美國《公職人員道德準則法》的特色及啟示

姚文勝

2011年7月重新修訂頒布的美國《公職人員道德準則法》，囊括并重新編纂了《政府道德法》、《政府道德改革法》等一系列從政道德法規和配套實施細則，內容上主要涵蓋了公共服務的基本職責及公職人員應如何遵守從政道德。從效果上看，該法規定嚴格細密，針對性和可操作性強，為美國解決曾長期面臨的公職人員嚴重貪腐問題奠定了堅實的法制基礎。相比之下，盡管中國自古以來就有不少官員從政道德方面的要求，當下又有以社會主義核心價值觀為主要內容的公職人員從政行為規范，十分重視發揮倫理道德在規范公職人員行為及廉潔自律方面的作用，但在專門性立法方面付之闕如。因此，可以在求同存異的基礎上，借鑒美國將道德準則轉化為法律的做法，推動具有我國特色的公職人員從政道德法律的制定。

一、美國《公職人員道德準則法》的主要內容

美國自1860年代有了首批調整公職人員個人利益與公共利益沖突的刑事利益沖突法，到現在漸漸形成了完備的防懲結合的反腐法律體系，已經過去了一百多年，美國反腐從“不盡人意”到“治標治本”也歷經了一個時間跨度相當長的緩慢過程。現行的美國《公職人員道德準則法》建立在行政倫理學基礎上，認為公共服務是基于公眾的信任，為了確保每個公民對聯邦政府恪盡職守抱有完全信心，每個公職人員都必須把對憲法、法律和道德規范的忠誠置于個人利益之上，必須尊重并堅持道德行為的原則及準則。該法有如下特色：

第一，禁止公職人員索取或接受外來禮物和公職人員之間互送禮物。公職人員不得直接、間接地從受其公職活動影響的人或因其具備的公職身份而索取或接受禮物，同時不得贈送上級禮物或為禮物捐款或索取款項，禁止公職人員從比其薪金少的公職人員處獲得禮物。禮物包括任何獎勵、好處、折扣、娛樂、款待、貨款、債務償還期延長，以及其他有金錢價值的東西，還包括服務及培訓、交通、當地旅游、食宿。但不包括適度的食物飲料、賀卡或市場價值極小的禮物等。如果公職人員接受了不能接受的有形禮物，應退還或支付市場價值，如果不能，可由上級或本單位的道德官員決定捐給慈善機構，或在接受者的辦公室與其他人共用，或銷毀。如果接受的是無形禮物，如娛樂活動、好處、服務等，應償還市場價值，公職人員事后相應回送禮物不能算是償還。

第二，公職人員不得有任何與忠于職守相沖突的財務利益。一方面，如果公職人員要以官員的身份親自并且實質性地參加某項特定的活動，而在該活動中他知道他或他的利益相關人有財務利益，并且該特定事務對該利益會有直接的、可預期的影響時，公職人員應當回避。例如，美國國家醫學圖書館的某公職人員受邀參加技術評估小組，審查一個新的圖書館計算機查詢系統的提案，呈遞提案的計算機公司不公開招股，而公職人員和他的妻子擁有該公司的大部分股票，則公職人員應回避。另一方面，公職人員不得獲得或擁有被法令禁止、或者被有權機構認定有實質性沖突而禁止的財務利益。例如，如果某管理機構認為，其公職人員擁有該機構管理的公司的股份將嚴重損害公眾對機構履行其管理職能的信心，因而阻礙機構完成任務，則在其補充性單位法規中，單位可禁止其公職人員獲得或繼續擁有該機構管理的公司的股份。

第三，公職人員在履行公職時應努力盡責與公正。一方面，除非預先授權，公職人員不得參加涉及他認識的特定當事人，并且他知道可能影響其家庭成員的財務利益的特定事務。另一方面，如果公職人員在進入政府之前，從原來單位收到特殊的離職金或其他收入，那么兩年內應該回避參加原單位作為當事人的特定事務。這兩方面規定都旨在保證公職人員采取適當的行為，避免履行職責不夠公正。

