新型城鎮化投融資的制約因素與對策建議

李祎翟瑋

（安徽財經大學，安徽 蚌埠 233030）

財政金融

新型城鎮化投融資的制約因素與對策建議

李祎翟瑋

（安徽財經大學，安徽 蚌埠 233030）

城建資本市場效率低下，制約新型城鎮化的發展。信息披露、接受咨詢和審計監督增強地方政府投融資信息的透明度；完善法規制度，建立信用評級系統、財務風險預警機制和綜合績效評價體系可以引導、規范地方政府的投融資行為。項目、金融、價格和制度創新增強城建資本市場的效率，為新型城鎮化的投融資難題提供可行的路徑選擇。

新型城鎮化；投融資機制；規范化；透明化

城鎮化是保持經濟持續健康發展的強大引擎，是現代化的必由之路。新型城鎮化的核心是以人為本，以科學規劃為先導，打造功能齊備、設施完善、生活便利、環境優美、保障一體的宜居城鎮綜合體，堅持生態文明、傳承文化的發展道路。綠色發展、循環發展和低碳發展的生態文明與“以人為本”便利化的宜居環境的均衡發展，關鍵是城市水、電、路、氣、信息網絡等基礎設施顯著改善，教育、醫療、文化體育、社會保障等公共服務水平明顯提高，人均住宅、公園綠地面積大幅增加。新型城鎮化發展的瓶頸是資金，解決融資難的重點是城鎮建設投融資機制創新，創新的基礎是城建投融資的透明化和規范化。

一、新型城鎮化投融資的制約因素

“以人為本”的新型城鎮化建設要求地方政府對城市自然資源和社會資源合理、有效配置，目標是建立“智慧城市”，關鍵是解決融資問題。中央與地方各級政府財權與事權不匹配、城市建設資本市場不完善、融資渠道單一等是影響城建融資的制約因素。

（一）財稅運行機制不健全

中央和省級政府之間采用“分稅制”，省級以下政府之間采用“承包制”，由于各級政府的權責不清晰，導致財權層層上收，事權層層下放，造成“上級請客，下級買單”的財權事權錯配［1］。地方各級政府的各職能部門，一個部門一條線，財權集中在線上面；上面千條線，下面一根針，事權集中在線下面。上級部門的垂直管理（如海關、國家安全部門等），雙重管理（如審計部門等），業務指導（如財政部門等）等導致地方政府事權配置失當、辦事效率低下。“陽光工資”、“績效工資”不斷增加地方政府的剛性支出，調漲權力在上面，支付責任在下面，權責不對等。上級政府轉移支付透明度不強、缺乏剛性依據，存在“設租”、“尋租”現象，資金配置缺乏效率。

（二）城建資本市場不健全和不規范

資本市場分為短期融資的貨幣市場、長期融資的資本市場。長期融資按照融資方式可以分為直接融資和間接融資。直接融資的資本市場有股票市場和債券市場，間接融資的資本市場主要是以銀行和非銀行金融機構為中介的借貸市場。傳統城市建設資本市場采取以融資平臺為主體、政府投入為引導、土地融資為手段、銀行信貸為支撐、信托和中期票據為輔助的形式。融資平臺缺乏信用積累機制、風險管控體系和績效考評體系，結果導致融資平臺的資產負債率居高不下，財務風險不斷積聚，進一步融資受阻。房地產價格下滑，土地財政難以為繼。國有商業銀行基于“授信制度”和“風險管控”，實行集中資金、集中權力和集中客戶的集約化經營戰略，使城建借貸市場低效。由于規制滯后，城建直接融資的債券市場尚未形成。

城市建設投融資信息披露的質量直接影響投資者的合理決策和城建資本市場的運行效率。高質量的投融資信息有利于地方政府加強投融資管理、樹立良好的政府形象、反映受托責任履行情況，有利于監管機構的監管和完善規制［2］。但政府城鎮建設通常缺乏長遠規劃，短期規劃以開發商為主，市民缺乏有效的參與途徑，地方政府某些領導獨斷專行，投資決策隨意性強，挫傷民間資本投入市政建設的積極性。地方政府預算應基本收支平衡，不能發行地方政府債券，不能為企業債券提供財政擔保，城建資金主要依賴融資平臺。地方政府沒有建立融資平臺信息披露機制，融資平臺不需要定期向政府部門報告負債情況，也不向廣大市民進行債務公開。公眾難以了解政府投融資情況，政府和金融機構對融資平臺的負債信息也不能全面掌握。

