我國公共圖書館法人治理現(xiàn)狀研究

●宋玉軍（寧夏圖書館，銀川750011）

我國公共圖書館法人治理現(xiàn)狀研究

●宋玉軍（寧夏圖書館，銀川750011）

［關鍵詞］公共文化；法人治理；分析研究

［摘要］公共文化事業(yè)單位法人治理工作，已經(jīng)從國家政策層面向公共服務單位實踐操作階段邁進。通過對國內(nèi)一些試點單位取得的成功經(jīng)驗及暴露出的問題進行分析比較，既能反映公共文化事業(yè)單位法人治理在中國的研究與實踐現(xiàn)狀，又能為推進我國公共文化事業(yè)單位建立法人治理結構提供參考借鑒。

以十八屆三中全會為標志，文化事業(yè)單位建立法人治理結構已經(jīng)由理論問題變?yōu)閷嵺`問題。公共圖書館建立法人治理結構、實行理事會制度這一做法，和我國各類社會組織改革一樣，是一個從行政型管理朝著社會型管理轉型的頂層結構設計過程。

1發(fā)展狀況

國外許多國家的圖書館是根據(jù)圖書館相關立法而建立起了圖書館理事會制度。從國外圖書館理事會的運作來看，制定相關法律是圖書館理事會正常運作的保障。如，1844年，美國的俄亥俄州就通過了州圖書館成立理事會的法律；再如，1848年，美國的馬薩諸塞州議會通過了在波士頓市建立公共圖書館法案，這是美國大城市依法建立最早的公共圖書館，采用理事會的管理方式來把握辦館方針，頗具現(xiàn)代管理理念。目前全球已有60多個國家和地區(qū)制定了250多部圖書館法規(guī)，這些有關圖書館事業(yè)和圖書館活動的專門法規(guī)，調(diào)節(jié)政府與圖書館之間、圖書館與其他組織之間、圖書館與讀者之間等一系列在圖書館活動中所產(chǎn)生的關系，保證了圖書館的法律地位和規(guī)范化運作，提高了圖書館的服務水平。［1］

從我國公共圖書館界的現(xiàn)狀來看，圖書館的立法工作未能及時跟進，國家層面的公共圖書館法尚未頒布，現(xiàn)有的9個地方性公共圖書館條例、章程、管理辦法，不僅法律效力十分有限，也談不上圖書館的法律地位及規(guī)范化運作機制，更涉及不到圖書館理事會制度的相關內(nèi)容。這勢必影響我國圖書館理事會制度的建立和發(fā)展。從2010年至今，先后有深圳圖書館、廣州圖書館、深圳福田區(qū)圖書館、深圳市寶安區(qū)圖書館、溫州圖書館、無錫市圖書館、成都市成華區(qū)圖書館、南京圖書館、重慶市圖書館、浙江省圖書館等公共圖書館初步建立法人治理結構框架，并根據(jù)各地政策環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展、圖書館現(xiàn)狀，在成立理事會的定位與職能上都有所不同，催生出決策型理事會、咨詢型理事會、決策監(jiān)督型理事會、議事與決策型理事會等多種模式。從這些建立了法人治理結構、實行理事會制度的公共圖書館的情況看，通過建立理事會，在促進政事分開、建立制衡機制、完善監(jiān)管體系等方面取得了初步成效，總結出了一些經(jīng)驗，成為今后進一步深化改革可以效仿的范例。

