宏觀教育政策的研究與決策

馬開劍 楊春芳

（天津市教育科學研究院）

宏觀教育政策的研究與決策

馬開劍 楊春芳

（天津市教育科學研究院）

國家管理教育的基本手段就是制定和實施教育政策，教育事業發展的“五年”規劃，就屬于宏觀教育政策范疇。

一、好的教育政策必須要有研究支撐

宏觀教育政策怎么制定？這似乎并不是問題，我們曾經習慣了領導就是決策者，教育政策就是由領導憑其經驗、立場、觀點或意見進行決策。改革開放以來，教育政策的制定走上了科學化和民主化之路，調研、座談、集體討論成為了政策制定的常見活動。只是，這些活動仍然是經驗性、意見性的為多。

政策都是指向具體實踐的，或問題，或目標，或對象，即使是在社會安順時期，好的教育政策也不可能單憑“拍腦袋”決策，否則，造成“政策禍害”也是可能的。當經濟社會正經歷劇變、轉型時，教育改革與發展所面臨的環境也就更復雜，要使教育政策制定得更加科學可行，就必須依靠高水平政策研究來支撐。

正是因為認識到了好的教育政策必須要有研究支撐，我國早已開始重視政策研究的支撐，重視發揮專家的作用。以2008年國務院啟動《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年》（下稱《規劃綱要》）調研編制工作為例，將所有宏觀政策議題分為11個專題、36個課題進行前期研究，動員了約500名專家參與其中，這些專家主要來自國家教育發展中心、教育科研機構、高校和中國教育學會等，每個專題和課題都必須提交正式的研究報告，這些研究成果為最終的規劃綱要文本提供了主要支撐。與之類似，天津正在研究的教育發展“十三五”規劃，也將相關問題分作13個課題，動員了全市教育科研機構和高校近百名專家參與其中，同樣經典地體現了研究支撐教育政策的理念。

事實上，近十幾年來，一些發達國家都非常重視政策研究，政府無論是要提出政策議題，還是進行政策實效評估，都希望得到研究部門的支持，這正如國際教師工會的發現，“放眼世界，我們會發現制定政策的方式改變了，而且政治決策過程也改變了。最重大的變化之一就是政府非常強調‘證據為本’（evidence-based）的政策和措施”?！白C據為本”的政策理念強調教育政策必須立足于科學研究，這里的科學研究不同于前面所說的一般性調研與座談，而是將政策決策作為一門科學，對相應的政策議題，運用恰當的研究方法和規范的研究過程，最后獲得可靠的結論或政策建議。所謂“證據”是指經過研究整理后的數據，是強調政策研究必須有數據和事實的支撐?！皼]有數據的支撐，你只不過是一個持有觀點的普通人”。相比而言，我國政策研究者習慣于對政策議題進行道德和價值判斷，而忽略和不善于進行數據或事實分析，這是我國政策研究者的短板。

關于好的教育政策需要研究支撐、而政策研究要有數據支撐的問題，北京大學教育學院文東茅教授2014年10月在華東師大的一個座談會上，舉了這樣一個例子，很能說明問題。關于如何合理分配央屬高校招生名額，有兩種不同主張，一種是全國統一高考，從高分到低分錄??；另一種是按考生人數比例平均分配招生指標，這顯然是一項惹人關注的教育政策問題。那么，究竟該怎么辦呢？文教授找到了某年自主招生“北約聯盟”的成績數據，這次考試相當于北大組織了一次小的全國統考，統一試題、統一閱卷。這次考試的考生是30131人，北大每年的招生規模大約是3000人，如果從高分到低分取前10%，那么，北京、浙江、江蘇、湖北、遼寧五省市錄取人數將占到46.4%，而西藏、海南、青海、寧夏、貴州、云南、甘肅、內蒙古、廣西、新疆等十省區合計只有60人，僅占1.98%，其中有六個?。ㄗ灾螀^）沒有一人入圍。面對這一數據，就連持第一種主張的人也不得不承認，不能簡單地依據分數從高分到低分錄取，這就是數據的說服力。而如果按第二種主張，就會很容易地發現進入同一央屬高校但來自不同省市的學生，分數相差巨大，會讓人感覺到另一種不公平。這里發現，決策一項教育政策，確實不那么簡單，但同時也能感受到，數據有說服力，能說服人。

二、單維研究難以支撐教育政策決策

既然好的教育政策需要研究支撐，那為什么在實踐中還常常發現政策研究的成果得不到認可、采納，甚至還被批呢？政策研究成果不被認可的現象在我國乃至世界各國的確司空見慣。

究其原因，首先要檢討研究成果自身的質量問題，如果研究過程中因權威意見、研究者立場、成見或預期等因素，而選擇性地片面使用相關數據，或根本缺乏相應數據，或政策成果的語言體系過于學術，或政策建議的視角過于單一或過于理想化，那么，這樣的政策研究成果就容易被批為“看不懂、沒法用、行不通”，就不能對政策決策起到應有的支撐作用。更不要說，不少學者還沒有走出“意見決策”的窠臼，囿于自己所秉持的理論，本能地以自己所認同的價值觀和學術觀點來提出政策建議，其價值就可想而知了。

