歐美財政配置支農資金經驗及借鑒

朱曉琳

（信陽職業技術學院，河南 信陽 464000）

因為不同國家的政治體制、經濟發展水平和歷史條件具有較強的差異性，而且每個政府有不同的價值取向，在制定農業政策和分配財政資金方面有明顯區別。歐盟、美國等地區和國家合理配置財政資金對農業進行扶持，積累了豐富的經驗。我國各地方政府要對存在于財政支農中的義務和責任進行重新審視和思考，根據我國實際情況制定出集群化、多樣化、適宜性的支農資金配置政策。在學習和借鑒歐美財政支農體系建設和配置支農資金先進經驗的基礎上，對國內的支農實踐進行指導，為改革和創新財政支農資金的管理模式和管理制度進行有益嘗試。

一、歐盟財政配置支農資金的經驗

（一）歐盟財政配置支農資金經驗為明確財政分工及一體化發展格局

歐盟各國政府與委員會間對各自的財務職能進行分工。從財政職能和結構環節看，歐盟和各個成員國間形成財政上的協作與分工，其特點是：首先，財政的分散性和聯邦性相結合，歐盟這種聯合的行政區域決定其財政具有聯盟性，而歐盟間各國是協作機制，所以財政還具有明顯的分散性和獨立性。其次，歐盟分散性財政政策和統一性貨幣政策間的矛盾，對經濟發展具有一定影響。歐盟本身缺少穩定各國經濟的能力，其功能在于調節各國的預算借貸需要。最后公共財政目前的格局源自一體化發展和對財政協調能力進行完善。歐盟單一市場沒有明確的財政邊界，對間接稅進行統一，各個國家彼此承認對方的國家標準，增加財政協調的質量和效率。協調財政需要相同的農業政策、相同的關稅同盟和共同市場，這與經濟一體化的需要具有很強的統一性。

（二）實施一體化財政策略，體現出財政協調與合作的基本原則

歐盟各國運用相同的農業財政政策來保證一體化策略的實施。共同財政的概念是歐盟農業支出有共同的運行者和承擔者。雖然農業財政政策不同階段有各自的特征和變化，但總體看其支農資金有明顯的連續性。資金來源統一，各國根據進口農產品和出口工業品的1%交納增值稅，成為預算集資的共同來源。機構設置相同，農場預算由各個國家的農業政策部門和歐盟干預委員會或者其指定的機構共同執行。明確地劃分出農業財政政策的權利和職責，歐洲委員會主要的任務是對政策性規劃進行制定和啟動的工作，并對其進行日常管理。指導部的責任是共同資源的配置和資助經濟較差的邊遠地區開展經營活動。部長理事會作為一個決策部門，其任務是為財政活動提出現政策相關的指導性意見。另外根據不同地區的經濟和農業發展的差異性，設置聚合基金和結構基金，并對其進行再次分配，促進欠發達地區的經濟發展，讓當地農民實現增產增收。

二、美國財政配置支農資金的經驗

（一）運用大農業部的發展模式

美國為了食品安全并體現出農業資源的健康和諧發展，縱向上擴寬了農業部原有的職責范圍，其工作主要包括林、漁、牧、種植、水土治理、基礎設施建設、鄉村旅游、農業旅游、農業推廣、農業統計、資源保護等。其職責在橫向上涵蓋農業產業化、現代化鏈條中的各個環節，包括農產品的加工生產、儲存、銷售、流通以及產品的營養和安全等各個環節。這滿足了農業現代化的需要，美國農業部運用財稅金融、法律、行政、貿易、儲備等方式，對農業活動進行調控和管理。各個管理部門明確分工、清晰責任，提高了管理的質量和效率。

（二）制定法律法規對財政配置支農資金提供支持

法律是美國政府邊界的基礎，也是職能分工的標準。制定農業政策、設置農業部門和職責都是根據法律制定的，農業部門和其他部門的分配與權力關系也是以法律為基礎開展的。在不同的發展時期，美國制定不同法律促進農業的發展，包括農業支撐條件和發展生產能力的各個方面。如農業資金和農業權的使用、土地所有權、農業保險、農業產供銷、保護與利用農業資源、建設農業設施、設立農業機構和部門等方面都有完善的立法。完善的法律體系降低了人為因素的偏差和干擾，對支農工作的系統性和連續性提供保障。

（三）將金融政策和財政政策相結合

在農業領域中將金融政策和財政政策結合在一起。美國農業所依賴的金融體系包括:由聯邦土地銀行、合作銀行、中期信貸銀行組成的具有合作與互助性質的信貸機構和由商品信貸公司、農民家計局組成的政府信貸機構。美國政府建立起政策性金融，隨后慢慢轉變成民間所有，享受免稅待遇。其資本要應用在維護機會均衡、扶持貧弱、公平競爭等方面，資本具有一定的保護性。

