我國(guó)油氣田資源稅費(fèi)現(xiàn)狀與改革

宋傲雪，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院財(cái)政學(xué)在讀碩士，研究方向：稅收學(xué)。通信地址：北京市豐臺(tái)區(qū)張家路口121號(hào)明辨樓318，100070

0　引 言

我國(guó)于1984年開(kāi)征資源稅，由于條件所限，當(dāng)時(shí)的稅目?jī)H含石油、天然氣以及煤炭；1994年全國(guó)稅制改革，把稅目由原來(lái)的三項(xiàng)擴(kuò)充為現(xiàn)在的七項(xiàng)；由于原有的“從量計(jì)征”方式并不適應(yīng)物價(jià)變動(dòng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)，所以在2010年新疆試點(diǎn)將征收方式改為“從價(jià)計(jì)征”，后推廣覆蓋全國(guó)，并將原油、天然氣礦產(chǎn)資源稅適用稅率由5%提高到6%，且取消了煤炭、原油和天然氣的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)，新一輪的資源稅改革給企業(yè)帶來(lái)了壓力與挑戰(zhàn)。

我國(guó)早在春秋時(shí)期就有了資源稅的雛形，在當(dāng)時(shí)在齊國(guó)齊桓公統(tǒng)治下，開(kāi)創(chuàng)了國(guó)家掌控資源、在原料初始環(huán)節(jié)征稅、根據(jù)級(jí)差地租差異征收的征稅理念 ［12］。這些理念在我國(guó)資源稅改革的進(jìn)程中都是值得學(xué)習(xí)和借鑒的。

1　我國(guó)油氣田現(xiàn)狀

全國(guó)油田依據(jù)地理位置劃分為東北、華北、西北、南方、江淮和海域六個(gè)大區(qū)。東北區(qū)以松遼盆地為主，包括大慶油田、吉林油田、遼河油田以及海拉爾、伊通等地的油田，以礦藏豐富、開(kāi)采歷史久而聞名；華北區(qū)僅在渤海灣的盆地有石油礦藏；西北區(qū)指鄂爾多斯盆地及以西的地區(qū)，包括克拉瑪依油田在內(nèi)的多處大油田；南方區(qū)有四川油田和廣西百色、三水、景谷的一些小油田；江淮區(qū)包括蘇北、江漢和南襄三個(gè)盆地的油田；海上油田則以渤海和珠江口為主，北部灣及東海次之 ［3］。

這六個(gè)大區(qū)里，東北部、華北區(qū)及江淮區(qū)可劃分為老油區(qū)，而以新疆為代表的西北區(qū)以及海域油田是處于上升階段的新油田。以東北區(qū)為主體的老油田保持了長(zhǎng)達(dá)30年的增產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)后，目前產(chǎn)量已經(jīng)有所下降，這是一個(gè)影響全國(guó)石油產(chǎn)量甚至行業(yè)發(fā)展變化的信號(hào)。但由于新油區(qū)（主要是西北區(qū)）逐漸發(fā)現(xiàn)的大油田，使得全國(guó)的石油產(chǎn)量仍穩(wěn)步上升。雖然我國(guó)石油總產(chǎn)量不低，但由于我國(guó)人口基數(shù)大，人均石油產(chǎn)量很低。雖然原油總產(chǎn)量仍保持逐年遞增，但是天然氣和新型能源的產(chǎn)量增長(zhǎng)更為強(qiáng)勁，原油產(chǎn)量占能源總產(chǎn)量的比重逐年下降，說(shuō)明了原油地位的降低以及天然氣和新能源的潛力。清潔能源天然氣和新能源的迅速崛起，既緩解了能源消費(fèi)的需求壓力，也有利于環(huán)境保護(hù)。而我國(guó)資源稅的范圍不包括水電、風(fēng)能、核能這類的清潔能源，卻包含天然氣，所以無(wú)資源稅加身的清潔能源無(wú)疑是石油天然氣的重要競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，由此帶來(lái)的企業(yè)成本負(fù)擔(dān)上的不平等給企業(yè)帶來(lái)了很大的壓力與挑戰(zhàn)。

