財政約束下農村公共品有效供給分析
——基于安徽省臨泉縣農村調研

劉琦

（阜陽師范學院，安徽 阜陽 236000）

經濟理論

財政約束下農村公共品有效供給分析
——基于安徽省臨泉縣農村調研

劉琦

（阜陽師范學院，安徽 阜陽 236000）

農村公共品有效供給是解決我國“三農”問題的主要手段之一，也是公共財政建設的主要內容之一。通過安徽省臨泉縣相關鄉村實地調研發現，盡管我國農村的基礎設施的建設自改革開放以來取得了很大發展，但同建設社會主義新農村的目標要求相比依然比較落后。在重點分析農村基礎設施建設落后原因的基礎上，結合實際調研給出相關建議：創新農村公共品供給機制才是推進農村公共品有效供給的最佳選擇。

財政約束；農村公共品；有效供給

十八大報告中明確指出：城鄉均衡發展是解決“三農”問題的根本途徑。要加大統籌城鄉發展力度，增強農村發展活力，逐步縮小城鄉差距，促進城鄉共同繁榮。堅持把國家基礎設施建設和社會事業發展重點放在農村，全面改善農村生產生活條件。加快完善城鄉發展一體化機制，著力在城鄉規劃、基礎設施、公共服務等方面推進一體化，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系。這充分體現了國家對農村基礎設施建設的高度重視。但長期以來，我國財政投入過度傾向城市，農村公共物品并沒得到國家財政的有效支持，農民成為農村公共品供給的主要承擔者和主體，中國財政政策的制度性缺陷弱化了農村公共品投入力度和措施。

一、農村公共物品建設及投入現狀

農村公共物品是指為農村生活和和生產提供的基本公共服務和公共設施，是農村社會、經濟和生活得以正常運轉的基本條件。［1］通常可分為三類：一是生產類公共服務，如農田水利、農業科技投入和推廣服務等；二是生活類公共服務，如公共衛生的改善與體育娛樂設施投入等；三是綜合類公共服務，如基礎教育、氣象預報、道路交通和通信服務的投入等。為農村提供優質的公共服務可顯著地改善我國“三農”問題整體發展的滯后局面：提高農業生產效率、降低農業種植所面臨的自然風險；拓寬農村商品經濟的流通渠道、降低商品交易成本；促進農村剩余勞動力的順暢流動、加快農村的城鎮化步伐、改變農村整體的生活狀態。

近年來雖然我國農村公共服務的投入有所發展，但總體而言，依然比較滯后，不能滿足農業發展、農民生產、生活及新農村建設的要求。［2］主要表現在投入到農業生產基礎設施的財政資金的不足、為農民提供生活休閑的公共服務相對匱乏、農村社會事務的基本運轉缺乏必要的資金支持。以皖西北農業縣——臨泉縣為例，臨泉縣位于安徽省西北部、境內地勢較為平坦、地域歸屬于淮北平原、淮河流域，屬暖溫帶半濕潤季風氣候區。土壤構成主要有砂礓黑土、砂礓黃土和泥土三種。盛產小麥、大豆、棉花、玉米、藥材等，是安徽省重要的棉花種植區和商品糧基地。臨泉縣經濟發展欠發達，交通、通訊等存在各種不利因素，投資環境上仍然存在很多問題。近年來，隨著臨泉引資步伐的加快，縣域經濟發展和可用財力增加，農村基礎設施建設也取得一定進步。但這些財政投入的增加和農村生產生活實際需求相比明顯存在差距，長期的投入缺失和財政支持力度不足導致臨泉農村基礎設施建設落后進而引致農民收入增加緩慢、農業生產落后、信息閉塞，觀念落后。廣大農民的生產和生活質量受到一定影響。在臨泉縣偏遠農村，農田水利設施年久失修、部分交通要道損毀和老化現象十分普遍，農業生產灌溉基本還是依靠自然環境。在田間地頭，除了一些為灌溉所打的幾口井之外，灌溉水渠已面目全非，很難看到像樣的水利基礎設施。在交通方面雖有所改善：全縣部分地區實現了“村村通”油路或水泥路，全縣通車總里程達到376公里，但一旦遇到陰雨天，全縣大部分農村交通依然會受到嚴重影響，出行困難，生活和生產資料的運輸受到阻礙。更需要關注的是，由于對環境治理投入的缺失，部分企業的生產廢水已影響到部分村鎮的居民生活用水。如位于臨泉縣西部的酮城鎮，由于該鎮皮革廠向當地河流排放根本沒有經過污水處理設施處理的生產污水，致使當地下水受到汞污染。生產排污已經嚴重影響當地居民飲水，居民的身心健康受到一定威脅。在社會事業方面，臨泉縣雖然實施了全縣部分中小學改擴建和配套建設，實施了鄉鎮衛生院改造項目，初步形成了縣、鄉、村三級醫療保健網絡。但臨泉農村文化和公共醫療基礎設施建設仍然落后，這無疑影響到農民整體素質的提高進而影響農村生產效率和生活質量的提高。