（四）改革和創新支農資金

美國政府為了增強服務效果和降低服務成本，在發展戰略和分析成本時，對長遠的績效性特別重視。為了提高服務態度和效率，改革和創新預算支農資金是圍繞著績效開展的，讓政府職能具有更多靈活性。另外要對專項資金進行整合與配置，以解決其分散性強、利用率低的問題。整合的主要內容有以下幾點：第一，改革資金的運行模式和思路。對撥款制度改革不力的原因進行總結，改革資金運行模式，將部分專項資金的使用權下放到地方和州政府。第二，績效和放權兼顧。為了更好地評價績效，政府重新調配各部門的權力，資金的所有權和控制權依舊歸政府所有，只是放寬了管理權。最后，設置協調機構對財政支農資金進行整合與配置，整合跨行業、跨部門的資金，并進行統一的調動與分配。

三、歐美財政配置支農資金經驗給我國的啟示

（一）通過立法構建起財政配置支農資金的長效機制

現在我國已經進入城鎮化和工業化的階段，是從傳統農業逐步轉化為現代化農業的重要時期，能不能在信息化、城鎮化、工業化深度結合、快速發展的進程中完成農業科技化、現代化的戰略規劃，是我們需要妥善解決的關鍵性問題。在解決問題的過程中，不但要進行全面而深入的改革，還要依賴財政對農村和農業經濟的支持力度。所以一定要將財政配置支農資金歸入到法制化建設和管理的軌道中，以《農業法》為基礎，在農業政策的支持和引導下建立健全財政支農的相關法律法規，強調各級政府部門的責任和義務，明確在農業中財政應該投入的份額、項目、資金來源、合作原則等，將其納入法制化、制度化體系，運用完善的法律制度確保財政支農的穩定性與持續性。

（二）根據我國國情制定支農法律和政策

不同國家有自己特殊的環境和歷史背景，學習外國的先進經驗要充分考慮到外國的實際情況，不能簡單地抄襲和模仿。我國不同地區的農業資源差距較大，各個地區的經濟水平也不相同，要根據區域間實際的差異性，因地制宜地確立起各個地區的發展戰略，從不同項目中選擇財政支持的范圍和重點。所以我們要逐步對財政支農的方式和目標進行調整，增強財政支農的質量和效率，找到適合我國國情，能夠展示出區域特色，符合目前經濟發展的財政支農資金的新措施。

（三）按照我國實際情況制定財政支農方向和目標

財政支農的戰略不但是支農工作的總體方向，也是要完成的主要內容。就目前我國農業的現狀而言，保證糧食安全、實現農民增收和農業持續發展是財政支農的主要方向和目標。但因為我國農業情況復雜，經濟水平不均衡，不能運用“一刀切”的方式制定支農方向和目標。區別對待北方與南方、山地與平原、內陸和沿海等地區，要根據各個發展階段的實情，對財政詳細的支農方向進行界定，并優化和發展財政支農的結構，將傳統的提供普通服務向建設基礎設施、發展科研教育、完成農業現代化目標、實現農業產業化的持續性發展等方向轉變，將財政配置支農資金的精準性大幅度提高，進而增強資金使用的質量和效率。

（四）構建科學有效的財政配置支農資金運行機制和管理機制

建立詳細分工、職權分明的財政支農管理機制和民主科學的協商制度，是最大程度體現財政配置支農資金使用效率的基礎和保障。歐美農業競爭實力較高，是由于有一體化、協調高效的管理制度，主要內容有政府對農業保護、支持的相關機制以及農業經營、生產合作組織的管理體系。所以要轉變我國目前財政支農資金傳統的運行機制和管理機制，進而解決財政資金效益較差、交叉使用、多頭管理的弊端。要構建起支出責任和事權相結合的嚴格制度，首先要完善預算管理，對審批程序進行改革，對財政配置支農資金的標準進行規范，理順政府和財政的關系，劃分其事權和職責的具體范圍，對各自的義務和職責予以明確，降低因為信息不對稱而出現的問題，建立起不同部門間的對話機制，整合和引導財政資金，鼓勵個人資本、金融資本和社會資本參與到農業和農村建設中來。

（五）構建起財政配置支農資金的評價考核體系

我國財政支農沒有明確的目標和有效的績效評價體系，導致財政支農資金的作用小、效率低。學習國外先進的經驗，對于我國建立健全財政扶持農業資金的績效評價和考核體系，增強資金使用率有理論和實踐的意義。設置績效考評的內容和實行方式；建立健全績效考評的一系列指標；內容涉及目標、管理與實施、影響與結果等多個方面；分步驟、分階段地評價財政支農的績效，并確立起各項指標的標準值和參考值。

縱觀世界上不同國家運用財政配置對農業進行支持的發展歷程，不論是發展中國家還是發達國家，都將財政扶持農業當做是保護和發展本國農業的重點。特別是歐美等農業科技化、現代化程度較高的國家，它們根據本國的實際情況，在財政上科學合理地配置支農資金，制定并實施相關的法律法規和政策方針，為我國發展農業、科學配置支農資金提供有益經驗。所以梳理、學習、研究歐美經驗，對改革財稅體制，創新財政配置資金管理模式，建立滿足新形勢要求的財政支農機制具有現實意義和指導性作用。

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