2　定位模式

當前成立的公共圖書館理事會在職能定位上的多種模式，是不是真正符合規(guī)范的理事會做法，符合國務院辦公廳《關于建立和完善事業(yè)單位法人治理結構的意見》（以下簡稱《意見》）中提出的理事會是一個決策和監(jiān)督機構呢？通過以下公共圖書館的實踐運作，讓我們能夠明確這一點。⑴無錫市圖書館理事會的定位為咨詢型理事會，行使職能是政策咨詢、業(yè)務指導、行業(yè)協(xié)調(diào)等。圖書館的法人代表（館長）沒有進入理事會，也沒有決策功能，那么這種模式的理事會也就不具備決策權和監(jiān)督權。⑵深圳圖書館理事會被定位為議事和決策型理事會，行使的職能是深圳圖書館重大事項議事權和決策權。而這種模式在當前眾多的制度不能形成配套，不能轉變政府職能的前提下，理事會在一些問題上有決策權，而在另一些問題上就僅擁有議事權，那么和這種議事和決策的定位就產(chǎn)生了距離。深圳福田區(qū)公共圖書館理事會也是定位為議事和決策型。⑶溫州市圖書館理事會被定位為決策和監(jiān)督型理事會，對圖書館的發(fā)展規(guī)劃、重大項目、重要服務、大項目經(jīng)費開支、分配薪酬擁有決策權，如果出現(xiàn)決策失誤時，還要追究投贊成票理事的相應責任，以此來提高決策正確率。另外，理事會定期向主管局報告工作。⑷南京圖書館理事會和成都市成華區(qū)圖書館理事會定位為決策型理事會，他們在成立理事會的同時，還成立了監(jiān)事會。理事會職責是戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃的審議、年度工作計劃的審定、重大財務事項的審議；監(jiān)事會職責有監(jiān)督理事會貫徹法律、法規(guī)和國家政策情況，監(jiān)督理事、管理層人員履職情況，監(jiān)督和維護職工合法權益，向館長提出工作質(zhì)詢和改進工作的建議。

以上所列舉的諸多模式中，分析比較出決策監(jiān)督型或決策型理事會最符合建立法人治理結構的初衷。《意見》將理事會定位成事業(yè)單位的決策和監(jiān)督機構，是要將法人內(nèi)部權力劃分和配置，形成合理的分權制衡、相互協(xié)同的關系，還有利益相關者來參與共同治理的機制，其中理事會所承擔的是決策權和監(jiān)督權。如果僅僅只是咨詢和議事，那只能停留于建言獻策或議而不決的層面上，不可能達到分權制衡的目的。

3組成結構

3.1頂層設計

眾所周知，我國圖書館屬于事業(yè)單位，隸屬于國家機關，是由政府部門督辦。因此，事業(yè)單位的理事會應有政府部門的代表參加，代表政府部門或相關組織的理事一般由政府部門或相關組織委派。⑴深圳圖書館理事會理事長是由市文體旅游局分管副局長擔任；廣州圖書館理事會理事長由市文廣新局分管副局長擔任；成都市成華區(qū)圖書館理事會理事長由區(qū)文廣新局分管副局長擔任。這種由政府主管部門的領導出任理事長雖有其合法性，但也有著不能回避的一個問題。在同一個地區(qū)的政府主管部門所涉及管理的下屬單位不僅僅是公共圖書館，還有文化館、科技館、博物館、美術館等文化事業(yè)單位，而這些單位都將建立公共文化法人治理機構，勢必會出現(xiàn)某個政府主管部門的領導擔任多個文化事業(yè)單位理事會的理事長或理事的現(xiàn)象。那么這個領導除了每天的本職工作外，還要兼顧其他多個理事長（理事）的工作，能否保證其有充足的時間和精力來認真履行所擔任的理事長（理事）職責。⑵由圖書館黨委書記或館長出任理事長，像南京圖書館理事會理事長由本館黨委書記擔任；深圳市寶安區(qū)圖書館理事會理事長由本館館長擔任并兼任執(zhí)行理事；無錫圖書館理事會理事長由本館副館長擔任。這實際上是把理事會、管理層和黨委會放到一個共同的框架下，而這種黨組織的領導作用，則是通過參與到理事會和管理層的黨組織成員間接展現(xiàn)出來，這是另一種探索模式。⑶溫州圖書館理事長由溫州達得利集團有限公司董事長擔任；深圳福田區(qū)公共圖書館理事長由知名圖書館學專家擔任。這種由社會知名人士、專家學者擔任理事長，不僅符合《意見》所要求的要激發(fā)各類社會主體參與公共文化服務的積極性，更是在建立文化事業(yè)單位法人治理結構中的一大創(chuàng)舉，表明了讓公眾參與達到共同治理的決心。