第四，公職人員不得從事與職責相沖突的外部工作或活動，包括尋求或洽談工作。一方面，如果公職人員正在尋找其他工作，在沒有實際進行錄用談判的情況下，要求公職人員回避參加影響未來單位的財務利益活動。另一方面，禁止與公職人員公職相沖突的外部就業或任何其他外部活動，遵守規定對其他外部活動的限制。

第五，公職人員不得進行濫用職權的行為。公職人員應當正確使用公務時間和公共權力，妥善處理因其公職人員身份接觸到的信息和資源。首先，公職人員不得為了自己的私人利益、朋友親屬的私人利益、與公職人員的非政府官員身份有關的個人利益以及為了支持或幫助任何產品、服務或企業而使用公職身份。其次，公職人員不得使用非公共的信息從事財務交易，也不允許通過咨詢、推薦、披露等不適當的方式將非公共信息用于其私人利益或其他人的私人利益。再次，公職人員有義務保護和保全政府的財產，不得為未經授權之目的而使用或允許使用政府財產。最后，公職人員應當誠實地使用公務時間來履行公職，并且不得鼓勵、指示、強制或要求下屬使用公務時間去進行任何非執行公務的活動或非依法授權的活動。

二、美國《公職人員道德準則法》的實施及效果

為了能將《公職人員道德準則法》在實踐層面得到執行，該法授權設定了相應的執行機構和配套措施，對執法職能、執法權限、執法程序都作出細致規定，使從政道德監管制度更為嚴謹、規范、可操作，易于遵循，從而保障了該法能落到實處而避免成為一紙具文。

（一）執行機構——美國政府道德署

美國政府道德署是經法律授權負責全國行政部門道德事務的專門機構，原下屬于聯邦政府人事管理總署，1989年依據《政府道德改革法》被歸于聯邦政府之下，升格成為獨立政府機構，級別相當于副部級，雖然它只有80名公職人員，卻管轄著全國133個行政機構和400萬行政分支公職人員，甚至包括總統。

美國政府道德署的主要任務是防止公職人員個人利益和其所代表的公共利益之間發生沖突，作為政府系統公職人員道德準則方面立法的監督和執行機構，它對政府各部門執行道德法規的情況進行定期審核，并可隨時對道德方面出現重大問題的事項進行處理，它負責的行政系統道德項目具體包括四個要素：1.執行相關法律法規。政府道德署負責包括刑事利益沖突法令、民事外部活動法令、行政行為守則等一系列道德法律的制定或解釋。2.個人財務申報。政府道德署收受和管理公職人員的財產申報事務。3.培訓和咨詢。一方面，政府道德署所派遣到行政單位的機構道德官員可以為各個單位的公職人員提供意見；另一方面，政府道德署的辦公室官員也可以為其派出的機構道德官員提供意見。4.評估與監督。政府道德署不僅可以通過明確強項與弱項、協商式監督、分享模范實踐等方式，對道德項目進行評審，而且政府道德署有權要求整改不符合從政道德的行為。

不過，為了契合美國道德法律預防性規定多于懲罰性措施的特征，“政府道德署所扮演的角色更像是一個教導員而不是執行人”，[1]政府道德署的工作重心還是放在通過督導、教育和培訓的方式預防貪腐上，通過網絡或面對面的形式開展從政道德建設或廉政教育。

（二）配套措施——紀律處分、糾正措施及道德咨詢

對于公職人員來說，如果違背《公職人員道德準則法》中的硬性規定以及有權補充機構的規定，將面臨紀律處分或被處以接受不同的糾正措施。紀律處分包括但不限于申斥、停權、降級、免職等懲戒性措施，紀律處分和糾正措施應按照適用的政府規章或機構程序進行。而對于各個單位來說，其有責任就個別案件依法定程序和法定事由啟動適當的紀律處分和糾正措施。

