論法治政府指標體系公眾參與原則

任 民

（貴州大學法學院,貴州 貴陽 550025）

當代中國蓬勃興起的參與式形式，正在催生一種新型的政府與公眾關系。社會公眾通過多種渠道和形式參與到政府行政事務當中，逐漸成為社會治理中的重要一環，進而對法治政府的建設提出了更高的要求。為此，法治政府建設指標體系必須尊重和重視公眾參與問題，在確立和闡明公眾參與基本原則的過程中，不斷探索公眾參與原則的具體適用。

一、法治政府指標體系公眾參與原則的基本理論

（一）法治政府指標體系公眾參與原則的概念

基于行政法學的視角，公眾參與原則主要指向的是對于行政機關的行政活動具有一定程度的利益關聯性和期待可能性或專注于公共利益維護的公民、法人或其他組織，是要求行政機關保證社會公眾能夠通過依法獲得的參與資格，充分表達自身的利益訴求，及時獲得行政機關合理回應，協商決定行政政策和事務，協助執行行政決定的一種具有政治民主性的行政法原則。

公眾參與范圍的擴大、參與方式和程序的不斷創新，是提高公眾參與有效性的關鍵所在。法治政府指標體系公眾參與原則的理論創新具有重要意義。該原則涉及靜態指標參與和動態運行參與兩個方面，是要求法治政府指標體系的構架建立和運行實施過程能夠保證社會公眾通過衡量指標、評價指標、動態指標、考評主體、考評過程、考評結果等要素和形式，對整個體系進行有效的參與、協商、協助和監督，進而承載公眾參與理念，體現民主法治價值，維護社會公共利益，推動體系公正透明的一種體系原則。目前，該原則尚未得到重視和確立。僅2009年的《國務院辦公廳關于推行法治政府建設指標體系的指導意見（討論稿）》曾將“公眾參與”作為基本原則，但該意見并未得到正式出臺。

（二）法治政府指標體系公眾參與原則的特點與價值

1.法治政府指標體系公眾參與原則的特點

（1）體現公眾參與保障。公眾參與原則強調了公眾參與制度在指標具體事項設計中的重要地位，將公眾參與程序規范指標、公眾參與數據程度指標、公眾參與渠道保障指標等作為重要指標類型。通過公眾參與指標重點考量政府法治建設在制度建設、行政決策、行政執法、政府信息公開、社會矛盾防范和化解、行政監督、依法行政保障等環節中對于公民、法人以及其他組織參與權利的具體維護和保障情況。

（2）突出公眾評價作用。公眾參與原則強調社會公眾在法治政府指標體系分數考評中的參與能力。要求社會公眾對政府法治狀況評估能夠產生重大影響，社會評議分數和專業機構評估分數應當在體系考評的最終分數中占有重要權重，并根據社會公眾和相關專家參與能力的不同進行具體調整。

（3）強調體系考評公開。公眾參與原則強調參與權行使的前提即為充分的體系考評信息公開。只有在保證社會公眾擁有廣泛的知情權和充分的調查權，獲取考評自查自評資料，獲知考評評分方法，了解考評方案步驟的情況下，法治政府指標體系的公眾參與才能得到有效開展。

2.法治政府指標體系公眾參與原則的理論價值

（1）保障人民主權下的有序的政治參與。根據人民主權原則，國家的一切權力屬于人民，我國憲法保障人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務的重要權利。公眾參與是人民主權重要的實現形式和民主政治的重要標志，法治政府指標體系公眾參與原則為人民依法參與涵蓋在國家事務之下的行政管理事務提供了具體的規范指導。

（2）推進合作治理下的參與式行政。隨著現代參與式行政的迅速發展，行政機關與社會公眾之間不再只有簡單的單方強制指令。在行政合同、行政協商、行政指導逐漸興起的過程中，通過合作治理的形式，社會公眾能夠通過法定渠道參與行政活動。其中，社會公眾對于政府法治狀況評估的參與更是豐富了參與式行政的具體內涵。

3.法治政府指標體系公眾參與原則的實踐價值

（1）提高法治政府指標質量。法治政府建設要求公眾能夠平等參與到行政程序當中，法治政府考核指標對于公眾參與的體現是法治政府建設評估中重要的一環。公眾參與的獨特價值能夠有效提高法治政府指標質量。