2　油氣田資源稅費(fèi)存在的問(wèn)題和思考

2．1對(duì)油氣田之間的差異考慮不足

我國(guó)的油氣田之間有很大差距，目前僅對(duì)低豐度油氣田、深水油氣田、稠油、高凝油和高含硫天然氣有減征等優(yōu)惠條款，但新老油氣田之間差異遠(yuǎn)不止如此，例如對(duì)于一些老油田來(lái)說(shuō)，近20多年的開(kāi)采已經(jīng)到了下降衰竭的階段，這些油田開(kāi)采初期含水量很低，但隨著逐年開(kāi)采，采用壓裂法向地下注水來(lái)開(kāi)采原油，使含水量不斷上升，這樣與原來(lái)相比，使用同等的人力物力采出的原油含水量高、成油量低。雖然資源稅改為計(jì)價(jià)征收，與采油量多少無(wú)關(guān)，但是含水量高的油田開(kāi)采成本卻遠(yuǎn)高于其他油氣田。而對(duì)于新

摘 要 在研究我國(guó)資源稅起源的基礎(chǔ)上，將古代國(guó)家掌控資源、在原料初始環(huán)節(jié)征稅、根據(jù)級(jí)差地租差異征收的征稅理念用于現(xiàn)代資源稅的改革上，結(jié)合我國(guó)油氣田的現(xiàn)狀，分析油氣田企業(yè)面臨的壓力與挑戰(zhàn)，提出擴(kuò)大稅目、完善稅率調(diào)整機(jī)制、大力支持技術(shù)創(chuàng)新及環(huán)保事業(yè)等資源稅的改革方向，對(duì)節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境具有積極作用。

D OI：10．3969/j．issn．10053158．2015．04．003

文章編號(hào)：10053158（2015）0400903發(fā)現(xiàn)的油氣田來(lái)說(shuō)，其開(kāi)采成本一開(kāi)始雖然很高（要進(jìn)行基礎(chǔ)建設(shè)等），但隨著各項(xiàng)運(yùn)轉(zhuǎn)的完善，成本會(huì)逐漸降低，待幾十年后油田開(kāi)采量達(dá)到一定程度時(shí)，由于含水量的升高，成本又會(huì)逐漸上升。所以對(duì)于油氣田來(lái)說(shuō)，其開(kāi)采成本隨著時(shí)間的推移是一個(gè)先降低再升高的過(guò)程（U型曲線）。可對(duì)現(xiàn)有油田的產(chǎn)量、開(kāi)采難度進(jìn)行劃分，給出明確的等級(jí)確定，并讓各油氣田給出隨著時(shí)間推移開(kāi)采難度的變化，在適當(dāng)時(shí)機(jī)調(diào)整稅率等級(jí)，而并非一個(gè)稅率在一個(gè)油田上沿用至底。否則，資源稅就失去了級(jí)差調(diào)節(jié)的作用，不能維持企業(yè)間良好競(jìng)爭(zhēng)的局面。

