往秉持傳統的管理理念和依靠傳統的管理方式，習慣性地坐在辦公室被動“等客上門”，沒有把為社區居民服務放在更加突出的位置，積極走訪基層、主動發現問題、及時解決問題。如對社區環境中的一些“臟、亂、差”問題的管理往往采用被動式或適應式，缺乏事前的主動式管理。二是社區工作者被動式服從任務，簡單根據指標進行管理工作，缺乏主動服務居民的態度。這與社區工作者的職業觀念、認知水平和學識經歷以及傳統遺留下來的社區工作體制、運作模式等都是有很大關聯的。這種被動靜態化的管理模式，不能充分發揮網格化管理的優勢，社區無法充分履行管理與服務的職能。

（二）社區行政化傾向嚴重

“隨著市、區政府的有關職能部門不斷增加，管理層次不斷增多，很多工作都是通過設立在街道社區的派出機構來完成的。”［4］由于社區管理體制改革進行得不夠深入徹底，條塊分割、各自為政的局面仍無法得到根本性改變，行政性的資源配置方式依然占據主導地位，導致社區管理在具體實踐中也無法跳出傳統的層級管理模式窠臼。“從本質上講，社區建設的行政化傾向是中國傳統的城市管理‘一竿子插到底’的全方位管理思想和方式的延伸。”［5］社區居委會以接受行政命令的方式直接承擔過多政府管理部門下達的行政任務，忽視了尋找政府“行政性”與社區“自治性”之間的有效聯結點，將難以促成綜合性的良性管理局面，不利于社區自治功能的發揮和管理效率的提高。

（三）社區信息溝通單向度

傳統的社區管理主要采取“社區——街道——區”依層級層層向上反映的模式，這種自下而上的單向度溝通結構忽略了“溝通”真正的內涵和價值所在。當前，社區管理中信息溝通的單向度，不僅是社區管理組織設計不合理的結果，信息化建設水平不高和居民主體地位的忽略也是較為關鍵的影響因素。單向度，意味著問題反映上去，卻沒有及時回應，必要的反饋也就更加從無談起，這將容易錯過解決問題的最佳時機，難以最大限度地調動居民參與社區管理的積極性，難以在實踐中提升社區工作者的整體素質，難以從根本上解決管理中的現實性問題和傾向性問題。

（四）社區服務發展不平衡

隨著人們利益取向與利益訴求的日益多元化，社區居民對社區服務的要求也越來越多、越來越高。但實際上，與社區居民普遍高要求不相適應的卻是社區服務發展的不平衡，這種不平衡主要包括地區數量和質量上的不平衡，甚至于部分社區對社區基礎設施建設和社區服務方面的承載能力嚴重不足。財政資金投入不足、資源分配不均、社區工作者數量不多、素質不高等都是導致社區服務發展不平衡的重要因素，這大大限制了社區服務的全面覆蓋和社區服務均等化，不僅無法滿足社區居民的需求，而且可能引起部分社區居民的不滿和抵觸情緒，嚴重阻礙了構建和諧社區的進程。

（五）社區責任機制不完善

在具體的工作開展中，社區管理往往采取傳統的自查自糾等監督方式，也常常遇到“暗箱操作”的問責困境，無法做到分工明確、責任到人、注重考評，普遍存在“責任盲區”、“各自為政”和“缺位錯位越位”等現象。一般來說，社區責任機制缺失，是因為應該公開、能夠公開的信息未能及時向社區群眾公開，或是公開透明度不夠，無法對社區管理者形成足夠力度的外部監督。因為，只有外部監督與內部監督有機結合起來，才是最有效的監督，缺乏完善的責任機制，將在本質上影響社區管理工作的質量和效率。

三、社區網格化管理的優化與社區管理體制的改革

社區網格化管理模式是我國大多數社區目前管理創新和發展的一個手段，正在朝著社區綜合治理與多元聯動的方向發展。應適時地推進社區管理體制機制的改革，充分發揮網格化管理模式的優勢，提升社區管理的水平和質量。

（一）樹立科學化管理理念

理念是行動的先導。社區網格化管理首先是管理理念的重大變革。針對當前社區管理存在的一系列問題，社區管理體制改革首先要做的就是在體制改革層面，充分借鑒和吸收社區網格化管理的先進理念。

一是堅持管理和服務并重。這就要求社區居委會重新定位角色和職能，從“管理者”轉向“服務者”，寓服務與管理中，把為群眾服務放在更加突出的位置，并堅持以人為本，充分發揮居民群眾在社區管理中的主體地位和基礎作用。二是堅持精細化理念。粗放式的管理早已不適應當前形勢下愈發復雜的社區管理，堅持精細化理念就是要社區工作者工作態度更加端正、認真、主動，工作內容更加明確、細化、統一，工作方法更加現代、定量、多元。三是堅持動態管理。社區管理層面出現越來越多的新問題、新矛盾和新情況，靜態式管理根本無法準確把握問題的實質和預知問題的走向，這就需要采用動態管理方式來時刻掌握社區的整體情況，在遇到某一問題時才能以最快速度采取有效措施阻止問題態勢的擴大，爭取“走”在問題擴延的前面。