（2）增強法治政府考評效果。社會公眾有機會參與到透明開放的法治政府評估過程當中，可以增強公眾對于法治評估結果公正性的認可，提升公眾對于政府法治建設舉措的支持，在增強法治政府考評效果的同時，最終拓寬社會公眾與行政機關之間的合作治理領域。

二、法治政府指標體系公眾參與原則的基本內容

（一）維護體系構建和運行過程中的公眾參與權

1.訴求表達權。公眾參與原則對于訴求表達權的維護主要指向，行政機關對于平等訴求機會、便利訴求渠道、正當訴求受理的保障問題。表達權具體表現為陳述權、申辯權、聽證權等，這就意味著公眾參與原則適用于體系構建和運行過程中出現的多種形式的訴求表達。在體系構建過程中，應當考量行政執法程序中行政機關對于行政相對人陳述權利的尊重和申辯內容的重視，檢查行政規劃、行政決策、行政服務過程中重大公眾意見的收集和采納情況。在體系運行過程中，考評方法的設計可以聽取社會公眾的具體建議，社會評議環節應當給予不同居住狀況、不同戶籍類型、不同工作類別的社會公眾平等表達個人對于政府法治訴求和評價看法的機會。

2.合理回應權。公眾參與原則對于合理回應權的維護主要指向，行政機關對于公眾意見的全面征集，重大反饋的集中發布，相關問題的權威答復的落實問題。公眾的意見必須得到決策部門的反饋，合理回應權是公眾訴求表達的附帶權利，是行政機關對于公眾訴求表達的全面尊重和保障。行政機關構想正當合理問題的回應答復時，亦是吸收合理意見、適應現實問題、調整行政決定的過程，進而能夠從根本上推動公眾訴求對于行政機關的具體決策和決定產生實際影響。

3.協商制定權。公眾參與原則對于協商制定權的維護主要指向，保證行政機關適當采取公眾協商制定機制，在重大問題上與公眾進行協商合作。在體系構建過程中，應當設置具體指標集中考核重大行政決策和規范性文件制定程序中的座談會、聽證會制度。在體系運行過程中，動態指標的設計調整應當聽取社會公眾尤其是考評訪問對象的具體意見，考評方案的制定、考評公開的規劃、考評結果的效用應當吸收社會公眾的具體建議，保證體系考評的最終效果。

4.協助考評權。公眾參與原則對于協助考評權的維護主要指向，行政機關對于公眾參與考評過程，社會公眾按照相應資格成為考評主體，監督行政機關內部考評情況，督促考評結果落實方面的具體保障。公眾的協助考評集中體現在體系運行過程中，行政機關應當為社會公眾提供相應的信息公開機制，保證社會公眾能夠獲得足夠的體系考評信息，在充分獲知考評方案、考評方法的基礎上，協助行政機關完成法治政府建設指標體系的具體運行。

5.運行監督權。公眾參與原則對于運行監督權的維護主要要求，行政機關為公眾參與提供監督體系運行的途徑和方法，建立獨立的針對體系考評人員徇私舞弊、考評過程弄虛作假、考評結果消極處理等問題進行揭發檢舉的信息平臺。通過社會公眾對于透明開放的體系考評運行情況的全面監督，保證法治政府指標體系功能的有效發揮。

（二）保證體系指標對于公眾參與的有效體現

1.衡量指標。公眾參與原則要求衡量指標能夠在一定權重上指向政府對于社會公眾依法有序參與行政程序，表達利益訴求，及時獲得合理反饋，協商解決行政爭議的保障，進而實現社會公眾通過重大決策聽證、行政執法評議、行政立法意見征求等形式對于政府依法行政活動的依法參與。對于被考評機關涉及未達到行政決策聽證率標準，未對重大反饋意見進行及時反饋，未對公眾正當信訪訴求提供便利條件等問題的，相關衡量指標不予得分。

2.評價指標。公眾參與原則要求評價指標能夠切實體現具有相關正當利益訴求和切實關注公共利益的社會公眾對于政府法治程度的評議意見。針對不同的訪問對象，有針對性地開展問卷調查、入戶訪談、集中座談活動，為社會公眾提供平等、便利、合理的評議機會。社會評議指標的設計和社會評議數據的采集應當向社會公開招標，通過購買第三方服務的形式完成社會評議調查項目，保證公眾參與社會評議結果的中立性、專業性和準確性。

