開放大學系統下分校（學院）建設的問題及對策

李亞東，牛彥軍，吳愛民，馮雪芳

（陜西廣播電視大學延安分校，陜西 延安716000）

開放大學是伴隨現代教育技術手段和網絡信息化發展而產生的一種新型的教育綜合體。它以現代信息技術為支撐，強調學歷教育與非學歷教育并舉，是重點實施遠程開放教育的新型高等學校。學校在廣播電視大學基礎上組建，面向全體社會成員，強調優質教育資源的集聚、整合和共享，強調以現代信息技術為支撐，探索現代信息技術與教育的深度融合。

開放大學的建設有著重要的戰略意義。它對于促進終身教育體系建設，全民學習、終身學習的學習型社會建設，滿足社會成員高質量多樣化的教育需求，促進教育公平具有重大意義；對于充分利用現代信息技術，探索科技與教育的深度融合，促進教育信息化，引領教育現代化具有重大意義；對于促進教育改革創新，提高教育教學質量和教育管理水平具有重大意義。

開放大學系統是在廣播電視大學的基礎上組建的，它的結構框架由總部、分部、學院和學習中心等組成。在開放大學建設過程中電大體系中的各市級分校（學院）處于基礎層級，起到承上啟下的作用，也是實施開放大學建設的前沿陣地，影響著開放大學的終端建設。然而，各市級電大分校正處于轉型階段，在開放大學建設過程中面臨著諸多問題，困難重重。

一、開放大學系統下分校（學院）發展的現狀及存在的問題

（一）在開放大學系統下分校（學院）的定位不準確，發展思路不明確

就筆者調研情況看，目前全國已成立的幾所省級開放大學處在試點探索階段，成熟的開放大學的建設方案沒有提出，今后發展的態勢和模式不十分明確。省級開放大學下設的各市級分校仍處于轉型和起步階段，辦學形式仍以電大開放教育模式為主，部分分校甚至還沒有形成開放大學系統下分校（學院）的概念，對于開放大學系統下分校（學院）所應承擔的職責、任務也沒有完整和明確的界定，所扮演的角色仍停留在傳統意義下的電大分校層面。這種狀況下，就市級分校而言，開放大學模式的辦學理念得不到充分體現，建設開放大學系統下的分校（學院）思路也是模糊的，轉型進程沒有步入到實質性階段。其具體表現，就是分校（學院）找不準自己的位置，不明確自己與國家開放大學、省級開放大學的層級關系究竟是怎樣的，從屬關系如何，在建設開放大學過程中自身的著力點在什么地方，戰略重點應該在哪里。

（二）開放大學分校（學院）的建設水平參差不齊

按照《國家開放大學建設方案》（以下簡稱《方案》）提出的開放大學的戰略任務要大力發展非學歷繼續教育，穩步發展學歷繼續教育，推進現代科技與教育的深度融合，搭建終身學習＂立交橋＂。然而，國內各市級電大分校現有的辦學模式依然以學歷教育這一“單一模式”為主，主要的辦學形式仍停留在開放教育和奧鵬教育上；也有部分分校能夠開展學歷教育和職業教育的“雙元模式”，但職業教育的發展水平還是相對薄弱的；還有少一部分的分校即能開展學歷教育，也能發展職業教育，同時也搞非學歷繼續教育，但都處于起步階段，不能代表整體發展水平，所以從辦學模式上來看，分校（學院）一級的辦學單位，還尚未奠定建設開放大學分校（學院）的堅實基礎，有待進一步提高發展水平。

（三）分校（學院）的辦學理念尚未完全轉變，開放大學的主導作用不能完全體現

開放大學的建設突出的是終身教育的理念，而傳統電大系統辦學強調的是學歷補償教育，電大辦學模式下，分校一級的辦學單位存在嚴重的“生存線”與“生命線”相互矛盾的問題。“生存線”與“生命線”原發于電大開放教育的“外驅式”發展模式，具體表現為“招生生源”與“教育質量”的矛盾問題，傳統開放教育模式仍以學歷教育為主，其生存的基礎是能否獲得中央電大審批的招生權限并廣泛的爭取到生源，這種行政指令色彩濃厚的招生模式，還不能完全與地方經濟建設與人才培養需求銜接，也不能全方位的開展各種形式的教育與培訓，很大程度上辦學取決于“計劃”，而不是“市場”，這與開放大學所要求的大力發展非學歷繼續教育，滿足廣大社會成員對學歷繼續教育的需要，促進高等教育的大眾化和普及化是不相適應的。此外由“生存線”與“生命線”引發的各辦學單位“重規模”、“輕質量”，“重招生”、“輕教學”的情況普遍存在。

（四）分校（學院）的管理體制相對落后，缺少辦學自主性，缺乏轉型的“動力”