此外，為了代表用人單位協調和管理機構的道德事務，每個機構都有一個專職的機構道德官員，主要承擔提供道德咨詢的職責。如果公職人員對《公職人員道德準則法》中的規定或有權補充機構的規定是否適用于某種情形具有疑問，他應當咨詢道德官員的意見。除了涉及違法刑法的情況外，公職人員只要在咨詢時披露全部相關情況，那么他忠實地信賴機構道德官員意見所做出的行為，即使違反《公職人員道德準則法》中的規定或有權補充機構的規定，也不能被采取紀律處分。

（三）效果評價——公正廉潔的基礎和防線

《公職人員道德準則法》的道德立法重新闡釋了道德與法律之間的關系，它著眼于國家公職人員職業道德，融合了道德教育和法律規制，增強了道德的強制性力量，利用道德法的法律化實現了道德對權力的制約，將糾正德行缺失與彌補人性缺陷的舉措并行，從而在規制政府行為以促進人類德性的回歸、樹立公職人員的廉恥觀和道德準則等方面發揮了重要作用。新修訂頒布的法律被賦予了更多的希望和責任，“聯邦道德法律被要求不是簡單解決個別公職人員可能會背叛公眾的動機，而是要徹底解決制度腐敗的來源”，[2]將來各種有益的行政道德規范和準則都有望被法律化，以發揮其于反腐倡廉的特殊優勢，再通過和其他的規范化采購機制、舉報人保護機制、信息自由機制、利益沖突防止機制、擇優錄用機制等相互配合、緊密運作，共同形成“互鎖體系（Interlocking Systems）”，為美國構建公正廉潔的政府系統打下堅實基礎。

三、啟示

美國借助法治手段，政府系統公職人員的工作作風及廉潔情況逐步上升，目前已經進入較為穩定的規范化管理軌道。我國可在重視現有道德規范作用的基礎上，借鑒美國這方面的成功經驗，制定一系列配套完備的從政道德法律，設立權威高效的執行機構，從而構建有中國特色的公職人員從政道德法律機制。

（一）以德治官：繼續發揮道德對領導干部從政行為的良好促進、指引作用

美國的公職人員道德立法建立在基督教原罪論基礎之上，以人性惡作為立法的邏輯起點。西方的原罪理論認為人性本惡，人是自私的動物，因此需要道德教化使公職人員克服自私、貪婪的天性。因此美國注重通過宗教活動來喚起公職人員的道德良知，通過“禮拜”、“懺悔”等形式使公職人員及時發現自身道德方面存在的問題并及時予以克服。我國的儒家思想認為人性本善，但會受后天習性、環境的不良影響，因此古代官吏需要崇尚道德禮樂才能回歸為官之善。在當今中國，外來腐朽文化和新舊觀念沖突造成了少部分領導干部從政思維的迷茫。一些公職人員為官不為、貪腐墮落的背后就是道德的淪喪。為了防止“官德失范”現象的出現，“以德治官”仍是政府廉政制度建設的必要組成部分，豐潤治官之德的途徑應主要通過優秀傳統文化的現代化構建及社會主義核心價值觀的厚澤。因此，加強高素質干部隊伍建設，既要賦予“忠孝仁愛、禮義廉恥”等觀念以時代性，還要發揮社會主義核心價值觀的道德約束力，通過道德的滋養，塑造被全社會信仰和實踐認同的領導干部從政意識，使領導干部以高尚的道德形象取信于民。

