政府主導鄉鎮圖書館專業化發展的公共政策分析——以河南信陽平橋區為例

●陳輝玲（信陽師范學院　圖書館，河南　信陽　464000）

政府主導鄉鎮圖書館專業化發展的公共政策分析
——以河南信陽平橋區為例

●陳輝玲（信陽師范學院圖書館，河南信陽464000）

［關鍵詞］政府主導；鄉鎮圖書館；圖書館專業化；公共政策

［摘要］鄉鎮圖書館是公共圖書館事業在農村的延伸和發展，政府主導鄉鎮圖書館可持續發展的關鍵在于圖書館專業化品質的塑造。河南信陽區圖書館于2013年10月成功申報了第二批創建國家公共文化服務體系示范項目，文章通過剖析鄉鎮圖書館的專業化與非專業化因素，對涉及的政府責任、圖書館行業組織職能、學術界的職責等方面進行公共政策分析，認為鄉鎮圖書館發展應當從政府主導向行業自律和社會自治轉化。

鄉鎮圖書館是圖書館公共事業向農村延伸和發展的陣地和平臺，是實現文化強國的推動力量。隨著《國家“十一五”時期文化發展規劃綱要》的政策出臺、國家公共文化服務體系示范區（項目）的推動，文化信息資源共享工程、鄉鎮綜合文化站、農家書屋等項目完成全覆蓋目標，包括鄉鎮圖書館在內的基層圖書館可持續發展問題成為學術界關注的熱門話題。鄉鎮圖書館專業化發展是公共圖書館事業能否成為普遍均等的全覆蓋文化服務體系的關鍵，是政府主導鄉鎮圖書館可持續發展的核心問題。

河南信陽平橋區鄉鎮圖書館是政府主導建設的標準化基層圖書館，是平橋區構建城鄉一體化公共文化服務體系的重要組成部分，是平橋區圖書館（總館）的分館，也是村級圖書館的總館。截止2014年4月，平橋區18個鄉（鎮）、辦事處統一規劃，統一圖紙，統一標準，統一驗收的標準化圖書館全部開館。2013 年10月，信陽市以“信陽市平橋關愛留守兒童：農村圖書館一體化建設”為名稱，成功申報了第二批創建國家公共文化服務體系示范項目。筆者通過實地調查和相關人員走訪發現，平橋區鄉鎮圖書館缺乏專業化團隊的支撐，需要建設主體和管理單元等部門在組織制度設計、館員隊伍建設等方面為圖書館專業化改造提供政策支持與經費人員保障。

1　圖書館專業化的含義與表現

1.1圖書館專業化的含義

公共圖書館的專業化是指公共圖書館聘用專業館員，在行業組織的支持下，運用圖書館學的理論、技術和方法，遵守圖書館職業的道德規范，滿足社會成員各種情境下的知識信息查詢與獲取需要，并提供其他相關服務，最大程度地實現公共圖書館的責任或使命。［1］

1.2圖書館專業化的表現

公共圖書館的專業化至少表現在四個方面。第一，運用圖書館學的專業知識（包括理論、技術和方法），保障人們對其需要的知識和信息進行有效的查詢和獲取。具體來說，公共圖書館主要運用圖書館學專業知識解決以下問題：（1）根據現有技術和物質條件，設計適應當地用戶需要的檢索工具和手段，滿足用戶在教育、學習、工作、娛樂休閑解決具體問題等情境下的知識信息查詢需要；（2）根據用戶的信息需求和信息行為規律，設計和建設科學合理的文獻資源體系、空間布局、服務內容、分館及流通點等設施，滿足不同用戶的知識信息獲取需要；（3）運用圖書館與信息機構的管理理論、技術和方法，確定公共圖書館的發展方向、發展規劃，設計公共圖書館的

組織構架、配置公共圖書館資源、策劃和推介圖書館活動、評估圖書館績效，即通過管理手段提高人們獲取知識與信息的效率。第二，聘用專業圖書館員進行產品和服務的設計、復雜服務實施等“智力型業務”。第三，依托整個圖書館職業和行業組織的支持，維持并不斷提高自身的業務水平。第四，圖書館員工需要遵守職業道德規范。［1］

