行業協會參與政府購買公共服務文獻綜述

黃思棉

（廣西大學公共管理學院，廣西 南寧 530004）

［理論探索與研究］

行業協會參與政府購買公共服務文獻綜述

黃思棉

（廣西大學公共管理學院，廣西 南寧 530004）

近年來，行業協會在促進公共服務供給主體多元化等方面起到重要的作用，越來越多的學者開始重視行業協會參與政府購買公共服務方面的研究。目前研究的重點領域主要是對國外發達國家行業協會參與政府公共服務的經驗總結、行業協會與政府互動合作的困境與對策研究以及我國各地區政府購買公共服務的具體實踐活動總結。本文收集了近年來行業協會參與政府購買公共服務的相關文獻，梳理、概括及總結了學界關于這方面的研究進展，指出了其中的一些不足之處，并展望了未來的研究趨勢。

行業協會；政府購買公共服務；文獻綜述

一、研究背景

隨著市場經濟的迅猛發展和政府職能轉變步伐的深入，提供公共物品和公共服務不再是政府特有的職能，民間要求公共服務供給主體多元化的呼聲越來越高。政府管理權力下放，由部門管理轉向行業管理、微觀管理轉向間接管理或宏觀管理，由管理型政府轉變為服務型政府是必然趨勢。非政府組織開始承接政府與企業“做不好、不愿做、不常做”的事務，逐漸成為政府退出部分公共管理后的重要角色。行業協會作為與政府關系相當密切的一類非政府組織，其在承接政府公共服務權力中逐步顯現出重要的地位。當前我國的行業協會的發展還不夠成熟，再加上我國長期實行高度集中的計劃經濟體制，行業協會很大程度上只有依附于政府才能得以發展，所以自身的作用沒有得到很好的發揮。行業協會如何在參與政府采購公共服務中與政府形成良好的互動合作關系，如何擺脫“二政府”的形象，形成自己獨立發展的空間，這是我們要探討和解決的重要問題。本文對行業協會參與政府購買公共服務的研究進行概括，梳理總結了學界關于行業協會參與政府購買公共服務的研究進展，指出了目前研究中的一些不足之處，并展望了未來的研究趨勢。

二、行業協會參與政府購買公共服務理論依據研究述評

在西方，行業協會是一種相對成熟的組織機構，西方學者對行業協會的研究已有上千年的歷史，對行業協會的研究要較我國國內學者要成熟得多。

Doner和schneider從促進資本主義經濟創建和鞏固的角度，將彌補政府失靈的功能稱為市場支持性（market-supporting）活動，將彌補市場失靈的功能稱為市場補充（market-complementing）活動。在此角度下，行業協會參與政府采購公共服務無疑是一種市場支持性活動。美國學者奧爾森從集體行動的角度肯定行業協會參照的意義，對行業組織的集體利益作了區分，認為在相容性原則指導下的行業組織對同一行業的各主體而言有助于市場體系的完善和機制的健全，節約市場的交易成本，在一定程度上有助于減少市場缺陷和政府缺陷的發生。從行業協會的作用和功能來看，美國教授萊斯特·薩拉蒙認為，這些自治性中介組織（即行業協會）的存在有其堅固的基礎——市場機制局限中對公共需求的回應。美國學者羅伯特·D·帕特南也認為行業協會對于公共領域發揮著重要作用，能夠促進公共領域的發展。Steeck、Schmitter和Hollingsworth等制度經濟學家將行業協會看作與市場、企業、國家、非正式網絡并列的第五種制度機制，共同參與資本主義經濟治理，并通過組織和（強制）成員間的合作行為、與其他協會組織訂立集體性合約、變通或影響政府公共政策以及提供能夠影響交易行為和效果的各類信息等方式發揮作用。

三、行業協會參與政府購買公共服務過程研究述評

隨著經濟與社會的不斷進步，公眾對公共服務的要求也隨之在不斷提高，呼喚政府提供種類更多的、質量更好的、范圍更加廣闊的公共服務。在這樣的背景下，政府也開始尋求新的途徑，在很多領域原先由政府直接提供公共服務的方式已經被替代，政府購買公共服務已經越來越多地出現在當今社會中，行業協會由此參與到政府購買公共服務中來。隨著我國政府體制改革和創建服務型政府的逐步推進，學術界對政府如何開展購買公共服務活動方面進行的研究已有不少。主要可以分為這么幾類：

（一）對國外行業協會參與政府購買公共服務的經驗總結

由于西方學者對行業協會在各領域的研究較為成熟，通過總結和梳理國內學者對國外發達國家行業協會參與政府購買公共服務的經驗，可以為我國各地區行業協會參與政府購買公共服務提供借鑒。