（二）破除行政化傾向

隨著社區行政體制改革的深入，社區管理的路徑選擇依然更多的是自上而下，這也必然導致政府的過多干預。事實上，社區居委會并不是政府層級化行政模式的運作末端和街道辦事處的延伸機構，打破行政化傾向是改進社區管理的必然選擇。

首先，準確定位社區居委會。社區居委會與街道的關系應該是指導與被指導的關系，而非傳統意義上、完整意義上的行政色彩濃厚的上下級關系，只有清楚地認識到這一點，理順社區居委會與街道辦事處的關系，才能更好地開展為居民群眾服務的工作。其次，充分發揮社區自治功能。雖然社區轄區范圍不斷擴大，社區居委會要應對的日常工作事務也越來越多，但社區居委會依然要重視居民群眾參與社區管理的主體地位，保證有足夠的時間精力深入社區走訪群眾，充分發揮社區的自治功能。最后，要明確社區居委會工作內容。當前，政府和各企事業單位更多的社會職能被剝離出來下放至社區，導致社區居委會不該辦的事情必須辦，應該辦的事情辦不好。對此，社區居委會要明確為居民群眾提供社區服務的工作內容，把提供社區服務放在工作的首要位置和突出位置。

（三）加強現代信息化建設

信息化是社區網格化管理的重要支撐，也是其重要內容。以社區網格化管理推動社區管理體制改革，必然要求加強社區管理信息化建設。

首先，大量引進專業的信息系統和信息人才，這是社區信息化建設最為基礎性和保障性的工作。完善支撐社區信息化管理的信息系統和相關基礎數據庫，擴充專業化信息人才隊伍，才能開展相關的信息化及維護工作。其次，積極搭建各類信息化平臺。從信息的采集、甄別到信息的傳播、維護，都要依托各類信息化平臺，如報紙、廣播、電視、媒體、網絡等，這樣才能科學全面地對信息進行集中梳理，對資源進行優化整合，形成一套完整暢通的信息流通系統，及時而又方便地傾聽居民群眾的聲音、滿足居民群眾的訴求。再次，建立健全信息溝通反饋機制。反饋實際上是一個系統積極的自我調節方式，要求社區管理不僅要注重事后反饋，同時要注重事前和事中反饋，及時走訪溝通，收集反饋意見，由此形成社區與居民之間反應靈敏的“上下銜接、上下聯動”的溝通反饋機制。

（四）實現社區服務均等化

當前，我國政府非常重視推進基本公共服務均等化，讓社會公眾共享改革發展的成果。為積極響應和深入貫徹黨和政府的這一重大決策部署，社區管理要準確掌握社區服務“供給不均”和居民群眾“享受不均”的現狀，加快實現社區服務均等化。

一方面，要加快實現社區服務“供給均等”。供給均等，意味著要克服供給不均和供給不足。要制定“傾斜”政策，做到平衡財政資金投入，全面加強基礎設施建設、人才隊伍建設和硬件設備建設，打破提供社會保障、義務教育、環境衛生等基本服務的二元現象。另一方面，要加快實現居民群眾“享受均等”。這也是共享改革發展成果的實質。享受均等，意味著居民群眾在社區服務地區上、數量上和質量上的享受均等。社區管理要注重擴大基本服務的覆蓋面，確保社區內的居民群眾都能享受到數量充足、質量過關的均等化基本服務。當然，這里所說的社區服務均等化，并“絕對均等”，而是要在現有社區發展程度和水平的基礎上，具體問題具體分析，實現社區服務的相對均等。

（五）確保社區管理責任化

完善社區管理責任機制，確保社區管理責任化，是社區網格化管理帶給社區管理體制改革的重要啟示之一。社區管理要始終堅持責權利一致的原則，劃分責任區，設定責任人，建立問責制。

社區管理責任化首先要劃分責任區，將整個社區按照地區、家庭、街道等標準綜合進行劃分，切忌單一性的劃分標準。責任區需要相應的責任人進行責任化管理，這就需要社區綜合考慮責任區的人口規模、地理環境等多種因素，設定相應的責任人并明確職責和義務，以及對責任區出現的重大問題和情況應承擔的事后責任，使責任明確化、具體化，保證各項責任的真正落實。建立問責制，明確誰來問責和向誰負責，實行自我問責和組織問責并舉，同時要以制度的形式使之固化下來。只有將權力關在牢籠中，才能真正實現“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”，這也是建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府的內在要求和關鍵路徑。

［1］［3］田毅鵬.城市社會管理網格化模式的定位及其未來［J］.學習與探索，2012（2）.

［2］庫世昌.社會管理科學化視域下的社區網格化管理［J］.學習論壇，2012，28（9）.

［4］唐曉陽.簡論社區建設與社區管理體制的改革［J］.廣東行政學院學報，2000，12（6）.

［5］潘小娟.社區行政化問題探究［J］.國家行政學院學報，2007（7）.

責任編輯：周修琦

C916

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1673-5706（2015）01-0072-04

2014-09-09

王雪珍，湖南省委黨校湖南行政學院研究員。