（四）民間資本進入渠道不暢

政府財政資金推動，銀行信貸為主體的城市建設投融資渠道，導致投融資總量不足、渠道單一、方式較少，不能適應新型城鎮化建設對資金需求的迅速增長，引進民間資本參與市政建設是破題的關鍵［3］。民間資本參與股權融資，可以優化融資平臺的股權結構，完善企業內部治理，加強內部控制，增強投融資決策的效率，實現現金流的高效循環。民間資本參與債權融資，可以優化融資平臺資本結構，增強廣大市民參與市政建設的積極性，增強負債約束的剛性，顯著強化負債的治理效應。市政建設投資規模大、周期長、政策風險難以有效控制、收益率較低，民間資本進入市政建設意愿不強。地方政府過度依賴土地財政和銀行信貸資金，“經營城市”理念尚未有效融入到融資的實踐中，地方政府有目的培養市民“公共精神”意識不強，漠視市民參與市政建設與管理的必要性。地方政府不能發行債券，民間直接投資市政建設的渠道受阻。

二、新型城鎮化投融資的會計審計對策

新型城鎮建設投融資的陽關操作，宏觀上需要財政部完善預算會計準則，規范、引導投融資信息披露；中觀上需要地方政府接受投融資咨詢，保證投融資決策信息公開化；微觀上需要地方政府和融資平臺的投融資接受審計監督。

（一）信息披露

不真實、不完整、不規范和缺乏時效性的城鎮建設投融資信息，導致城建資本市場信息不對稱，籌資者可能產生“道德風險”，投資者可能產生“逆向選擇”，“劣幣驅逐良幣”，產生資金錯配，降低資本市場效率；導致地方政府信用評級、風險預警、績效評價失去可靠的依據。

財政部應根據城鎮建設投融資內部環境的變化，及時完善預算會計準則。地方政府財政部門和融資平臺應以權責發生制為基礎在資產負債表中列報負債總額及其構成。披露城鎮建設投融資明細表，具體包括：投資項目及其投資總額、投資周期、預計投資收益率、可能產生的社會效益等；融資總額、融資成本、融資時期、還款計劃、償債準備金提取等以及重要投融資情況的說明。完善融資平臺的內部治理結構，在董事會內部單設內部審計委員會，加強內部控制，增強投融資決策的效率，可以增加自愿性信息和預測性信息的披露，提供更可靠、更相關的信息。政府審計部門和民間審計機構應加強監管與鑒證，以提高投融資信息質量。

（二）接受咨詢

蕭飛羽似乎極為看重“一言九鼎”似地向武成龍投去一瞥，武成龍微微點頭。蕭飛羽略為思索后道：“生死攸關，我不能用本莊安危賭你們過去的言行?！碧靻柎髱煹溃骸笆┲饕痪滟€提醒了貧僧，因為就像剛才為名譽之爭貧僧一時亂了方寸。我們賭一把如何？貧僧與你們推選之人相搏，一場定輸贏。贏了，走人，我們仍然遵守紫陽道友的承諾；輸了，聽從差遣。”

為了保證地方政府投融資決策的客觀性、科學性、公正性，設立由各方利益代表、專家和學者組成投融資咨詢委員會，接受政府投融資咨詢。咨詢委員會必須首先制定章程，具體規定：宗旨、經費來源、議事程序、咨詢投融資范圍、會議召集人等。強制規定金額重大和關系社會穩定的投融資在實施前必須接受投融資咨詢委員會咨詢。咨詢會召開前必須提前公告，保證利益相關者的知情權。市民有權出席會議旁聽，并給市民提供反映問題的渠道。會議內容通過媒體適度公開，確實不宜公開，說明理由，由地方首長簽字確認。每次會議都要有完整的會議記錄，尤其是專家、學者的可行性建議以及投資者的意見。通過投融資的咨詢，達到吸納民智、協調利益、民主協商和凝聚社會共識的目的。

（三）審計監督

地方政府融資平臺要設立審計委員會，以加強審計的獨立性，對城市建設的投融資決策進行內部監督，以增強內部投融資決策的效率。融資平臺的內部控制架構要設立內部審計機構，加強對內部融資規模、融資結構、投資效率、投融資的匹配等投融資的管理進行事中控制。融資平臺的年報應強制進行社會審計，審計融資平臺的投融資合法、合規性，對披露信息的可靠性、可比性和及時性等進行鑒證，并對融資平臺降低融資成本、提高投資收益和化解財務風險的方法，提供可行性建議。根據審計法，政府審計目的是提高維護國家財政經濟秩序，提高財政資金使用效益，促進廉政建設，保障國民經濟和社會健康發展。地方政府財政部預決算關于市政建設投融資項目要經上級審計部門審計，主要審計地方債務的管理效率以及投融資績效審計，并對審計發現的問題提出改進建議，對政府投融資進行事中咨詢。

