天津市“十三五”教育發展規劃評估的思考

戴成林

（天津市教育科學研究院）

天津市“十三五”教育發展規劃評估的思考

戴成林

（天津市教育科學研究院）

政府運行靠政策。教育發展規劃是政府為解決教育問題，推動教育發展在一定時期內所要實現的一系列目標，它是政府在教育領域對社會各界的一系列承諾，屬于一種綜合性政策。過去，人們似乎僅僅關心政府的投入，很少關心其產出，或者關心不夠。隨著政策執行低效以及經濟發展帶來的諸多問題，政策評估進入政府議題。政策制定者更加關心政策目標的達成情況，關心政府運行效率的提高，關心政策對社會的深層影響等。在政策制定前、政策執行過程中以及政策結束都要求進行評估，即事前的預評估、事中的過程評估以及結果評估等，以期“政令暢通、政策落地，改有所進、改有所成”，政策評估成為政策改進的重要工具。目前，“十三五”教育發展規劃研究正在緊鑼密鼓進行，政策制定者明顯意識到政策評估對減低社會風險、提高執行效率的重要功能。有必要將過去零散的內部評估提升為專業化、相對獨立的評估。

一、進行政策評估的必要性

1.政策評估是行政改革績效主義取向的必然要求。為解決公共管理機構龐大臃腫而辦事效率低下等問題，新公共管理主義提出，引入市場的競爭機制，借鑒企業管理的思想與方法，將原有的公共管理部門改造成為有效率的、顧客導向的運作方式?？冃Ч芾硎谴龠M公共管理部門達成這種轉變的重要手段，而績效評估起著元工具的作用?？冃гu估第一關心的是，一項政策怎樣才能以較小的投入（包括投入資源的數量和時間等）獲得較大的收益，即成本—收益的比值?！秶抑虚L期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》首肯了該做法，而在目前公共資源有限，提倡節儉辦事的環境下，如何借助評估手段，提高教育公共財政的效益，提高教育行政部門的政策執行效率和效果，是現代公共事務管理的共同要求。

2.政策評估是完整政策過程的本質要求。泰勒等人認為，政策的含義遠遠超越了政策文本，它還包括先于文本的政策過程，包括政策文本產生之后而開始的政策過程，以及對作為一種價值陳述及行動期望的政策文本的修正和實際的行動。即，一個完整的政策過程至少包括三個階段：制定、執行、產出。多數政策學家將政策看成“一個由制定、執行、評價、調整等活動組成的多層次的順序相接直至終結，并導向新政策活動的連續的復雜的過程”，這個過程不是簡單的線性過程，而可能是層層相疊、首尾相接的“政策螺旋”，而評估與反饋活動貫穿于這個螺旋的各階段，能夠最大限度地保障政策的健康有序運行。所以，應該有相對獨立的評估過程。

3.政策評估是教育治理現代化的現實需要。目前，教育成為我國民生領域的首要問題。教育事務治理具有巨大的復雜性，它不僅涉及面廣、牽扯關聯多，而且實現著促進教育公平與提高教育質量雙重標準的目標要求。全面依法治教也是全面建成小康社會的重要內容。依法治教，即讓市場主體“法無禁止即可為”，讓政府部門“法無授權不可為”。一方面大膽放手，讓創造在教育領域中迸發光彩，形成最有活力的天津教育體制；另一方面，要約束行政權力，政府要最大限度地提倡依法辦事，按章辦事。為了降低行政風險，對政策各階段的檢測評估顯得越來越重要。檢測評估就是對目標過程的反饋與修正，是推進教育治理現代化的重要手段。

二、政策評估的設計要素

1.合理確定評估對象，科學設置評估指標。確定評估對象、明確政策目標，是順利進行評估活動的前提。根據天津市“十三五”教育發展規劃設計，以評估規劃實施情況和進度為重點，兼及評估承擔單位的工作情況，以及規劃政策本身的適切性和科學性，并將之作為教育規劃中期修訂和制定年度工作計劃的重要依據之一。同時，根據政策目標確定評估標準，細化評估指標，是保證評估有效性和客觀性的重要手段。這種評估指標體系，包括約束性指標或稱剛性指標、發展性指標或稱軟性指標，重點評估約束性指標，兼及評估發展性指標。