（二）法制建德：推動領導干部從政道德要求法律化

雖然道德對于治官而言極其重要，但是傳統的道德教化方式存在固有局限性，因為它單純依靠個人的內省和社會輿論的壓力，不是以國家強制力為后盾，約束力有限。美國的道德法律化實踐啟示我們，可以通過對公職人員從政道德要求轉化為法律的過程，實現“依法治國”與“以德治國”的相得益彰，從而強化從政道德要求對領導干部的剛性約束力。第一，在一般立法中反映從政道德的內在要求，使廉潔公正的從政道德要求進一步明確體現到涉及領導干部的公務員法、刑法、組織法、法官法、檢察官法等法律以及干部選拔任用條例、黨內監督條例等黨內法規。第二，制定專門的《公職人員從政道德法》，彌補現行國家法律及黨內法規相關規定分散、不夠細化的缺陷，修補現有法律法規懲罰措施不嚴的不足，使從政道德建設要求與細則并具，教育與監督并行，預防與懲戒并重。第三，制定和完善配套法律法規。例如制定全國性的《公民舉報法》，在國家法律效力層級上對公民行使舉報權利的范圍、方式、程序及保護措施做出規定，尤其是要建立公民舉報保護制度，切實維護好公民舉報人的合法權益，使社會道德輿論監督真正能對領導干部形成有效制約。

（三）申報述德：進一步完善我國領導干部個人有關事項報告制度

官員財產申報機制“入法”是各國從政道德法律化的一項重要舉措。早在1994年我國就把《財產申報法》列入立法計劃，之后相繼又有《關于黨政機關縣(處)級以上領導干部收入申報的規定》（1995年）、《關于省部級現職領導干部報告家庭財產的規定 (試行)》（2001年）、《關于領導干部報告個人有關事項的規定》（2010年修訂）等法律法規的出臺。2014年首次開展對報告事項的抽查核實并運用到干部監督管理中。2014年以來，中組部直接抽查核實中管干部、省部級后備干部等1550名，各地各單位抽查核實廳局級、縣處級領導干部60170名，因抽查核實發現問題，已有5名擬提拔中管干部被取消提拔資格，有數十名廳局級、縣處級考察對象被取消提拔資格，湖北省通過抽查核實將6名發現有問題的省管干部移交省紀委調查處理。[3]為進一步推進這項工作取得更大效果，可以借鑒美國公職人員道德準則立法中官員財產申報制度關于主體、內容、程序和責任的細致規定，優化我國領導干部個人事項報告制度。

1.適度擴大報告主體。我國《關于領導干部報告個人有關事項的規定》（2010年修訂）規定，報告主體適用于黨委、人大、政府、政協及法院、檢察院、民主黨派的機關縣處級副職以上干部，還包括人民團體、事業單位及國有企業（含國有參股企業）相當檔次的人員。反觀美國，明顯與我國不同：美國規定部分軍職人員也應申報財產，此做法有利于軍務公開而我國無此規定；美國在官級標準之外同時以職薪數額對公職人員進行劃分，規定職薪達到一定數額的公職人員，無論其是否為高級官員都應申報財產，而我國的申報標準單純是以官職級別為依據，沒有以薪酬為參考，標準略顯單一；美國政府道德署有權依據職權確定應當申報財產的人員，而我國無相應機構有此權力，無法應對特別和特殊情況；美國另外單獨規定了特殊行業從事秘密工作的公職人員、具有制訂政策性質工作的公職人員和以臨時公職人員身份在上一年度實際工作60天以上的特別公職人員應當申報財產，如果在我國有這樣的規定，則可以對解決“保密惑民”、“紅頭文件”、“臨時工”等方面問題產生有利影響。美國還把財產申報分為兩種，一種是公職人員財務公開報表，主要適用于總統、副總統、國會議員、政府高級官員、聯邦法官等約兩萬名高等官員，另一種是保密財務披露報表，主要適用于“那些從事工程合同、物資采購、執照發放、獎金管理、企業監管、行政執法以及對非聯邦實體產生經濟影響的人員”。[4]這種做法也值得我國借鑒，我國應當逐步將申報對象從領導干部全體向個殊公職人員的擴大，對有必要進行申報的低級別公職人員開展約束監督，同時實行分類申報，當前情況下，發改委系統的領導干部與史志編纂部門的領導干部適用同一張申報表，顯然不能符合如實、準確申報的要求。

