完善農村留守未成年人權利的法律保護

陳興元

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完善農村留守未成年人權利的法律保護

陳興元

［摘要］當前我國農村留守未成年人的權利保護面臨諸多缺失，這關乎他們的健康成長和社會的和諧穩定，應當從強化監護人的責任和義務、強化政府職能、加強立法、保護留守未成年人參與權、加強法律知識和安全防范意識教育等方面保護留守未成年人的生存權、受教育權、發展權、參與權、受保護權。

［關鍵詞］農村留守未成年人;監護人責任;政府職能;安全防范意識教育

在當前我國農村，留守未成年人是城鄉二元體制下的“制度性孤兒”。父母在外務工，無力將子女帶在身邊撫養，他們不得不接受長期被托養或寄養的現實。留守未成年人是我國農村一個現實而又嚴峻的問題，為保障留守未成年人群體法定權利的實現，有必要對其權利保護現狀進行深入研究，切實完善留守未成年人的法律保護制度。

一、我國農村留守未成年人權利法律保護現狀

農村留守未成年人，是指父母離開戶籍所在地到異地務工，長期不能與父母共同生活的未滿18周歲的農村未成年人。農村留守未成年人同其他少年兒童一樣具有生存權、受教育權、發展權、參與權、受保護權等權利。但嚴峻的現實是，目前在留守未成年人的權利保護方面存在諸多問題，以致對其健康成長造成不同程度的負面影響與危害。

1．生存權需要更加重視。生存權是未成年人最基本的權利，是實現其它權利的前提和基礎。農村留守未成年人一方面，由于年齡尚小、抵抗力弱，可能受到臨時委托的監護人或者同學、親戚朋友、社會上的邪惡勢力等方面的侵害;另一方面，由于他們辨別能力、自控能力較差，經不起不良思想文化的侵蝕，容易受騙上當，使自己生命安全處于危險境地。未成年人的父母擔負著保護其生命安全的責任和義務，在未成年子女的成長過程中應盡量使其避免遭受來自外界的各種損害和不法侵害。然而，留守未成年人的父母長年在外打工，監護人長期缺位，加之寄養教育或隔代教育的偏差，使其生存權受到不同程度危害的事件時有發生。

2．受教育權嚴重缺失。“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務。”〔1〕受教育的權利主要包括:第一，學習的權利，即適齡兒童和少年等權利主體享有接受教育并通過學習而在智力和品德等方面得到發展的權利。第二，義務教育的無償化。第三，受教育的機會均等。〔2〕

留守未成年人的教育包括家庭教育和學校教育兩個方面。在偏遠鄉村，未成年人在學前教育階段，以家庭教育為主。由于留守未成年人的父母在其很小時就外出打工，他們普遍缺乏父母的教育和關愛。留守兒童的監護人絕大多數是未受過家庭教育培訓的中老年人，他們很難在行為和學習習慣養成上給留守未成年人應有的指導與幫助。在學前教育階段，有的留守未成年人家庭認為讀書無用，就讓孩子一直輟學在家，既不享受受教育的權利，也沒有履行受教育的義務。在學校教育方面，學校亦不能有效保障留守未成年人享有受教育權。實踐表明，學校教育只有與家庭教育相互交融才能達到預期效果。由于家庭教育的缺失，父母把孩子的教育寄希望于學校，學生的臨時監護人往往與教師缺乏溝通交流，對受教育者的真實情況知之甚少，這必然導致學校對未成年人的教育陷入尷尬境地。學校以為監護人在教育管理留守未成年人，監護人則認為學校在教育留守未成年人，而實際上，有的未成年人在真空中混日子，他們兩邊撒謊，一邊欺騙老師，一邊蒙騙臨時監護人。學校對有的品行較差的留守未成年人，在他們不聽從管教時，或漠視他們的存在，或勸其退學，或開除學籍，使其流入社會，成為問題少年。

3．發展權現狀堪憂。發展權，是指未成年人充分發展其全部體能和智能的權利。未成年人的發展權包括未成年人的思想道德素質、科學文化素質和健康素質的全面提高。在農村，留守未成年人群體在學業方面由于長期缺乏父母的教育與引導，難以養成良好的學習習慣，其學業成績與非留守未成年人相比相差甚遠，從而使少數留守未成年人滋生厭學情緒，在義務教育階段就輟學打工。據教育部門提供的統計數據顯示，在我國農村基礎教育階段，初中升高中的比例目前僅18．6%，比1985年的22．3%下降了3. 7%。尤為嚴重的是，每年我國農村有近200萬的少年在小學畢業后，放棄中學階段受教育的權利與義務，即走向社會，成為社會新一代低素質的廉價勞動力。他們文化程度如此之低，必然影響其未來的健康成長與事業發展。〔3〕