2　對平橋區鄉鎮圖書館專業化程度的評價與分析

2.1平橋區鄉鎮圖書館專業化因素與非專業化因素評價

平橋區政府在鄉鎮圖書館開工建設的同時，非常重視圖書館專業化品質的塑造和專業化人才隊伍的培養。2010年3月底，經過筆試、面試等環節，從全區大學生村官中招聘了21名熱愛圖書館事業的鄉鎮圖書管理員，納入事業人員編制，統一送至武漢大學信息管理學院圖書情報專業進行為期三個月的理論、業務培訓。隨后這些人到東莞市圖書館進行頂崗實習，全面提升專業素質和業務能力。經過培訓的鄉鎮圖書管理員在鄉鎮公共圖書館工作中發揮了巨大作用。2013年2月初，筆者隨同平橋區圖書館館長前往當時已經開館的17個鄉鎮、辦事處進行為期三天的實地調研和考察，發現經過培訓的鄉鎮圖書館管理員所在的圖書館都能夠很好地開展讀者服務工作，尤其是定期開展以留守兒童為參與群體的繪畫、朗誦、書法、猜謎語等活動，這些鄉鎮圖書館管理員基本符合專業館員的標準。但是在調查中還發現，一些經過培訓的管理員，因為種種原因調離了圖書館。截至筆者撰寫本文時，最初培訓的21名村官中，只剩6位還在鄉鎮圖書館工作。

另有一些鄉鎮圖書館管理員是鄉政府聘用的大學生村官、臨時人員等，他們在實際工作中面臨圖書館專業知識和業務實踐知識的匱乏，不懂最基本的圖書分類和排架，只能充當看管員的角色。

對平橋區鄉鎮圖書館進行評價，發現平橋區鄉鎮圖書館專業化因素與非專業因素同時并存。作為建設主體的平橋區政府，最初在規劃設計鄉鎮圖書館的同時，充分考慮了圖書館專業化的因素，所以采取公開招聘的方式集中培訓了21名大學生村官。但是，在短短的3年時間內，這些鄉鎮管理員流失率接近60%，說明鄉鎮圖書館管理機制和制度設計存在明顯的缺陷。

2.2平橋區鄉鎮圖書館專業化程度影響因素的分析

2.2.1總分館的管理體系

平橋區鄉鎮圖書館作為平橋區公共圖書館的分館，實行總分制的管理體系，各鄉鎮圖書館是區圖書館網絡化整體布局中的一員，統一使用區圖書館網絡管理平臺，統一共享服務器、設備、技術、人員。平橋區圖書館（總館）統一協調各鄉鎮圖書館的設施及圖書文獻，統一配備，統一流通；讀者借閱證件統一編號，全區通用。總/分館共同使用文獻流通管理系統、多媒體閱覽室上網服務管理系統和“平橋區公共圖書館門戶網站”。通過一體化和專業化管理，實現體系內各圖書館之間的資源共享和服務的互動互聯，以網絡化布局，為全區居民提供無所不在的圖書館服務。各分館利用多媒體閱覽室自身優勢，配合文化信息資源共享工程，為讀者提供上網服務，共同享受豐富多彩的文化信息資源。多媒體閱覽室配有專用管理系統，注冊讀者每天可以享受一小時的免費服務。

2.2.2專業化水平

平橋區公共圖書館的專業化水平是影響鄉鎮圖書館專業化程度的關鍵因素。總館與分館之間通過統一的網絡平臺，實現文獻系統各個流程的統一標準，總分館體系通過網絡化實現資源共享和通借通還。總館對分館進行經常性的業務指導，對分館的管理人員進行經常性的專業培訓。因此，平橋區公共圖書館的頂層制度設計和整體規劃的專業化水平至關重要，直接決定著鄉鎮圖書館專業化程度的高低。