三、新型城鎮化投融資的機制創新對策

（一）項目創新

項目按照未來現金流入情況可以分為公益項目、準公益項目和經營項目。公益項目可以采用BST（Build－Subsidy－Transfer），即建設－補貼－移交的方式。政府可以采用預購和分期購買服務的方式向項目公司注入現金流，項目公司收回投資并得到合理回報后，該項目產權移交給政府。經營項目可以采用DBFO（設計－建設－融資－經營）或ROO（修復－擁有－經營），按照“誰投資、誰經營、誰受益”的原則，完全進行市場化運作，地方政府履行監管職責。準公益項目可以采用PPP（公私合作）模式，共同出資、共擔風險。項目創新可有效利用民間資本，減低地方政府財務風險和經營風險，增加城建資本市場的效率。

（二）金融創新

發揮國家開發銀行在城鎮化融資中的重要作用，研究建立城市基礎設施、住宅政策性金融機構，為城市基礎設施和保障性安居工程建設提供規范透明、成本合理、期限匹配的融資服務，創新金融組織。推進基礎設施資產證券化，以“存量資產”或“流量資產”的特定現金流為支持的特定資產組成“資產池”，以“資產池”為基礎，發行可交易證券。在完善法律法規和健全地方政府債務管理制度基礎上，建立健全地方債券發行管理制度和評級制度，允許地方政府發行市政債券。地方政府融資平臺通過信托機構可以發行“保本負債”、“浮動收益率負債”和“可轉換負債”等。政府利用財政資金設立新型城鎮化發展基金，引進公共基金、保險基金等進行金融工具創新。

（三）價格創新

公共產品和服務的生產者是政府部門，消費者是社會公眾，定價規則和價格監管是地方政府。當公共產品和服務供不應求時，產品的價格等于邊際消費者所愿意支付的最高價格；當公共產品和服務供大于求時，價格等于邊際上生產者能夠獲得正常利潤時的最低價格［4］。公共產品和服務價格決定權應在政府、生產者、社會公眾及第三方相機配置，創新價格決定主體。政府應對公共產品和服務進行價值鏈分析、利用作業成本法進行測定，形成合理成本和正常利潤補償的價格機制，避免成本與價格倒掛問題，建立良性投入產出的價格形成機制，創新價格決定機制。如天津市政府的“宅基地換房”［5］，創立了土地使用權的“模糊定價機制”。

（四）制度創新

地方政府應打破“融資平臺”的壟斷地位，引導成立數家競爭性的“市政建設投資公司”。國家應進行財權、事權和財力匹配的財稅體制改革，地方政府通過新型城鎮化發展基金注入資金，參與市政建設的經營，切實做到“政企分開，增強公司自主權”，增強市政建設的效率?！坝行У氖袌觥焙汀坝袨榈恼笔切滦统擎偦ㄔO投融資的重要保障。規范地方政府的“權力清單”，禁止“赤字預算”、“債務擔?！焙腿【喿璧K城建資本市場有效運轉的審批權，明確地方政府對投融資的監管職責。市政建設投資公司的投融資行為，“法無禁止皆可為”，以形成公開透明、預期穩定的制度安排，促進“城投公司”創新投融資機制。

［1］孔凡河.基本公共服務均等化視角下政府事權財權配置探究［J］.河南社會科學，2010，（3）：111－113.

［2］胡國恒，王少芳，翟永會.上市公司會計信息披露存在的問題及對策［J］.經濟縱橫，2014，（7）：101－104.

［3］胡文駿.公共精神培育：民間資本參與城鎮化投融資的有效路徑［J］.江西社會科學，2013，（9）：56－60.

［4］趙燕菁.公共產品價格理論的重建［J］.廈門大學學報，2010，（1）：46－53.

［5］朱厚玉.小城鎮建設投融資機制比較借鑒［J］.財政研究，2012，（12）：56－58.

Innovative Research of New－type Urbanization Investment and Financing Mechanisms

Li Yi，Zhai Wei
（Anhui University of Finance and Economics，Bengbu Anhui 233030，China）

The low efficiency of capital market in urban construction impedes the development of the new－type urbanization.However，the announcement of information，the way of consultation and auditing supervision will help to publicize the financial information of local governments.Besides，to standardize the finance it is a good way to improve the legal system and to establish the systems of credit evaluation，financial risk prediction and comprehensive performance appraisal.Projects，finance，price and system innovation will improve the efficiency of capital market in urban construction and also provide a possible solution to the financial problems in the process of the new－type urbanization.

new－type urbanization；investment and financing mechanism；standardization；hyalinize

F832.4

A

1672-0547（2015）03-0045-03

2015－05－06

李 祎（1965－），女，安徽蚌埠人，安徽財經大學財務處高級會計師；翟 瑋（1976－），女，安徽蚌埠人，安徽財經大學審計處會計師，碩士。