3.動態指標。公眾參與原則要求動態指標能夠根據上一年度的政府法治在公眾參與建設的相關情況和具體問題，調整公眾參與指標權重，重新設計公眾參與指標考評內容和與之相對應的考評方法。對于普遍得分異常的公眾參與指標進行進一步細化和量化，避免公眾參與指標考核的片面化、形式化。保證公眾參與動態指標能夠不斷符合地方發展的實際情況，在不同目標階段、不同地域環境選擇不同公眾參與程度的動態指標，推動不同層級行政機關和部門在相應權限和職能范圍內保證公眾參與的良性發展。

（三）實現公眾參與對體系考評過程的有效約束

1.考評主體。公眾參與原則強調考評主體結構的多元化和考評人員的多樣化。在考評主體結構的問題上，考評主體應當包括內部考核主體、專業機構評估主體以及社會評議主體。其中，內部考核強調上級行政機關對于下級具體自查自評情況的實地調查和材料抽查，應當邀請社會公眾代表作為組成人員進行社會監督。專業機構評估強調“專家參與是公眾參與的一種重要形式”應當邀請法治政府建設相關專業領域的研究機構進行專業調查和獨立評估。社會評議主體應當通過購買第三方服務的形式，通過專業咨詢機構專門組織廣大社會公眾對于政府法治情況的具體評議。

2.考評方案。公眾參與原則強調考評方案的參與性。考評方案的設計涵蓋考評對象、考評方式、考評指標、考評組織安排、考評步驟、考評要求等多個方面。這就要求必須為社會公眾設定專門的考評方式，保障公眾平等和便利的參與渠道；必須在不同的考評步驟中，根據社會公眾的不同特征和不同參與能力安排具體的參與辦法；必須在考評要求上，強化社會公眾參與的必要性和重要性，保證整個考評方案公開渠道的透明和參與機會的有序。

3.考評結果。公眾參與原則強調考評結果等級及其得分材料，計算方式的全面公開，要求考評結果等級的具體應用必須向社會公開，通過透明的形式保障社會公眾對于考評結果的全面監督。通過社會監督的方式，實現法治政府指標體系運行的公正性、準確性、民主性。

三、法治政府指標體系公眾參與原則的具體適用

（一）法治政府指標體系項目指標中公眾參與原則的適用

1.在定量指標上，主要考核行政機關對于公眾參與程序保障上的具體數據情況。以《浙江省法治政府建設考核評價體系（試行）》為例，該指標體系在“公眾參與指標”方面，構建了“規章和規范性文件上網、登報等公開征求社會公眾意見率”指標。該指標通過測算規章和文件通過新聞媒體、網絡平臺等渠道公開征求所收集到的意見數量與規章和文件發布總量之間的百分比，進行公眾參與程度的考核。

2.在定性指標上，主要考評公眾對于政府某項法治建設環節的評議情況，以滿意度為具體標準。以《廣東省法治政府建設指標體系（試行）》為例，在該指標體系的“行政決策”事項上，廣東省要求在社會評議滿意率與基本滿意率進行疊加計算的基礎上，社會公眾對行政決策的總體滿意度必須達到80%以上，進而通過公眾參與評議的形式測定了定性滿意度指標。

（二）法治政府指標體系運行實施中公眾參與原則的適用

1.在過程參與上，主要要求法治政府指標考評主體的公眾參與。例如，明確規定依法行政考評以廣東省法治政府建設指標體系為依據的《廣東省依法行政考評辦法》，在其第二十條就提出：“考評工作應當邀請人大代表、政協委員、專家學者、新聞媒體和其他有關方面的代表參加。”該辦法堅持了考評主體多元化，強調社會公眾對于指標體系考核運行的有序參與。

2.在結果監督上主要要求社會公眾對于考評結果形成有效監督，而社會監督的重要前提即為考評結果的全面公示。以《廣東省2014年度依法行政考評方案》為例，該方案涵蓋了考評結果通報制度。具體要求為：“考評結果上報省委、省人大常委會，抄送省紀委和省委組織部，并在省政府門戶網站、南方日報公示。”該辦法通過結果通報公示的形式保證了社會公眾對于體系考評的知情權，是體系考評實施環節對于公眾參與原則的具體適用。

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