上述論述表明，作為國定扶貧開發工作重點縣，同建設社會主義新農村的目標要求相比，臨泉縣的農村基礎設施建設依然存在供給短缺且不平衡的突出問題，表現在鄉村交通路況較差、農田水利基礎設施荒廢失修，灌排能力下降；地表淺層水不足，鄉村飲水受到一定污染；醫療、衛生、文化教育等發展滯后。

二、農村公共品供需失衡的原因

臨泉縣農村基礎設施建設的落后說明了農村公共品的有效供給不足，實際上，這也是我國農村尤其是落后地區普遍存在的問題，造成這一現狀的原因主要體現在：城鄉二元結構下政府缺位造成的財政投入不足；事權劃分不清造成的基層政府供給短缺；政府供給偏好與農民需求偏好不相稱造成的結構性失衡；農民工作投入機制不夠暢通、政府籌資管理能力不佳等原因。

（一）城鄉二元結構的財政制度安排造成城鄉公共品配置的失衡

根據公共財政理論，純公共品應該由政府完全提供，準公共物品的提供市場機制可以發揮一定作用，由于農村公共物品的對農業的基礎性作用，政府應該發揮主要作用。但長期以來，由于城鄉二元結構的體制性障礙，我國財政資源配置帶有明顯的工業偏好和城市偏好，城市的公共產品和公共服務基本由公共財政供給，而農村公共產品主要依靠農民的自我供給，地方政府并沒有承擔起對農村公共物品供給的職責。這種供給制度的主要特點就是城鄉公共品供給數量和來源不同，盡管各級財政都安排一定的支出，但相對而言，和城鎮人口相比廣大農村人口并沒有公平地享受到國家公共財政資源。這種公共品供給的歷史性城鄉差異導致農村公共品提供按照“公共品的受益原則”將供給責任層層下移，最終農民成了公共產品供給的主要承擔者，也直接影響到農村經濟和社會的均衡發展。而公共財政由于對農村投入較少無法對農村建設發揮積極效應。受此制度影響農村大部分公共物品的供給如基礎教育、社會保障、公共醫療、道路交通、水利設施等基本是靠農村地區“自我提供”的基礎上完成的。

（二）農村公共品供給主體錯位導致農村公共品供給不足

我國自1994年分稅制改革以來，對農村公共產品的投入主要由縣、鄉兩級財政直接承擔，中央與地方雖然劃分了財權，但財權過多集中，而基層政府的事權與財權往往不相匹配。有些公共服務如農村基礎教育、扶貧、計劃生育等本應上級政府負責，卻通過事權轉移交由農村基層政府，甚至村民自治委員會都承擔了一定的政務。在這樣的財稅制度安排下，由于上級事權下移財權收緊再加上轉移支付制度的設計不夠合理規范導致農村經濟社會發展所依賴的基本公共物品提供因基層政府的財力不足不得不低水平供給，直接影響農村社會整體發展對公共物品的有效需求。