2.整合現有資源，建立多方參與的評估管理體系。按照教育規劃綱要的管辦評分離要求，教育治理要逐漸形成政府管教育、學校辦教育、社會評教育，三者相對獨立的教育治理模式。評估過程分為決策、咨詢和實施三個方面。其中，市教委規劃領導小組負責決策，下設領導小組辦公室，負責決策后的工作統籌；酌情成立專家咨詢組，由規劃處負責專家聯絡等工作，主要負責建議如何評估，分析咨詢評估結果以及根據評估結果對規劃實施和修訂提出建議等；評估的實施可委托教科院、考試院、教研室、高校等評估機構實施，評估報告報領導小組辦公室、規劃處。教委可以采取購買服務、委托課題、下達專項任務等方式領導評估工作，評估機構根據領導小組確定的評估總體方案開展工作。

3.把握評估時間節點，充分發揮評估作用。由于規劃周期比較長，涉及事項繁多，領導小組有必要安排好評估時間進度，發揮評估的最大效用。就天津“十三五”教育發展規劃的評估來說，主要安排好“三期”評估，把握好“四個工作節點”。前者包括每年初對上一年度的年度評估、規劃時間過半的期中評估與結束后的期末評估等。后者包括2016年初對“十三五”規劃的重點任務分解，2016年末“十三五”規劃的開局情況，2018年初規劃中期實施情況以及對黨委、政府換屆的潛在影響，2019年末“十三五”收官時規劃總體實施完成情況。

4.建立跟蹤評估機制和重點監測機制。建立規范的政策評估實施程序，包括：由領導小組辦公室吸收咨詢專家意見，制定跟蹤評估總體方案和要求，經批準后實施；遴選確定評估實施機構，委托評估業務；評估機構實施評估，行政部門給予條件支持和保障；形成評估報告，專家咨詢組對評估報告進行分析評價；評估報告和結果的使用利用。建立健全重點工作監測機制，是建立跟蹤評估機制的重要方面。天津市“十三五”期間教育監測的重點是：學齡人口變動與教育資源布局、教育均衡發展，義務教育學生學業負擔、學業水平與素質教育實施情況，高等學校學生就業創業情況與專業結構調整，高等學校學科專業群與京津冀產業鏈的動態匹配關系，教育輿情等。

三、注意處理兩組關系

1.協調好各利益相關方，處理好效率與效果之間的平衡。天津市“十三五”教育發展規劃涉及教育機構、企事業單位、科研機構、第三方組織以及地方政府諸多主體，在規定的時間內完成規劃內容進展情況評估，時間緊，任務重，工作量大，需要統籌安排，這就對評估工作效率提出更高的要求。領導小組在規劃制定過程中，應該專門對評估的內容作出安排，以便后續工作的順利開展。同時，規劃領導小組為評估工作的實施提供便利條件，例如，建立一套相關數據的收集、整理、保存、分析、利用機制等，保證評估的知識產出對規劃的后續政策執行產生最大作用，達到評有所用、改有所進。

2.落實新時期新要求，落實好對主體和事項評估的統一。隨著政府管理部門介入教育事務更為深入和直接，使得工作內容更為復雜，工作量劇增。為了提高行政部門的運轉效率，應該進一步落實十八屆三中全會精神，加快轉變政府職能，加強教委對天津市教育的宏觀調控，加強發展戰略、規劃、政策、標準等制定和實施，加強教育活動監管，加強教育公共服務提供，最大限度減少教委對微觀事務的直接介入，發揮社會、市場主體的作用，提高教育治理能力。所以，在規劃評估過程中，一方面要重視各責任單位的規劃任務完成情況、規劃進度情況及其社會影響等，也要重視管辦評分離落實情況、行政運行效率提升情況、社會多元主體的作用發揮程度等。