2．2對(duì)采油技術(shù)的現(xiàn)狀考慮不周

目前的對(duì)于采油技術(shù)上的稅收優(yōu)惠僅對(duì)三次采油資源稅減征30%，對(duì)于利用水壓法等二次采油技術(shù)并沒(méi)有稅收優(yōu)惠。從采油技術(shù)上講，二次采油中的水驅(qū)法為各油田所青睞，此技術(shù)不僅環(huán)保有效，而且隨著科研人員的努力，采收率也逐年提高，已可以達(dá)到70%的水平。對(duì)于已有采油技術(shù)的創(chuàng)新和提高，是提高資源利用率和技術(shù)水平的體現(xiàn)，在稅率優(yōu)惠方面應(yīng)當(dāng)予以鼓勵(lì)。如果僅對(duì)三次采油技術(shù)有優(yōu)惠，將影響原有技術(shù)的發(fā)展和革新，對(duì)于優(yōu)惠政策，不應(yīng)僅局限于三次采油，而應(yīng)鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新 ［4］。政策的優(yōu)惠可不從采油技術(shù)的大類別上設(shè)定，可針對(duì)技術(shù)的革新或創(chuàng)新予以獎(jiǎng)勵(lì)，如納米機(jī)器人油藏檢測(cè)技術(shù)等。雖然在企業(yè)所得稅方面對(duì)于科技創(chuàng)新已有相應(yīng)的優(yōu)惠政策，但資源稅對(duì)于技術(shù)的優(yōu)惠側(cè)重點(diǎn)不同，由于采油技術(shù)的革新更多的是針對(duì)于資源差、開(kāi)采難的油氣田，這樣的技術(shù)背后往往反映出的是資源的難以利用，那么對(duì)此的資源稅優(yōu)惠也是符合級(jí)差地租調(diào)節(jié)原

則的 ［5］。

2．3稅外費(fèi)用負(fù)擔(dān)大

對(duì)于涉及資源開(kāi)采的企業(yè)來(lái)說(shuō)，除了一般企業(yè)需要負(fù)擔(dān)的稅費(fèi)和資源稅外，也要另外承擔(dān)各類費(fèi)用，如礦區(qū)使用費(fèi)、礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)、特別收益金等 ［6］。這些費(fèi)用有些是針對(duì)超額利潤(rùn)而征收，有些是對(duì)于開(kāi)采、使用權(quán)利等征收，這些加起來(lái)，對(duì)于企業(yè)是一筆不小的開(kāi)支。同時(shí)，對(duì)內(nèi)外資企業(yè)有不同的政策，如對(duì)中外合作開(kāi)采的油氣田（陸上）征收礦區(qū)使用費(fèi)，這不利于企業(yè)間的公平競(jìng)爭(zhēng)；而特別收益金的征收可以企業(yè)所得稅的形式替代，因?yàn)橘M(fèi)用的收取遠(yuǎn)沒(méi)有稅的征收規(guī)范，清費(fèi)立稅的進(jìn)程在推進(jìn)的過(guò)程中對(duì)于資源稅“周邊”的各類費(fèi)用也會(huì)進(jìn)行清理和規(guī)范。

2．4未起到保護(hù)環(huán)境的作用

在傳統(tǒng)的稅收作用中，有調(diào)節(jié)收入、保障公平等作用，并沒(méi)有賦予稅收關(guān)于環(huán)保的功能。由于自然資源具有正負(fù)外部性，正外部性包括其帶來(lái)的利潤(rùn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值等，負(fù)外部性包括在資源開(kāi)采、利用、加工的過(guò)程中出現(xiàn)的污染和對(duì)其他資源的破壞、浪費(fèi)等，各工業(yè)生產(chǎn)企業(yè)都會(huì)有相應(yīng)的排污、治污等措施。我國(guó)雖然現(xiàn)在有針對(duì)排污超標(biāo)的對(duì)應(yīng)的罰款等規(guī)定，但是懲罰措施都是在已經(jīng)造成污染之后才“亡羊補(bǔ)牢”的做法，如果可以通過(guò)資源稅進(jìn)行調(diào)節(jié)，對(duì)環(huán)保技術(shù)或治污方面資源的耗用予以一定的稅收優(yōu)惠，防患于未然，鼓勵(lì)、積極引導(dǎo)企業(yè)使用環(huán)保、安全的技術(shù)來(lái)生產(chǎn)、排污，則可以實(shí)現(xiàn)促進(jìn)資源合理利用和保護(hù)環(huán)境、可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。除了在污染、環(huán)保領(lǐng)域可以有資源稅的稅收優(yōu)惠外，對(duì)于木材、沙石等項(xiàng)目開(kāi)征資源稅（替換原有的費(fèi)用），也同樣可以起到控制木材等需要保護(hù)的資源的消耗，從側(cè)面保障資源的可持續(xù)發(fā)展。