（三）農村公共品供給決策機制致使公共品供給偏離農民實際需求

長久以來，我國農村公共物品的供給和需求是“自上而下”的決策機制。［3］農村基礎設施如何提供、供給的多寡不是根據農村實際需求而是由行政命令所決定的，多屬強制性供給模式，在整個決策過程中農民是沒有話語權的，農民難以有真實表達對公共物品實際需求偏好的機會，更缺乏對財政資金使用的有效監督，其結果可能帶來公共物品的供需失衡和效率低下，難以滿足農村生產和生活對公共物品的實際需要。［4］另一方面，鄉鎮干部在選擇提供何種公共服務時多是根據政績、考核指標、任期長短的實際需要而定，而忽視農村社區的實際需求和公共品供給的實際效果，出現基層政府所提供的公共服務未必是農民的生產和生活所需要的無奈局面；同時一些期限長、見效慢的長期項目或社會福利型服務則經常沒被納入基層政府的考慮范圍，導致農村公共資源配置結構過剩與不足共存，造成浪費和供需失衡。

（四）農民投入公共品建設的積極性有所下降，小型基礎設施建設籌資困難

長期以來，在農村公共服務投入中政府過度重視大江河流、大型水庫、主體交通干道等大型農業基礎設施投入，而忽略了對農村中小型基礎設施財政資金的投入。在財政支出嚴重缺位的情況下，這些中小型基礎設施的籌資和勞動力來源不得不依賴農民的自身財力和勞動力的自我投入。而農村稅費改革后，廣大農村逐步取消了農村基礎設施建設主要依靠農民自身勞動力投入的制度，從而導致農村中小型基礎設施的建設資金的缺乏和管理缺乏系統規劃，公共品服務的功能無法得到有效發揮，這反過來又影響農村勞動力投入到公共品建設和管理的積極性和主動性。

三、財政約束下有效促進農村公共品建設的政策選擇

在當前穩健財政政策下，財政支出增長的約束性較強，在上級財政轉移支付有限的情況下，縣鄉財政資金普遍不足、短期內基層政府的財力難以大幅增加。有效的解決方法是創新農村公共品供給機制。為此，要做到以下幾個方面。

（一）完善農村基礎設施的多元化供給體系

我國公共產品供給制度主要特點是公共服務供給的單一化，政府是唯一供給者。這種供給模式的缺陷公共服務供給數量有限，且效率低下、供需失衡。因此，應轉變農村公共服務的供給模式：政府主導模式向政府誘導鼓勵模式轉變，根據農村公共產品的層次和范圍，在供給主體、資金來源和供給方式上實現多元化。

1.政府應積極引導社會多元化資本共同參與農村基礎設施建設。

隨著城鎮化的有序推進，許多社會資本逐步產生改善農村基礎服務設施的強烈意愿，愿意參與到農村的生產生活經營活動中，如鄉村道路、農田水利等基礎設施的建設。筆者認為，對于一些中大型農村基礎設施的財政投入如大型水利、道路交通等可以采取有政府主導公開向社會招標的形式籌集建設資金以調動社會資本參與投資鄉村基礎設施建設的積極性，從而彌補政府財政投入不足的問題；當然，還可以采取政府投資參股、資金擔保等投資方式參與和實施農村公共服務的提供；［5］對于原本由國家、集體投資興建的而運行效果不佳的公共服務設施可以采取拍賣、承包等形式重新理清產權歸屬，以提高使用效率。［6］可在目前還缺乏對社會資本參與農村基礎設施建設的有效途徑和相應的法律支持。這就需要政府積極穩妥的政策制定和法律規劃，為社會資本參與農村公共設施建設營造合理的制度和運營空間。