2.2.3服務效能和管理效益

圖書館的專業化程度對圖書館的服務效能和管理效益也會產生間接的影響，圖書館的專業化服務能夠產生較高的服務效能和管理效益，而良好的圖書館服務效能和管理效益能夠獲得良好的社會效益，樹立圖書館良好的社會形象，能夠激發政府部門的投資熱情，從而增加對圖書館的資金投入，保障圖書館可持續的良性運行。平橋區鄉鎮圖書館為了提高圖書館的服務效能和管理效益，在選址上充分考慮了便利性和實用性的原則，基本上都和集鎮上的學校毗鄰或是鄰近。2011年7月22日，筆者對時任平橋區宣傳部副部長兼文化局局長的王樂友先生進行了訪談，他介紹了建設鄉鎮圖書館的規劃思路、發展方向，認為建設圖書館是一個方向，發展需要一個過程。對于有人質疑圖書館書少和讀者少的問題，王部長認為圖書館是傳播信息知識的基礎性場所，購書是循序漸進的過程，到圖書館的人雖然很少，但是沒有卻不行，能夠有5%的人進圖書館就已經很好。在人員集中和農村人趕集的場所建設鄉鎮圖書館，不僅可以讓農村的在校學生到圖書館閱讀，而且還可以帶動村里其他熱愛

讀書的人到圖書館。區政府招聘的鄉鎮圖書館管理員要掌握專業基礎知識，還要會管理，他們很可能成長為農村公共文化服務體系的領軍人物，可以開展文化沙龍、科普講座，把圖書館辦的有聲有色。

2.2.4對專業化的理解程度

鄉鎮政府對圖書館專業化的理解程度也是影響圖書館專業化程度的重要因素。鄉鎮圖書館最終是為鄉鎮居民提供文化閱讀的公共場所，按照《平橋區公共圖書館管理辦法》的規定，平橋區文化新聞出版局負責制定圖書館相關管理措施，并對全區公共圖書館進行指導、監督與評價，確保公共圖書館正常有序地開展業務，推動全區圖書館服務網絡設置更加科學規范，運行更加合理高效。規劃、財政、人事等部門以及各鄉鎮人民政府根據各自職責，協助、支持公共圖書館事業的發展。鄉鎮圖書館的行政主管部門是區文化新聞出版局，鄉鎮政府擁有圖書館的物業產權，并且負責協助圖書館工作。調查中發現，平橋區文化新聞出版局派出專業館員定期到鄉鎮圖書館指導工作，鄉鎮政府以及鄉文化站認為安排不合理，處處刁難專業館員開展工作，他們把圖書館僅僅看成是存放圖書的文化活動場所，認為只要有人看管就行了。鄉鎮圖書館作為分館，必須在管理體系上和總館保持高度一致，同時還需要指導街道、社區和農家書屋的圖書館服務業務的開展，確保總分館管理體系暢通和完整，實現公共文化服務體系全覆蓋目標下的可持續發展。

3　平橋區鄉鎮圖書館專業化發展的公共政策分析

3.1將鄉鎮圖書館納入專業化公共圖書館話語體系

鄉鎮圖書館非專業狀況與我國公共圖書館的獨特話語體系相關聯。該話語體系一般用“公共圖書館”指縣級及以上圖書館，因而傾向于把鄉鎮及以下的基層圖書館排除在“公共圖書館”之外。很多地方政府出臺的文化發展戰略將鄉鎮以下的基層圖書館建構成了“公共圖書館”之外的另外一種文化設施。中國公共圖書館的話語體系建構了按非專業化方式運行基層圖書館的正當性。［2］因此，鄉鎮圖書館專業化發展的前提是必須重新建構我國公共圖書館的話語體系，將鄉鎮圖書館納入公共圖書館的范疇。鄉鎮圖書館在新的歷史時期承載著社會文化發展傳承樞紐的功能，通過自上而下的總分館體系，傳播國家優秀文化、傳承人類文明。有些鄉村各種偽科學、不健康的文化思想在人民群眾中逐漸蔓延，弱勢群體受傷害事件時有發生，信息不對稱的現實讓他們的維權能力弱化。將鄉鎮圖書館納入專業化公共圖書館的話語體系不僅是公共圖書館事業發展的需要，而且是鄉村社會長治久安的最經濟的制度安排。