3　對(duì)未來(lái)油氣田資源稅費(fèi)改革的看法

綜合我國(guó)資源稅的征收現(xiàn)狀、改革趨勢(shì)，結(jié)合我國(guó)油氣田現(xiàn)狀，對(duì)未來(lái)關(guān)于油氣田的資源稅費(fèi)有以下看法和預(yù)測(cè)。

3．1資源稅擴(kuò)大稅目在所難免

目前我國(guó)資源稅征收項(xiàng)目?jī)H有七項(xiàng)：原油、天然氣、煤炭、其他的非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦和鹽。對(duì)于諸如木材這類資源并沒(méi)有開(kāi)征資源稅，如果擴(kuò)大稅目，對(duì)各企業(yè)來(lái)說(shuō)，相當(dāng)于所有的原料成本都將提高，若擴(kuò)大稅目涉及水資源或工業(yè)用水等，對(duì)于采用二次采油水壓法的油氣田，成本更是會(huì)有顯著增加，這將是各油氣田可能面臨的壓力和挑戰(zhàn)，與此同時(shí)，成本上漲可以促進(jìn)企業(yè)在節(jié)約資源、改進(jìn)技術(shù)的同時(shí)提高資源利用率。

3．2稅率調(diào)整機(jī)制逐漸完善

各油氣田儲(chǔ)藏狀況不同，開(kāi)采難易度不同，尤其對(duì)于老油區(qū)的一些大油田來(lái)說(shuō)，高含水、產(chǎn)量下降的階段到來(lái)，需要及時(shí)調(diào)整適用稅率。為此，首先需要對(duì)全國(guó)各油氣田進(jìn)行分類，設(shè)立一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)油氣田的參數(shù)值，其內(nèi)容包括儲(chǔ)量、是否高含硫、是否已進(jìn)入減產(chǎn)衰退期、是否高含水、開(kāi)采難易度等因素，實(shí)際的油氣田狀況與這一標(biāo)準(zhǔn)值比較后劃分等級(jí)，再根據(jù)資源等級(jí)劃分適用稅率等級(jí)，起到調(diào)節(jié)級(jí)差地租的作用。同時(shí)，可以通過(guò)已有數(shù)據(jù)，計(jì)算和預(yù)測(cè)編制油氣田的開(kāi)采成本曲線，以便及時(shí)把握油氣田狀態(tài)，相應(yīng)調(diào)整資源等級(jí)，從而達(dá)到及時(shí)調(diào)整適用稅率的作用，這一舉措不僅利于平衡企業(yè)間成本差異、保障公平競(jìng)爭(zhēng)，更能給稅務(wù)機(jī)關(guān)提供有效數(shù)據(jù)信息，在企業(yè)提出相應(yīng)減免稅或調(diào)整稅率申請(qǐng)時(shí)，主管機(jī)關(guān)可以據(jù)資料來(lái)考量企業(yè)是否合規(guī)，并隨時(shí)掌握企業(yè)信息，有利于稅收管理，可謂一舉兩得。

除此之外，可以對(duì)達(dá)到一定含水量標(biāo)準(zhǔn)或已經(jīng)進(jìn)入衰退減產(chǎn)期的油氣田，制定相應(yīng)的尾礦稅收政策，對(duì)超過(guò)極限的產(chǎn)量或可采部分給予優(yōu)惠措施，這可以作為上述舉措的過(guò)渡政策來(lái)使用。全面測(cè)制油氣田標(biāo)準(zhǔn)、建立成本變化曲線需要一定時(shí)日，通過(guò)先行對(duì)部分已知進(jìn)入衰退減產(chǎn)期的老油氣田實(shí)行尾礦稅收優(yōu)惠政策可以促進(jìn)企業(yè)積極性，提高開(kāi)采技術(shù)水平，延長(zhǎng)衰退期。

3．3大力支持技術(shù)創(chuàng)新和環(huán)境保護(hù)