2.鼓勵農戶選擇自我集資的方式，以提高農村公共設施的供給效率。

農村基礎設施建設不同的資金支出方式有不同的使用優勢和特點，利用各種不同資金使用方式可以最大化利用其優勢獲得良好的資金效用。對于可以合理計算出直接經濟效益的小型公共服務設施的投入，采用“誰投資、誰所有、誰受益”辦法，這樣可以鼓勵一些個體資本如較為富裕的農戶自行出資，或多農戶聯合出資建設公共設施。農戶聯合籌資興建農村公共服務設施具有明顯優勢：在選擇建設公共服務設施的類型上有一定的靈活性和針對性，對自己急需的基礎設施可以優先考慮，這樣農戶可以根據實際需要興建較為合乎自己意愿的公共服務。而政府對于農戶集資興建的公共服務設施在政策上應給予一定的優惠和照顧，如對個體農戶興修的水利工程，水利主管部門可以酌情免除一定的行政性收費，對農田灌溉用水可適當減免水費。

（二）明確農村基礎設施供給的重點和優先權

在財政約束條件下，如何確保有限的財政資金公平、合理的使用是提供公共服務首要考慮的問題。因此，在農村公共產品供給結構的選擇上，應考慮以下原則：優先保障涉及農村社會穩定和農民基本生產生活的公共服務有效提供，后提供促進農村經濟社會綜合發展的公共服務；優先保障純公共產品的提供，后考慮混合公共產品的提供。［7］其中，要重視以下兩點。

1.保障農村生活服務性基礎設施的財政投入

長期以來，我國對基礎性公共服務的財政投入基本采用“二元”結構式的分配模式。即采用“重視工業，輕視農業”、“重視城市，輕視農村”的財政支出原則。與此相對應，農村生活服務性基礎設施缺乏最基本的財政支持，導致農村在生活、娛樂、教育、衛生等各方面全面落后于城市，廣大農民難以享受到經濟發展帶來的豐碩成果，違背城鄉公共服務提供均等化原則。因此，在我國整體財力不斷增長的前提下，在確保農村生產性基礎設施投入規模適度增長的前提下，應逐步加大對農村生活用水電、教育、醫療、保險等生活服務性基礎設施的投入力度，使農村居民真正享受到公共財政的“陽光”，實現“以人為本”的發展理念。［8］

2.加大農村生產性基礎設施財政投入力度，特別是與農民密切相關的中小型設施

農村中小型基礎設施不僅直接影響到我國農業生產的質和量提升，也影響到廣大農戶的經濟效益和收入的提高。對改善農民基本生產和生活條件發揮了重要作用。因此，在農村生產性基礎設施建設資金的結構安排中，應予以重點關注鄉村道路、小型農田水利等項目的財政投入力度。（4）合理的做法是在預算內經常性固定資產投入中適當增加中小型基礎設施建設項目，或在從用于農業土地開發而征收的土地出讓金中安排一定資金用于中小型基礎設施建設。

（三）整合農村基礎設施建設資金的使用方式

財政投入資金的使用方式對農村公共基礎設施的有效供給至關重要。在臨泉縣2011年農村基礎設施的資金投入中，涉及許多項目資金的無序使用，如用于農村灌溉的財政投入的資金不僅包括水利資金，農業開發資金甚至還涉及扶貧代賑資金。這就導致農村基礎服務的財政資金的投入和使用可能出現多頭審批、多頭管理的局面，無疑會影響到財政支農資金的使用效益和政策效應的發揮。因此，必須把種類繁雜的涉及農村基礎設施建設的財政資金進行合理整合，根據“誰受益誰決策”的原則，把資金打包、切塊、整合運用。具體來說，要整合兩方面的資金使用：