留守未成年人正處于人格形成的關鍵時期，特別需要父母關心呵護和正確引導。由于父母長期在外務工，不能給予他們情感上的交流與溝通，更談不上在世界觀、人生觀、價值觀方面對其提供正確引導，他們極易形成畸形的人格品性。不少留守未成年人格發展表現出兩種極端:一是攻擊型，自制力差，動輒打架斗毆;二是畏縮型，冷漠、畏懼、自卑、不合群、不愿與同學交往等。

4．參與權有待加強。參與權是參與家庭、文化和社會生活的權利，主要包括未成年人自由獲取信息的知曉權和自由表達自己意見的表達權。《未成年人保護法》第十四條規定:“父母或者其他監護人應當根據未成年人的年齡和智力發展狀況，在作出與未成年人權益有關的決定時告知其本人，并聽取他們的意見。”〔4〕由于父母外出務工，留守未成年人的祖父母或外祖父母成為其監護人，而他們自身的文化程度偏低，往往不善于主動與孫輩溝通，更談不上讓未成年人知曉一些與他們利益相關的政策法規知識，致使留守未成年人的發言權受限，參與權無保證，這在一定程度上影響了其心智的良性發展。

5．受保護權缺位。受保護權，是指國家根據未成年人身心發展特點給予特殊、優先保護，未成年人的合法權益不受侵犯的權利，主要包括通信權、隱私權與人身自由權以及未成年人免受歧視、虐待或疏忽照料的權利，以及對失去家庭的未成年人的保護等等。《民法通則》第16條的規定:“未成年人的父母是未成年人的監護人”，只有其父母死亡或者沒有監護能力時，才由有監護能力的祖父母、外祖父母等擔任監護人。〔5〕而留守未成年人的父母在外出務工時，把孩子委托給祖父母外祖父母或者其他親戚監護。委托監護人年事已高、文化程度較低，同時他們還得從事田間勞作以維持生計，且需要給留守未成年人準備一日三餐，對于監護自己的孫輩往往力不從心。此外，有的留守未成年人不僅長期得不到父母在物質上的支持和精神上的關愛，而且還要照顧年老體弱的祖父母或外祖父母，其受保護權嚴重缺失。

留守未成年人經常由于缺乏保護而被侵害的問題長期存在。目前留守未成年人的監護人存在責任心不強、管理方式不當等諸多問題，給未成年人的安全帶來了隱患，同時也為犯罪分子提供了可乘之機。最近公安部的一項統計表明，農村留守未成年人已成為受各類犯罪侵犯的高危人群，人販子注意的目標多鎖定在留守未成年人中的男孩，性侵犯的對象則往往是未成年人中的女孩。除了犯罪分子的侵犯以外，監護人方面也存在一些問題。他們沒有與留守未成年人經常進行情感交流，留守未成年人又長期缺乏父母的關愛，致使留守未成年人出現心理障礙，或者行為失控，走上違法犯罪甚至自殺輕生之路。

二、完善農村留守未成年人權利法律保護措施

要真正解決好留守未成年人的權利保護問題，就必須完善相關法律制度，切實搭建留守未成年人法律保護平臺，并落實到位。

1．完善法律制度，強化監護人的責任和義務，保護留守未成年人的生存權。法律規定父母對子女應盡監護的責任和義務。《未成年人保護法》第十條規定:“父母或者其他監護人應當創造良好、和諧的家庭環境，依法履行對未成年人的監護職責和撫養義務。”〔6〕對于《未成年人保護法》提到的其他監護人問題，《民法通則》第十六條明確規定:未成年人的監護人是未成年人的父母，只有在父母死亡或者沒有監護能力時，才由有監護能力的祖父母或外祖父母等擔任監護人。沒有死亡的有監護能力的父母必須承擔其未成年子女的監護責任。〔7〕但是，未成年人的父母將其委托祖父母或外祖父母、親朋好友監護，沒有切實履行其監護義務和責任。因此，應該盡快完善《未成年人保護法》的相關規定，促使父母切實履行其監護職責，以保障未成年人的生存權。

2．完善法律制度，強化政府職能，進一步健全城鄉教育運行機制。應及時修改《義務教育法》，完善對外來農民工子女隨父母異地入學的相關措施，從法律制度上為農村未成年人受教育權的實現鋪平道路。各級人大和政府應當制定相關法律的實施細則，增加留守未成年人受教育權保護的相關內容，對具體的處罰辦法要進行細化，使之具有可操作性。