教育政策研究存在的最主要問題是，許多教育政策研究課題所針對的只涉及教育政策決策過程的某一環節，或復雜教育問題的某一方面，是單一維度的研究，強調學術研究的封閉與規范，這當然是學者特別是高校學者的強項。只是，只要是單一維度或片面的，就算研究得再精致，也不能保證產生一個好的教育政策。實際上，沒有任何一項教育政策是單憑某一視角或維度的研究成果就決策的，結果是“按下葫蘆起來瓢”，于解決教育問題無甚裨益。

現實中的教育實踐與相關的教育問題是極其復雜的，或許正是這種復雜性，使得一項教育政策的出臺，必然受到政治因素、經濟因素、對教育的預期、資源配置水平等多種因素的影響。而另一方面，從某一項研究報告那里所能獲得的政策又往往是單維度的，甚至對同一教育問題，因研究視角的不同，得到互相矛盾或相反的政策建議，都是不鮮見的。那么，在這種情況下，政府就不會輕易采信某一研究的政策建議，這正因應了西方經濟學家凱恩斯（John Maynard Keynes）的點穴之言：對于政府而言，最可恨的莫過于見多識廣，因為它使作出決定的過程更加復雜和困難。

既然單維研究難以支撐教育政策決策，而好的教育政策還需要研究的支撐，那么，政策研究者所能做的就是提高研究質量，將自己的研究置于多維視角和多重數據上，這就要求將教育政策研究建立在大數據之上。1997年到2003年期間倫敦大學教育學院實施了一項名為“學前教育有效供給”的項目，這是一項長期跟蹤不同類型學前教育機構中近3000名兒童成長與發展狀況的大樣本研究，該研究最突出的就是建立了相關數據庫，采集了大量數據，包括：這些兒童在歷次測驗中的成績、兒童及其家庭背景（出生時體重、家庭社會經濟地位）、兒童父母的訪談記錄、觀察評定量表等。正是借助于這種大數據，他們得出了許多有價值的研究結論，有力地促進了英國一系列學前教育政策的出臺。這里，我們發現，不是只有數字才是數據，質性的訪談資料、家庭狀況描述、個體的心理分析等，都屬于數據。相對于傳統上的統計數據，大數據強調更精細化地捕捉教育因素動態過程各層面的數據變化，以及由數據變化展現的復雜因果細節，它聚焦政策對象的微觀層面，同時，以其信息搜集、交換與反饋過程的迅速乃至自動生成的即時性，實現教育政策的動態調整與預測視野的擴大。

數據庫是我國教育政策研究科學化的基礎工具。遺憾的是，我國的教育數據庫信息單薄，數據質量常受干擾，而且“保密”于具體部門，基本不對普通的教育政策研究者開放。能否建立信息豐富、數據可靠的教育數據庫，并面向教育政策研究者開放，已成為我國教育政策研究和決策科學化的關鍵。當然，我們不否認觀點、意見等仍然具有政策價值。

三、教育政策決策要經歷利益博弈

即使是基于豐富的大數據進行了周密的研究，也難以直接地產生最終的政策決策。宏觀教育政策一般涉及教育重大政策，類似“十三五”教育發展規劃編制這樣的政策決策過程，是一項跨部門、跨學科、跨領域甚至跨轄區的重大工程，更重要的，它要跨越不同群體，這就涉及政策決策必須考慮到相關群體的態度與反應，因為一項教育政策的決策一定會帶來利益的調整，教育政策決策的背后還有利益博弈。比如，研究《規劃綱要》時，曾有設想將民辦學校分為營利和非營利兩種，進行分類管理，但因為民辦教育人士強烈反對，最后在這一問題上模糊化，未明確提及。另一個比較明顯的案例領域，就是外來務工人員子女的就學問題，城市當地人與外來務工人員在此問題上存在利益沖突，因而政策主張也相異。故，教育政策的決策過程是不同利益主體的博弈過程。教育研究的科學化代替不了教育政策決策的民主化問題。

長期以來，我國教育政策的決策主體被普遍默認為政府，包括各級黨委、人大和人民政府，這可看作是決策主體的單一，它容易產生的直接反應是群眾對新政策不理會、不關心、不認同。隨著社會的文明與進步，除各級教育行政機關的領導外，為政策制定提供咨詢的專家智囊和作為政策執行者的下級政府官員以及作為政策承受者的各類公眾群體，也逐漸地參與到了教育政策的決策中來，成為了不同程度的決策者。在這方面，《規劃綱要》的研究過程就堪稱典范。不僅向教育界知名人士咨詢，同時也向科學界、經濟界等其他領域的人士咨詢，還向外國專家咨詢，甚至還兩次面向社會就重大教育問題公開征求意見，傾聽不同群體的利益訴求、立場、意見等，體現了宏觀教育政策決策的民主化。

以往，我國教育政策研究與決策普遍忽視政策關涉群體的利益分析，事實證明，這不是一種客觀態度，利益分析應作為教育政策研究的基本方法之一。政策學家德羅爾認為，“宏觀政策研究和政策分析應遵循大致的正確總比精確的錯誤要強的原則”。因此，如果要在教育政策的科學化與民主化之間排序的話，那么，政策決策的民主化應該更重要。