電大系統的管理機制，多數呈“雙重管理”的模式，即業務上接受上級電大的管理，而行政事業上又歸地方教育主管部門管理，原本分校（學院）在中央電大與省級電大的管束下辦學自主權就小，又面臨政府主管部門和電大系統的雙重管理，這不利于發揮分校（學院）的自主性。“雙重管理”的模式導致行政管理與業務管理脫節的“兩層皮”現象，也引發管理部門的可管可不管的“真空”現象。電大開放教育試點過程中，也有些地方分校進行了管理體制的改革，實行管理上的“合并模式”，即將分校（學院）合并到地方高校或其他職業培訓學校中，專門從事開放教育或開放大學試點工作，這將分校（學院）從政府的監管中獨立出來，有了相應的“自主權”，辦學的自主性加強。目前，一些經濟發達、條件好的地方分校也試行著“自主管理模式”，即分校（學院）有相當大的辦學自主權，也有完備的學歷教育、繼續教育、非學歷教育等各類辦學機構，可獨立自主的開展各類形式辦學，在開放大學系統建設過程中充滿活力、富有動力，比較符合開放大學建設的需要。

（五）分校（學院）的師資力量相對薄弱，基礎設施有待改善

電大系統經過30多年的發展已經基本形成了相對完善的教師隊伍、管理隊伍和技術隊伍，但各分校（學院）在師資力量方面還是相對比較薄弱的，這主要體現在以下幾個方面：一是行政人員與教師比例失衡，行政管理人員過多，專業教師相對不足；二是專職教師與兼職教師的比例不協調，有些地方分校專職教師太少，過多的依賴外聘兼職教師從事教學管理，沒有穩定的專職師資隊伍；三是專業技術人員不足，不能滿足教學工作及教學支持服務需求。

開放大學系統下分校（學院）的建設必須具備一定的硬件和軟件支撐，長期開展成人高等學歷教育，為分校（學院）奠定了一定的硬件基礎，但要完全適應和滿足各種辦學形式的需求，還存在一定的差距。軟件支撐方面有關開展非學歷教育、職業教育等其他辦學形式的制度、規章還不完善，未從事過相關辦學形式的分校（學院）還要從頭做起，因此在基礎設施建設方面也要經過一段時間，通過一定的投入和努力，才能適應開放大學的建設。

二、開放大學系統下分校（學院）建設的思考

針對上述存在的問題，筆者認為，在開放大學頂層設計不明確，新型的教育理念未確立，管理機制不完善，辦學主體缺乏活力與動力，發展的硬件和軟件基礎不牢固的情況下，開放大學系統下分校（學院）的建設，應該走一條“頂層設計，基礎發展，由下至上，以量變促質變的循序漸進的變革與發展之路”。

（一）做好系統設計，為分校（學院）建設提供理論指導

系統設計也可稱作是頂層設計，它具體指國家開放大學或省級開放大學對開放大學建設和發展提出的規劃與設計，目前國家開放大學出臺的《方案》具有頂層設計的功能和作用，但相對于分校（學院）的建設來說，《方案》對分校一級辦學單位的具體職能、作用、定位是比較籠統和模糊的，不足以充分指導分校（學院）的建設。在這樣的理論環境和實踐基礎上，分校（學院）的建設迫切的需要一個綱領性的文件，對分校（學院）的戰略定位、發展思路、建設目標、建設步驟做以明確的理論指導，這種理論指導既要立足現實，有效規范、督促原有中央電大系統市級分校的轉型，又要面向未來，科學指導分校（學院）在遠程教育方面，尤其是在構建學習型社會和終身教育體系方面的建設與發展。這種設計應該是系統的、全面的，而不應是單單的一種管理框架和從屬作用的規定；是立體的、全方位的，而不應是簡單的層級關系羅列。所以，在開放大學系統建設過程中，首先要解決的問題是系統設計的問題，要對系統內各要素有明確的定位、規劃、指導和規范。

（二）理順管理體制，為分校（學院）建設提供依存保障

在完成頂層設計之后，體制機制的建設是決定開放大學系統建設的又一要因。開放大學系統下的管理體制應該克服上級電大與地方教育行政部門“雙重管理”對分校（學院）所形成的不利約束，使開放大學、分部、分校（學院）、學習中心確立為管理統一、層級明確、銜接緊密的有機統一體，這個整體應有統一的管理制度，從政策制定、人事管理、經費投入、項目發展等各個管理要件上來說，都應做到主體明確、責任具體、措施連貫的，而不應是條塊分割、互相推諉、責任不明的松散組合，應該秉承開放大學＂統一戰略、共同平臺、資源共享、相對獨立、各具特色＂的原則運行。

（三）漸行功能轉化，為分校（學院）建設拓寬發展平臺

電大系統分校的轉型，核心和關鍵問題是功能轉變，即將原有單一的學歷教育功能拓展為學歷教育與非學歷教育并舉，側重促進學習型社會建設與終身教育體系建設，這一更全面的社會教育功能上來。隨著我國高等教育人才培養的發展，成人遠程教育的發展空間已逐漸飽和進入拐點，仍將學歷教育作為開放大學的主要任務與我國教育發展的現狀不符，與教育改革的發展要求不符，與建設開放大學的初衷不符。