從制度層面看，留守未成年人受教育權缺失的主因是城鄉二元結構所導致的義務教育的城鄉分割局面。要從根本上消除“留守”問題，必須調整相關政策和修改相關法律。在接受教育的問題上，農村留守未成年人與城市未成年人存在明顯差別。根據《義務教育法》第12條第1款規定:“適齡兒童、少年免試入學。地方各級人民政府應當保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學校就近入學。”〔8〕這種要求適齡兒童、少年在戶籍所在地學校就近入學是農村留守未成年人群體產生的重要原因，同時也造成了義務教育的城鄉區別。該法條同時在第2款規定:“父母或者其他法定監護人在非戶籍所在地工作或居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監護人工作或者居住地接受義務教育的，當地人民政府應當為其提供平等接受義務教育的條件，具體辦法由省、自治區、直轄市規定。”〔9〕2006年，國務院明確規定，農民工子女就學應該以流入地政府管理為主，以全日制公辦學校為主。為全面落實中央精神，很多地方出臺了相應措施，以保證留守未成年人受教育權的實現。但是，由于政策設計與政策執行存在巨大差距，并未從根本上解決留守未成人的受教育問題，一部分留守未成年人仍被排斥在公辦學校的大門之外。目前我國正全面推進戶籍制度改革，這為從根本上解決留守未成年人的受教育權帶來了福音。各級政府要大力發展縣域經濟，增加就業的機會，使農村剩余勞動力就地得到充分吸納，農民增收的門路不斷拓寬，使農民離土不離鄉，以緩解留守未成年人的家庭教育缺失問題。

3．加強立法，確保農村留守未成年人的平等發展權。我國農村留守未成年人與城市未成年人在學習和就業等方面發展機會存在不均衡狀況。因此，務必破除城鄉二元體制，推動城鄉發展一體化，在法律上明確規定未成年人的平等發展權，以促使各級政府切實履行對所有未成年人平等發展的責任。讓農村留守未成年人與城市未成年人擁有同樣的發展機會，享有同樣優質的教育，使他們成為健康發展、主動發展、和諧發展的一代新人。

4．尊重留守未成年人的法律地位，保護其參與權。未成年人年齡雖小，但同樣有著對自由、安全、平等的追求，同樣享有人格尊嚴，有權要求別人尊重他們，獲得參與家庭事務的話語權。父母應尊重未成年人在家庭中的獨立法律地位。學校要有意識地培養未成年人的參與意識，讓他們積極投身到與自己的利益相關的活動中去歷練自己。

5．加強法律知識和安全防范意識教育，確保留守未成年人的受保護權。對未成年子女的教育和監護是父母的法定責任與義務。當留守未成年人的父母未能按照法律規定履行其監護和教育責任的，有關部門應責令其改正，對不作為者應當剝奪其監護資格。父母在選擇臨時監護人時要慎重，要首先考慮未成年人的健康成長，應盡可能選擇責任感強，能對自己孩子進行更好地監管和指導的親朋好友作為未成年人的監護人。

農村中小學要加強對留守未成年學生的法律知識和安全防范意識教育，使他們掌握一定的法律知識和安全防范技能。特別是農村留守女未成年人的性安全意識教育和防范教育更是刻不容緩。學校對法律知識的宣傳和教育必須經常化，幫助他們增強自我保護意識與能力，拒絕誘惑、遠離危害、防范侵害，幫助他們做懂法、守法、護法的小公民。

總之，完善農村留守未成年人權利的法律保護是一項復雜的系統工程，需要國家、社會、學校、家庭等各個方面的關注，需要社會各個階層的支持，需要不斷創新社會治理體系，努力搭建農村留守未成年人權利的法律保護平臺并落實到位。

【參考文獻】

〔1〕〔2〕許崇德主編．憲法(第四版)〔M〕．中國人民大學出版社，2009．201，202．

〔3〕袁峰，崔春．農村留守兒童權利保障初探［J］．法治與社會，2008，( 12)．

〔4〕〔5〕〔6〕〔7〕〔8〕〔9〕國務院法制辦公室編．新編中華人民共和國常用法律法規全書〔M〕．中國法制出版社，2010．5—36，2—2，5—35，2—2，3—207，3—207．

(責任編輯:田府)

［作者簡介］陳興元，成都大學政治學院副教授，主要研究方向:政治學、法學。四川成都610106

［收稿日期］2014－11－27

［文章編號］1004－0633 ( 2015)03－113－3

［文獻標識碼］A

［中圖分類號］DF48