3.2平橋區公共圖書館專業化品質提升

在總分館的管理體制下，作為總館的平橋區公共圖書館對鄉鎮圖書館專業化程度起著決定性作用，總館應當具有完善的文獻保障、業務指導、技術支撐、物流配送等專業化制度體系，能夠為分館提供強有力的資金、技術等保障。但是，通過實地調查發現，平橋區公共圖書館與專業化的圖書館存在較大差距。

2012年12月27日至29日，筆者全程陪同中國圖書館學報的常務副主編蔣弘、南開大學的于良芝教授、北京大學的張廣欽副教授和嘉興圖書館章明麗館長到平橋區進行為期三天的實地考察和調研。調查組選取了6個鄉鎮圖書館、一個社區圖書室和一個農家書屋進行調查走訪，幾位專家每到一處都會就涉及到的鄉村的基本概況、圖書館的運行經費數量和來源、圖書館的讀者辦證率、到館率、圖書借閱率、人均藏書量、圖書加工流程、館際互借的措施、功能的劃分和界定等與文化站的人員進行詳細的交流。在社區和農家書屋，專家組還仔細查看了文化信息共享工程遠程教育的基礎設施和運行情況。

在調查走訪后的座談會上，幾位專家都提出了針對性的對策和建議，章明麗館長提出提高圖書館辦館效益的方法和措施、做大做強總館的制度設計方法、提升圖書館專業化的具體措施等；于良芝教授主要從圖書館專業化的角度回顧公共圖書館的功能，闡述圖書館是專業化的機構，需要專業知識體系支撐，傳統的綜合文化站圖書室不可能支撐圖書館的功能，圖書館員應該像醫生、律師一樣提供專業化品質的服務，并認為，平橋區公共圖書館的專業化隊伍不夠強大，如果不能產生社會效益，可能會引起非議，希望平橋區圖書館利用已經搭建好的平臺，用專業知識賦予專業品質；張廣欽副教授提出能否將文化站與圖書館的建設融合，克服體制上的困難，對目前的公共文化服務平臺進行專業化改造，在專業化思想指引下，建立專業化服務體系，并認為，總館的實力必須加強，否則無法領導分館，應當進行詳細的頂層制度設計。蔣弘主編坦言，平橋區圖書館的專業化隊伍基礎薄弱，如何加強專業化水平是一個難題，從村官選拔的館員不能最好地解決圖書館專業化運作問題，應當與專業化館員合作，定期參與他們的實踐工作。

3.3明確鄉鎮圖書館建設主體和管理單元的政府責任

平橋區鄉鎮圖書館的建設主體是平橋區政府，管

理單元是平橋區文化新聞出版局，其他政府部門和鄉鎮政府根據各自的職責，協助和支持公共圖書館事業的發展。建設主體統籌保障鄉鎮圖書館運行與發展經費，《平橋區公共圖書館管理辦法》規定：區財政統一將鄉鎮圖書館后續發展專項資金每年每館10萬元撥付到鄉鎮人民政府，用于承擔本鄉鎮圖書館運行中的水費、電費、設備維護、互聯網接入年費、管理系統升級維護以及開展活動和圖書購置。

調查中發現，建筑主體和設備完全相同的鄉鎮圖書館，其運營狀態和服務效果卻參差不齊，圖書館讀者多少、館內的環境衛生整潔程度、藏書分類排架準確度各不相同，各種原因有鄉鎮領導重視程度不同、館員敬業精神不同、鄉鎮經濟文化發展水平不同等。明確鄉鎮圖書館建設主體和管理單元的責任，建立責任、權利、義務相統一的行政問責制，對于行政不作為行為制定懲處措施。對于服務效能和管理效益評估優秀的鄉鎮圖書館和鄉鎮政府進行物質和精神上的獎勵。對于沒有按照規定的時間開放或是挪用專項經費等行為進行責令整頓或追究法律責任。