3.2理事成員的構成

《意見》要求“理事會一般由政府有關部門、舉辦單位、事業(yè)單位、服務對象和其他有關方面的代表組成。直接關系人民群眾切身利益的事業(yè)單位，本單位以外人員擔任的理事要占多數(shù)。”［2］政府有關部門代表、服務對象和其他方面代表為外部理事，事業(yè)單位代表也就是圖書館的代表為內(nèi)部理事。從上述的各個圖書館理事會的構成來看，外部理事均占理事的大多數(shù)，具體實例為：無錫市圖書館內(nèi)部理事4名，館外理事9名；深圳圖書館內(nèi)部理事2名，館外理事9名；廣州圖書館內(nèi)部理事5名，館外理事10名；深圳寶安區(qū)圖書館內(nèi)部理事2名，館外理事13名；成都成華區(qū)圖書館內(nèi)部理事2名，館外理事5名；溫州市圖書館內(nèi)部理事2名，館外理事11名；南京圖書館內(nèi)部理事5名，館外理事9名。［3］對于這種結構，有研究者指出“堅持理事會中任何利益方不占優(yōu)的原則，防止任何一方壟斷理事會的決策權。”［4］由此看來，較為合理的構成應是組成代表各為三分之一，才能體現(xiàn)理事會制度的協(xié)商共治和兼顧多方利益的宗旨。

3.3管理層的專業(yè)影響

公共圖書館是專業(yè)化的服務機構，學術專業(yè)性為其基本特征。綜合目前試點各館的理事會構成看，除內(nèi)部理事外基本是非專業(yè)人員，并且非專業(yè)人員理事所占比例要高于專業(yè)人員理事，這是不是存在一個外行領導內(nèi)行的體制問題。我們不仿來看看國外的一些做法。美國俄亥俄州圖書館理事會的理事都來自該州的圖書館界，并且在圖書館界具有一定的影響力，這毫無疑問地增強了圖書館理事會的專業(yè)管理及決策能力。理事會秘書由州圖書館館長擔任，他是從眾多有著專業(yè)學歷、技能背景及豐富圖書館管理經(jīng)驗者中推選產(chǎn)生的。這樣做的目的是要充分發(fā)揮并看重州圖書館館長的專業(yè)敏感性，讓他為理事會的最終決策、決議出主意、提建議。就當前國內(nèi)試點單位情況來說，深圳福田區(qū)公共圖書館理事會在這方面走在前列，推選知名圖書館學專家程亞男為理事會長，聘請兩名海外圖書館專業(yè)人員為理事，一位是美國洛杉磯市西科維納圖書館館長、美國華人圖書館業(yè)界知名專業(yè)人士張文雯，另一位是臺灣知名閱讀推廣人陳富珍女士，她曾任職于臺灣誠品書店，擔任過上海外灘美術館營運及行政總監(jiān)。兩名圖書館學專家的加盟，有利于福田區(qū)公共圖書館與海外公共圖書館的業(yè)務交流和學習，更開闊了福田區(qū)公共圖書館建設的國際視野。［5］

4試點實踐中出現(xiàn)的問題

4.1傳統(tǒng)病垢難以根除

首先是政府對公共圖書館權力行為的越位；其次是政府對公共圖書館的責任行為缺失。由館長和其他管理人員組成的圖書館管理層，在人事管理權上，管理干部的任命均由上級部門統(tǒng)一負責，沒有完整的管理層組閣權；在資產(chǎn)財務管理權上，因為公共圖書館的經(jīng)費主要是政府單一投資，政府的財政體制下對于財務的預決算、財務審計、國有資產(chǎn)管理有著明確規(guī)定，讓理事會來決策的事項少之又少；業(yè)務發(fā)展管理權上，基本也是由其主管部門全權指導，而且事無巨細。管理層多處于一種附庸的角色，不能完整地行使權力，館長負責制的法人組織管理運行機制不能真正建立起來。公共圖書館的“去行政化”還有待時日。