2.繼續完善申報內容。我國規定明確了領導干部本人、配偶、共同生活的子女所有的收入、房產、投資等事項都應報告等，而且2010年版的申報表還包含《領導干部個人有關事項報告表（一）、（二）》兩份表格。《領導干部個人有關事項報告表（一）》主要填寫本人婚姻變化和配偶、子女移居國（境）外、從業等事項，《領導干部個人有關事項報告表（二）》主要填寫收入、房產、投資等事項。這個范圍比美國規定的要大，也符合我國干部隊伍監督管理的實際。因為僅僅報告個人財產遠遠不能滿足我國目前加強干部監督管理的需要。但在申報財產這方面，美國有值得借鑒之處。美國在要求申報個人和家庭一般的財產收入外，還有六種特別規定需要申報的內容：一是資產買賣和交易的情況；二是收受禮品、補償和旅行的費用；三是超過1萬美元的債務；四是其他任職協議或安排；五是社會兼職；六是超過5千美元的偶然所得。上述六點規定要求都有利于全面、準確地公開了解公職人員財產狀況，我國應該在要求申報收入、房產、投資的基礎上對申報內容繼續深入細化，以防止變相隱匿財產來源和已有資產。

3.加大對不如實申報行為的懲戒力度。美國公職人員財務公開報表向社會公眾公開，任何公民都可申請公開，保密財務披露報表不公開，備存于道德署。美國公職人員在申報中使用虛假信息或失效的文件進行申報，將會被所在單位或其他專職機構給予紀律處分，另外“司法部在接收到各部的案情通報后，還可通過分區法院對申報者提起民事訴訟，法院對此可判處1萬美元以下的罰款”，[5]如果明知是虛假信息或故意偽造信息的，將會受到刑事起訴，面臨罰金或徒刑。而我國的懲戒手段雖然包括批評教育、限期改正、誡勉談話、通報批評或者調整工作崗位、免職等多種處理方式，但都僅限于紀律處分，并不涉及民事處罰和刑事處罰，要在這一方面加大懲處力度，對不如實申報的領導干部形成足夠的威懾力，確保個人事項報告制度能夠真實有效地進行。

（四）有司護德：以權威高效專門機構加速公職人員從政道德法制化進程

一套有效的法律機制既離不開專門的法律，也離不開專門的執行機構。美國公職人員美國政府道德工作機構在推動公職人員道德要求法制化中發揮了重要作用。除此之外，美國不少機構還設立了專職的道德官員從事相關工作。我國目前多個機構的工作與公職人員的從政道德建設有關，比如紀檢監察、預防腐敗、機關工委、文明辦以及組織部門等等，各自分散履行一方面職能。從政道德建設的核心工作則由組織部門的干部監督機構負責。學術界與實務界對道德法律化的重視程度均不足，確立公職人員由道德自律自治向道德法律化發展之轉變必將歷經艱辛。在這種情況下，尤其是紀檢監察機關突出“主業意識”、將查處案件作為其主要工作后，更是有必要設立專門的工作機構負責此項工作。筆者提出兩個建議方案供選擇：一是整合各相關部門成立新的機構“公職人員從政道德建設署”，二是在推動完善領導干部個人有關事項報告工作過程中強化組織部門干部機構，通過機構升格、調整職能使其擔負起這一重要的歷史使命。

[1]Thompson,D.F.(1992).Paradoxes of government ethics[J].Public Administration Review,255.

[2]Richard W Painter.Getting the Government America De serves:How Ethics Reform Can Make a Difference[M].New York:Oxford University Press.2009：1.

[3]我國領導干部個人有關事項報告抽查核實取得初步成效[N].人民日報，2014-12-6（04版）.

[4]涂永珍.美國財產申報立法實踐及對我們的啟示[J].學習月刊，2008（4）.

[5]美國政府道德法、1989年道德改革法、行政部門雇員道德行為準則[M].蔣娜等譯，中國方正出版社，2013：19.