吳蘭（2006）認為，美、日、德三國行業協會的共同特點是協會的職能齊全、定位準確、內部治理結構合理，政府依法對行業協會進行管理；她認為我國政府應充分借鑒西方的經驗能對行業協會加以重視，不斷擴大行業協會在全國的覆蓋面，理清職能，促進行業協會的良性發展。康宛竹（2009）總結了國外發達國家行業協會的模式差異和共同特征，認為美、英行業協會是自由分散的行業自律管理模式；德國是強制型的行業管理模式；法國屬于政府與協會緊密結合的行業管理模式；日本則屬于政府積極推進的行業自律管理模式。這些模式的共同特性是：具有獨立的運作模式、明確的服務宗旨和專業化的治理機制。張汝立、陳書潔（2010）對以英、美、法為代表的西方發達國家政府購買公共服務的實踐進行了分析，總結出了政府選擇非營利組織為重要合作伙伴、監管職能從狹義向廣義轉變、構建以彈性磋商和硬性約束為雙重保障的合作機制和重視由多方參與形成的互助網絡等經驗；同時也得出了財政資金投入不當將引起多方非理性行為、政府的戰略規劃能力不足將制約服務進程和供方能力建設，以及競爭招標引發的合作慣性不利于供方市場充分發育等教訓。

西方發達國家的行業協會之所以能做到健康發展，是因為他們從本國國情出發，順應本國行業協會發展的規律，政府和市場給他們提供廣闊、靈活的發展空間，這些都是值得我國借鑒和學習的。

（二）行業協會參與政府購買公共服務存在的問題及對策研究

國內大部分學者集中對行業協會參與政府購買公共服務中存在的問題及解決對策進行探討，但由于研究視角的不同，對存在的問題與解決的對策具有不同的見解。筆者將有關的觀點進行了梳理總結并做簡要述評。康志平（2008）針對行業協會如何做到獨立自強的問題進行研究。首先他認為行業協會缺乏獨立性的原因在于對行業協會實行“雙重管理”的體制，政府未處理好與行業協會的關系，這導致行業協會的獨立性得不到應有的保障，直接影響了行業協會健康有序的發展。他提出的解決對策是政府加快職能轉變的步伐，加強對行業協會的重視，行業協會管理由集權化向分權化發展，加快行業協會法律體制建設保障其獨立性地位以及行業協會自身能力的建設和完善。蘇明和賈西津（2010）等學者認為，政府自身生產的公共服務已經不能滿足社會公眾對公共服務日益增長的需求，政府購買公共服務將有利于改善公共服務的質量和效率，促進公共財政體系建設、轉變政府角色和職能以及實現公共服務均等化，最終有利于整個社會的和諧發展；同時指出政府購買公共服務存在著制度不健全、購買數量不足、購買流程不規范、協調性不足等問題，并提出了建立多元專業監督機制、擴大購買范圍、明確政府職責等對策。周萍（2011）認為政府購買行業協會服務存在明顯的本土性問題，主要體現在如下方面：（1）合作缺乏足夠的談判力，行政化傾向依然嚴重；（2）偶然性隨意性較大，地方發展不平衡；（3）購買程序規范程度較低，政府責任模糊；（4）行業協會服務能力不足，合作范圍受限；（5）服務評價和監督體系缺失，合作的風險增加。她提出的解決對策有：深化服務供給體制改革；完善行業協會運行機制，提高自身服務能力；加強自身管理體制的運作；完善法律法規體系；鼓勵創新，注重試點改革。陽盛益（2011）通過對溫州行業協會職能可執行實證分析發現，行業協會往往會對執行的職能的相關收益和可能成本進行比較，如果執行效益相當于或僅略小于執行成本時，行業協會承接這項職能的概率普遍較低。他認為地方政府應重新定位行業協會基本職能并認真考量職能的可執行性，針對不同的職能應提供相應匹配的資源條件，從而調動行業協會的參與積極性，另外地方政府可以制定購買行業協會服務政策，對執行成本高、收益低的職能項提供補貼機制。毛艾楠（2012）認為，行業協會參與政府購買公共服務過程中存在以下問題：（1）政會不分，官辦色彩濃厚，政府掌權沒有完全下放給行業協會；（2）政府對行業協會的職能劃分不明確且行業協會自身缺乏獨立性，依附性強，存在“雙重政府”現象；（3）政府職能轉變不到位。他提出的解決對策是：在政府層面加強和完善政府職能轉變，理順政會關系，實現政企分開，制定相關的法律制度，保障行業協會基本權益；在行業協會層面做到權責分明，加強組織建設，減弱對政府部門的依附性，加強自身能力建設，引進專業人才。李澤華（2014）認為制約我國行業協會發展的根本原因在于我國政府對行業協會不夠重視，主要表現在權力沒有下放、立法缺失、官本位主義思想未改變等。其與江華（2012）都提出的解決對策是：明確行業協會職能，取消禁止在同一行業中設置多個全國性的行業協會的限制，引入競爭機制；政府應嚴格規范好行業協會的設立條件，實行“一業多會”，引入競爭機制，促進行業協會規范、有序、健康發展。