在實際操作過程中，由于區文化新聞出版局和鄉鎮政府屬于行政級別相同的不同部門，可能會造成管理和協調成本增加或是管理效益低下，對于有爭議的具體措施應該由誰最終裁決沒有相關的規定。筆者建議應當進一步明確相關建設主體和管理單元的政府責任，同時充分發揮地區圖書館行業組織的業務指導和實現資源共享的作用，積極培育社會自治組織的志愿者服務，培養鄉村地區人民的閱讀自覺性。

3.4鄉鎮圖書館整合公共文化功能與資源的使命和職責

在鄉鎮圖書館納入公共圖書館話語體系的框架內之后，在區、鄉（鎮）、村（社區）三級公共文化服務體現中，鄉鎮圖書館處于承上啟下的樞紐位置。平橋區政府試圖將鄉鎮圖書館和鄉文化站合署辦公，作為農村地區公共文化服務的陣地和平臺，鄉鎮圖書館的管理員能夠集圖書館員、文化推廣、信息服務、群眾活動等多種角色于一身，帶動和發揮農村地區的文化發展，實現文化引領社會發展的理想和目標。鄉鎮圖書館應當主動聯合區圖書館推動政府對公共圖書館建設體制進行調整、創新，解決制約公共圖書館服務體系構建瓶頸的關鍵。在鄉鎮圖書館普遍沒有賦予對村圖書館的行政管理權的情況下，可以首先嘗試借助鄉政府的力量實現統領整合，主要是爭取鄉文化站和村委會的支持，其次可以依托上級館（區館）在資源、人才、技術方面的優勢，實行“技術統領”，向農村圖書館輸送各類資源、統一文獻分類編目、統一服務規范、統一計算機管理系統、延伸中心館活動，增強農村居民對公共圖書館的服務預期，提升圖書館服務體系文化引領的地位和作用。［3］

平橋區鄉鎮圖書館是政府實現文化引領社會發展的實體性設施，承擔著整合農村公共文化資源的重要使命和職責。首先，在圖書館服務方面應當和區圖書館保持高度一致，實現全區居民文獻資源通借通還，資源共享；其次，融合鄉文化站的職責和功能，指導農村圖書館服務和文化活動的開展；第三，收集整理具有地方特色的農業技術信息資源，協助鄉政府開展農村信息技術服務；第四，積極主動與當地的中小學進行溝通，利用豐富的文獻資源和規范的圖書館服務為廣大學生提供特色鮮明的信息服務。

總之，政府主導鄉鎮圖書館建設的過程中，必須重視圖書館的專業化發展，塑造圖書館專業化品質。鄉鎮圖書館只有實現專業化發展，才能實現政府文化惠民的理想和目標。

［參考文獻］

［1］于良芝，等.公共圖書館基本原理［M］.北京：北京師范大學出版社，2012：53－55.

［2］于良芝.我國基層圖書館的專業化改造——從全覆蓋到可持續的戰略轉向［J］.圖書館建設，2011（10）：7－11.

［3］邱冠華，等.覆蓋全社會的公共圖書館服務體系：模式、技術支撐與方案［M］.北京：北京圖書館出版社，2008：209－211.

［收稿日期］2014－10－27 ［責任編輯］徐娜

［作者簡介］陳輝玲（1973－），女，管理學碩士，信陽師范學院圖書館館員，研究方向：圖書館管理與實踐、農村圖書館研究。

［基金項目］本文系河南省教育廳2014年度人文社會科學基金項目“政府主導鄉鎮圖書館建設的公共政策分析與模式構建——以信陽‘平橋模式’為例”（項目編號：2014—GH—563），2014年度信陽市社科規劃項目“城鄉一體化公共閱讀服務體系模式構建與實證研究—以信陽市為例”（項目編號：2014TQW114）的研究成果之一。

［文章編號］1005－8214（2015）05－0054－04

［文獻標志碼］A

［中圖分類號］G259.20；G258.23