4.2自身命門護力欠佳

建立公共圖書館法人治理結構，不單要政府轉變職能，也需要公共圖書館的管理層轉變職能，說嚴重一點是要革自已的命。管理層的人事提名或審議權，還有一些重大事項的決策權都要交給理事會，事業(yè)單位仿佛突然間變身成了企業(yè)，原本管理層內(nèi)部可以拍板定下來的事情，還要由理事會來審議，其角色更是面臨重大轉型。實質(zhì)上是一次建立新的管理體制和運行機制的全面深刻的改革，因此在這個新變革與舊體制的碰撞與磨合期，有可能政府這位“婆婆”還健在的同時，又迎來理事會這位“婆婆”，公共圖書館的管理層能不能很好地配合成為懸念。

4.3公眾參與敷衍塞責

圖書館法人治理應在規(guī)范的管理和運營中實現(xiàn)“章程化”，要有年度報告制度、信息披露制度、財務審計制度、績效評估制度、社會監(jiān)督制度、黨組織建設制度等，這些都應該盡善盡美。公共圖書館理事會是政府的委托機構，圖書館的各種重大事項決策權都交給理事會，那么理事會能否全力以赴地擔責。由于圖書館理事成員聘用的多元化，而且有任期的限定，又是不受薪、沒有任何報酬的社會公益職位，那么，不拿工資的理事是不是比拿工資的政府管理人員更負責任，成為我們關注的焦點。

4.4社會誤解“折殺”成效

黨的十八屆三中全會首次提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這也說明，中國的治理文化正在起步，但多方參與、多元共治的社會文化氛圍尚未形成，理事會制度的推行還存在太多的困難。（1）政府政策及宣傳推動雖是主要方面，但理念的轉變和社會整體的認知更是不可或缺；（2）廣大民眾甚至一些公共文化事業(yè)單位的工作人員，對理事會這一制度缺乏了解，沒有太強烈的參與治理愿望，對于推行理事會的態(tài)度并不積極，在與原有管理體制出現(xiàn)沖突時，理事們就會無所適從；（3）社會價值沒有得到廣泛宣揚，一方面，理事的社會榮譽機制不健全，另一方面對積極參與文化事業(yè)單位理事會的社會力量存在誤解。特別是對一些成功的企業(yè)家，認為他們已經(jīng)有了雄厚的經(jīng)濟基礎后，再擔這份責任是想要得到精神層面的政治資本。

以上這些誤解不同程度地影響著公共文化法人治理工作的進程。我們認為，只要能履行好理事會的各項職能，對公共圖書館的發(fā)展帶來新變化，并能激發(fā)各種社會主體參與公共文化事業(yè)的積極性，社會應予以宣傳肯定。

［參考文獻］

［1］張洪彬．數(shù)字報南都網(wǎng)試論圖書館理事會制度及其運作機制［J］．圖書館，2009（3）：31.

［2］百度文庫.關于建立和完善事業(yè)單位法人治理結構的意見［EB/OL］.［2014－11－18］．http://wenku.baidu. com/view/6e360a220722192e4536f622.html.

［3］肖容梅．我國公共圖書館法人治理結構建設現(xiàn)狀與分析［J］．國家圖書館學刊，2014（3）：25.

［4］岳云龍，陳立庚．事業(yè)單位法人治理結構問答［J］．中國機構改革與管理，2013（1）：42－43．

［5］南都網(wǎng)．福田區(qū)成立公共圖書館理事會［EB/OL］. ［2014－11－27］．http://paper.oeeee.com/nis/201407/ 10/241102.html.

［收稿日期］2015－01－14［責任編輯］李金甌

［作者簡介］宋玉軍（1963－），男，寧夏圖書館參考咨詢部，副研究館員，研究方向：文物學、文獻學。

［文章編號］1005－8214（2015）12－0082－03

［文獻標志碼］A

［中圖分類號］G259.21