上述文獻研究對于行業協會參與政府購買公共服務過程中存在的問題總結都比較一致，學者們提出的解決對策涉及的范圍也有一定的針對性，但研究的方向也還存在某些缺漏和不足。例如，大部分學者都提到對行業協會實行“雙重管理體制”存在很大的弊端，是使其缺乏獨立性，對政府產生依賴性的根源，但對行業協會監管體制機制的建設和重構方面少有研究。再如，大部分學者都提出行業協會與政府部門政會不分、邊界模糊導致行業協會民主程度不高、自組織能力不足以及行業代表性差等問題，其實這是政會關系的核心問題，是我國行業協會發展中亟需解決的最普遍、最困惑的問題。針對這個問題，多側重從政府方面來研究，希望通過政府轉變職能和權力下放等方式來減少對行業協會的依賴，然而卻忽略了這種依賴關系是相互的，筆者認為應加強對行業協會方面的研究，特別是策略層面和行業協會會長或其管理者行動層面的研究。

（三）我國各地區政府購買公共服務的具體實踐活動研究

近幾年來，隨著社會改革和政府職能轉變步伐的進一步深入，我國部分先進省份早已存在行業協會參與政府購買公共服務的實踐活動，且取得較好的成效。與此相應，有關行業協會參與政府購買公共服務的研究也出現持續增長的趨勢。筆者希望總結國內行業協會參與政府購買公共服務的成功經驗以及發展模式，以期對其他地區起到指導和示范作用。

羅觀翠和王軍芳（2008）對香港地區政府購買公共服務的情況進行了總結，針對內地的實際情況，她們認為要做好政府購買公共服務需要解決政府的角色與定位、民間服務機構的培育和運營以及政府與民間服務機構的關系這三大問題。李麗（2010）總結了國內政會合作發展較具特色的地區（江蘇宜興、河北、山東、深圳及廣東）的成功經驗，她認為行業協會與政府要在項目合作中取得成功，必須具備以下條件：（1）要具有配套制度的支持；（2）嚴格的項目審定過程；（3）建立項目后要設立專門的評估制度。江華、何賓（2011）通過比較南京市“自上而下”型與溫州市“自下而上”型兩種生發方式不同的行業協會，對兩市在政策制定和執行過程的參與程度方面做了實踐調查，結果顯示：由于行業協會生發方式的不同，南京市行業協會多代表和服務于政府的利益，政策參與多來自于政府的要求；而溫州市行業協會則更多反映會員的直接利益訴求，政策參與主要為實現自身的利益，因此比南京市行業協會在政策參與方面就更積極主動得多了。梁國健（2012）指出地方政府與南海鋁型材行業協會互動合作關系存在的問題：（1）缺乏溝通、互信機制；（2）管理錯位；（3）政會職能不明晰。他提出的解決措施有：建立政會間委托——代理模式；實行憑單制原則；建立授權監理機制；實施合同外包制。周瑩、江華等（2015）分析了行業協會自主參與環境治理的可能性在于：（1）政府絕對主導地位的環境治理模式容易導致環境治理失靈；（2）我國行業協會的快速發展使之實施環境治理成為可能。他根據實踐經驗認為：行業協會在手機行業污染信息、創新治理工藝、污染規模化處理和制定行業環保標準等方面比環保部門和個體企業更具優勢，治理效果更好，有效彌補了政府和個體企業的不足。

從有關文獻研究不難發現，對行業協會參與政府購買公共服務的研究有進一步細化的趨勢。例如，通過對比生發方式不同的行業協會在政策制定和執行過程的積極性和主動性，更清晰地為我們剖析了行業協會缺乏獨立性、自主性的原因，從而得出了行業協會負責人應以維護會員利益為目標，以推動行業發展為宗旨，規范協會運行機制，增強協會的自立精神，減少對政府的依附性。再如，對行業協會參與政府購買公共服務的研究領域有所擴展，具體研究行業協會參與（而且是自愿參與）環境治理的可能性分析，充分說明了行業協會確實有承接公共服務的能力。

四、研究述評與前瞻

從研究內容上來看，大部分學者從行業協會參與政府購買公共服務現狀、存在問題及其成因、經驗借鑒以及解決方案和模式進行探討。對于我國行業協會參與政府購買公共服務存在問題及其成因，學界看法基本一致，認為現行“雙重管理體制”、政府職能轉變不到位、行業協會法律體制不完善、監督和評估機制欠缺、行業協會缺乏完備的運行機制且獨立性差是我國行業協會參與政府購買公共服務的主要阻礙因素。對于這些阻礙因素，學者普遍認為要變革雙重管理體制，從根本上消除行業協會對政府的依賴性。從近年來的研究文獻上看，目前對行業協會參與政府購買公共服務研究的實證分析較多，定量分析還比較少；實證研究大多集中在經濟發達地區，研究范圍還不夠全面。另外，一套完善的政會合作機制體制應包括完善的法律法規體系，明確規定政會合作的具體項目和職能范圍，以及完善的社會監督機制和公眾評估系統。筆者認為，目前我國還沒有統一專業的行業協會法律體制，更沒有社會監督機制和公眾評估系統，因此我國行業協會參與政府購買公共服務還處在初級階段，今后應該著重于行業協會參與政府購買公共服務機制、體制上的研究。

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D6

A

1673-0046（2015）10-0107-03

廣西高校人文社會科學重點研究基地“區域社會管理創新研究中心”資助，課題名稱：廣西行業協會參與政府購買公共服務的困境與對策研究（項目編號：JDCX201501006）的階段性成果