筆者認為，轉化分校（學院）功能，就是要凸顯分校（學院）的社會教育功能，大力發展非學歷繼續教育，穩步發展學歷繼續教育，尤其是要發展社區教育、職業教育等教育形式，使分校（學院）成為終身教育和學習型社會建設的主導載體，充分發揮分校（學院）的社會教育職能。將分校（學院）的功能真正轉化為地方區域全民教育的服務機構，不再與普通高校、網絡高校進行“生源大戰”，不再因為“生存線”問題而降低培養規格。

（四）探索教育方式，為分校（學院）建設提供培養模式

分校（學院）進行教育方式的探索，是建立在教育教育信息化和現代化基礎上的教育模式的轉變。筆者認為要充分利用新型的教育手段，發揮遠程教育技術優勢，既是實現開放大學功能轉變的載體，又是確立現代教育教學體系的保障。開放大學要利用先進技術和信息的優勢，體現開放大學強大的社會教育功能，建立起內容豐富、覆蓋全面的學習資源庫；要將先進的科學技術，轉化成先進的教學手段，使其成為推進學習型社會建設的有力武器；大力發展“手機學院”，構建“微課體系”，創建“學分銀行體系”，形成“公民學習信息庫”，把“終身教育”和“全民教育”從理論構想轉化成現實可能。從而形成資源豐富，技術先進，功能完善，服務一流的“新穎”的教學體系。這一教學體系既要體現技術的“新穎”，又要保留內容的“樸實”，要將電大開放教育體系傳統的“供+學+助”教育模式保留，使開放大學系統下的教育方式真正成為全民學習的便利平臺、有效途徑，也能成為推進學習型社會建設的根本依托，提高國民素質，促進人才培養。而分校（學院）在其中扮演的角色，應該是科學教育技術的掌握者，先進教育理念的傳播者，優質資源的提供者，完善服務體系的提供者，真正成為推進終身教育發展的踐行者。

（五）構建服務體系，為分校（學院）建設提供發展內涵

完善的服務體系應包括專業化的接待服務機構，網絡化的信息資源平臺，技術化的學習支持服務體系，現代化的教學服務團隊為社會、為學習者提供體貼周到的個性化遠程學習支持服務。這一服務體系應該是全方位、全天候、全覆蓋的。開放大學要轉變原有的服務理念，變革原有的內部服務模式，將服務對象、服務內容、服務范圍、服務方式盡可能的外化，著力擔負起社會教育服務功能，使開放大學的教育服務滲透到社會各領域中，從而使開放大學的教育理念植入到每個學習需求者身上，幫助、促進學習者發展進步。作為分校（學院）來說，則是這一完善服務體系的關鍵一環，因為它即是各類服務機構的載體，又是各項服務內容的實施者，起到承上啟下，聯系社會的作用，所以從確立服務職能，實施服務項目，收獲服務效果等各方面而言，分校（學院）都是前沿陣地，須重點管理、重點建設、重點發展。

（六）加強隊伍建設，為分校（學院）建設提供人力支持

在開放教育試點過程中，師資隊伍建設是分校和工作站發展的短板和瓶頸，而在開放大學系統下，師資隊伍建設同樣是分校（學院）建設發展的重點。因為要維系開放大學的發展，必須進行“五支隊伍”（即教學隊伍、管理隊伍、服務隊伍、技術隊伍、科研隊伍）的建設和培養，這是分校（學院）賴以存在和發展的基礎。

在開放大學系統下，分校（學院）更應該重視服務隊伍的建設和培養，依照《方案》的設計，國開大學層面的師資力量，解決了科研與教學的問題，省級開放大學或 者教學分部的師資水平可以滿足和解決管理與技術上的問題，分校（學院）真正需要和缺少的是將科研、教學、技術提供于學習需求者的服務隊伍，這支服務隊伍應該具備“五能”（即能導學、能輔導、能管理、有技術、能服務），所以在分校（學院）的建設和發展過程中，應該重視師資隊伍的建設，但也應轉變師資建設的發展戰略，將重點放在有較高文化水平，掌握先進教育技術的專業化的教學服務隊伍上來。

總之，組建開放大學是推進國家教育發展的歷史使命，也是深化教育改革的重要戰略舉措，作為開放大學系統建設的主要組成部分，分校（學院）的建設，是開放大學系統建設和發展的基礎所在，也是實施開放大學辦學理念，開展新型人才培養的關鍵所在，它決定著終身教育體系建設的廣延性，決定著開放大學基礎建設的穩定性，是決定我國遠程高等教育改革成敗的關鍵。在開放大學系統建設過程中，要充分認識到分校（學院）建設的重要性，有效發揮分校（學院）在開放大學系統建設過程中的職能和作用，以推進開放大學建設有序、穩步、高效進行。

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