石油屬于不可再生資源，延長(zhǎng)資源的使用服務(wù)年限、避免開(kāi)采和加工環(huán)節(jié)的浪費(fèi)十分重要。因此，對(duì)于創(chuàng)新的開(kāi)采技術(shù)，可以不必局限于目前的三次采油有稅收優(yōu)惠，如果對(duì)于原有的采油技術(shù)有創(chuàng)新或突破，在企業(yè)所得稅減免優(yōu)惠的同時(shí)，對(duì)其資源稅也可以予以減免鼓勵(lì)，或者對(duì)于應(yīng)用于創(chuàng)新技術(shù)的資源可以予以資源稅的減免，鼓勵(lì)各油氣田，尤其是開(kāi)采難度大、技術(shù)落后的油氣田進(jìn)行技術(shù)改進(jìn)，提高資源利用率。

由于資源開(kāi)采對(duì)環(huán)境的影響會(huì)反作用于企業(yè)的持續(xù)發(fā)展，工業(yè)生產(chǎn)加工中的涉污環(huán)節(jié)同樣需要關(guān)注。僅靠污染或安全事故發(fā)生后的罰款只能起到一定的效果，在處罰的同時(shí)設(shè)立稅收優(yōu)惠政策，如用于環(huán)境治理、污水和固廢處理的部分予以免征資源稅，鼓勵(lì)企業(yè)重視排污治污環(huán)節(jié)、提高環(huán)保科技水平、保障生產(chǎn)安全。

3．4其他方面的發(fā)展趨勢(shì)

在我國(guó)整體深化財(cái)稅體制改革、立稅清費(fèi)的大背景下，對(duì)油氣田可能涉及的與資源有關(guān)的稅外費(fèi)用也將一并清理。對(duì)于礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)，從價(jià)征收不僅與資源稅存在重復(fù)征收的情況，更需企業(yè)多一次核算，可免去或并入資源稅的征收；對(duì)于為調(diào)節(jié)壟斷企業(yè)超額利潤(rùn)而設(shè)的石油特別收益金，目前不斷提高起征點(diǎn)，調(diào)節(jié)的效果受到影響，其對(duì)老油田也不公平，因此，完善石油特別收益金制度也是大勢(shì)所趨。

對(duì)于油氣田來(lái)說(shuō)，延長(zhǎng)原油開(kāi)采年限、提高資源使用率并不能從根本上解決原油儲(chǔ)量的有限性和不可再生性。因此，除了提高采油技術(shù)、提高利用率之外，還可以通過(guò)擴(kuò)大進(jìn)口、積極研發(fā)新能源技術(shù)等方面入手。目前我國(guó)對(duì)進(jìn)口原油免征關(guān)稅，對(duì)引進(jìn)技術(shù)人才的稅收優(yōu)惠僅在地方個(gè)別環(huán)境中存在，對(duì)于石油行業(yè)來(lái)說(shuō)還沒(méi)有相應(yīng)規(guī)定，而引進(jìn)科技人才對(duì)增強(qiáng)油藏開(kāi)發(fā)能力、提升工業(yè)水平都具有重大意義。

4　結(jié)束語(yǔ)

在全國(guó)深化財(cái)稅體制改革的大背景下，資源稅作為國(guó)家籌集財(cái)政資金、平衡企業(yè)間競(jìng)爭(zhēng)、維護(hù)資源合理開(kāi)發(fā)的重要手段之一，在全國(guó)總稅收收入的地位和比重會(huì)穩(wěn)步上升。同時(shí)，對(duì)能源行業(yè)的影響也會(huì)逐漸加大。而全國(guó)的油氣田資質(zhì)不同，如新疆等處的油田屬于新開(kāi)發(fā)型，處于發(fā)展上升期，松遼等地的油氣田處于減產(chǎn)衰退期。雖然資源稅的設(shè)計(jì)上考慮了地租級(jí)差，對(duì)低豐度油氣田資源稅有暫減征20%等優(yōu)惠，但對(duì)于格局差異、時(shí)時(shí)發(fā)展變化的油田來(lái)說(shuō)仍不夠。進(jìn)一步探索資源稅費(fèi)改革方案，對(duì)節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境具有重要意義。