一是整合涉農財政資金。在不改變投入資金性質的前提下，圍繞資金使用進行產業規劃和建設任務的規劃，以發揮資金使用的聚集效應為目標，對飲水安全，農村生態建設、環境治理、鄉村道路建設等項目資金的使用進行有機整合，集中資金推進農業基礎設施建設和農業生態農業的發展。

二是整合部門之間的支農財政資金的使用。財政部門整體負責支農資金的撥付、使用和監督，確保支農政策的有效實施和渠道暢通。但在中國幅員廣闊的農村，其他相關部門的配合至關重要，如水利、發改委、扶貧、農業綜合開發等部門或多或少都會涉及支農資金的使用和開發過程。財政部門需聯合其他部門整合支農資金，發揮其應有效益。

（四）加強對農村基礎設施資金使用的監督管理

有效提供農村公共服務的一個基本前提是必須對整個公共品投入建設過程予以全程監督，杜絕違規操作。臨泉縣應根據不同基礎設施建設項目的具體情況，出臺了相應的管理辦法。如鄉村道路建設項目，是一項技術性比較強的項目，因此其主管部門不應是扶貧辦和發展計劃局，應該是熟悉相關業務運作的交通部門或成立修路指揮部等來運作管理，這樣能夠確保基礎設施建設的專業性。基礎設施建設完成后應由主管部門和財政部門共同驗收，把好質量關，驗收合格后，所有相關手續符合要求，方可撥款。上述運作過程可以確保基礎設施建設投入資金的有效性和透明性，提高資金的使用效率。再如對于農村生活和生產所用水井的開挖和自來水管道的鋪設防滲等水利設施的建設，從專業角度來說水務局更適合負責質量的監督和管理，因為符合飲用和灌溉的水質有不同的實施標準，水務部門更有資質出具打井許可證和驗收合格證，確保農村用水符合相關要求。

［1］陳共.財政學［M］.北京：中國人民大學出版社，2007.

［2］羅仁福.從農村公共基礎設施變遷看未來農村公共投資方向［J］.中國軟科學，2011，（9）：30－40.

［3］涂圣偉.完善農村公共產品供給決策機制的對策建議［J］.宏觀經濟管理，2012，（2）：56－57.

［4］李聞一.農村公共基礎設施農民滿意度評價研究［J］.重慶大學學報（社會科學版），2012，（4）：9－15.

［5］惠恩才.我國農村基礎設施建設融資研究［J］.農業經濟問題，2012，（7）：63－69.

［6］鄭曄，劉志祥，王勇術.在新農村背景下統籌城鄉基礎設施建設［J］.社會科學研究，2012，（6）：25－29.

［7］高萍，徐天群.基于城鄉比較的農村公共產品政府供給優先序分析［J］.中南財經政法大學學報，2013，（4）：116－123.

［8］李秀忠.我國農村社區建設公共服務覆蓋機制問題探討［J］.東岳論叢，2013，（1）：150－154.

An Analysis on the Effective Supply of Rural Public Goods in the Presence of the Fiscal Restraint：the Investigation from Linquan County of Anhui

Liu Qi
（Fuyang Teachers College，Fuyang Anhui 236000，China）

The effective supply of public goods in rural areas is one of the principal means to solve the issues of“Agriculture，Countryside and Farmer”in China，meanwhile that is one of the main elements of the construction public finance also.By the relevant researching and practical investigation in Linquan County in Anhui Province，this paper believed that the rural infrastructure construction has achieved great development in china since the reformation and opening up.But it remains relatively undeveloped in comparison with the goal of the building of new socialist rural areas，based on the analysis of causes of construction of rural infrastructure backward.This paper claim sthat innovation in the mechanism of supply for public goods in rural areas is the best choice to promote the effective supply of public goods.

financial constraint；rural public goods；effective supply

F320

A

1672-0547（2015）03-0013-04

2015－03－10

劉 琦（1973－），男，安徽阜陽人，阜陽師范學院經濟學院講師，博士，研究方向：財政理論與宏觀財政政策。