資源有償使用制度淺析

劉天然

（青海民族大學 法學院，青海西寧 810007）

資源有償使用制度淺析

劉天然

（青海民族大學 法學院，青海西寧 810007）

新《環保法》第五條在應對經濟發展與環境保護二者矛盾方面，確立了“保護優先”的基本原則，從根本上改變和擯棄了“先污染后治理”的錯誤觀念和做法，是我國環境保護戰略的整體轉變。而資源有償使用制度的確立正是此理念在制度構建上的突出體現。

環境保護；資源有償使用制度；構建思路

引言

2013年11月12日，中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，共十六項60條。《決定》提出了加快生態文明制度建設的布局。嚴格從源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，完善環境治理和生態修復制度，建設生態文明，建立起完備的生態文明制度體系。

《決定》明確要求建立資源有償使用制度和生態補償制度。加快改革自然資源及其產品價格，全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態環境損害成本和修復效益。堅持使用資源付費和誰污染環境、誰破壞生態誰付費原則，逐步將資源稅擴展到占用各種自然生態空間。堅持誰受益、誰補償原則，發展環保市場。

新《環保法》第四十四條規定了總量控制和區域限批制度，規定重點污染物排放總量控制指標由國務院下達，省、自治區、直轄市人民政府分解落實；對超過國家重點污染物排放總量控制指標或者未完成國家確定的環境質量目標的地區，省級以上人民政府環境保護主管部門應當暫停審批其新增重點污染物排放總量的建設項目環境影響評價文件。這是對資源有償使用制度的具體實施要求。

一、資源有償使用制度概述

我國長期實行自然資源一級市場供給（行政無償出讓和有償出讓）的雙軌制，環境使用費未納入成本核算，也未作為投入的生產要素。這使得環境資源這一重要的生產資源游離于商品經濟之外，其商品性未得到適當體現，與市場經濟準則相背離，難以使用市場經濟規則對環境資源進行最優配置。究其根源是我國經濟學界長久以來一直奉行勞動價值論對商品價位的基本判斷，認為自然資源不是勞動產品，因為沒有人類的勞動物化在其中，故沒有價值。這種機械地僅僅通過勞動價值理論對自然資源進行價值判斷的思路，違背了勞動價值理論的初衷，將探究人與人之間關系的勞動價值理論套置于自然資源之上，實屬適用原理錯誤。

（一）資源有償使用理論基礎

所謂環境資源有償使用，是指開發利用環境資源的主體應當依法繳納相應的環境資源稅費，以利于環境資源的恢復和養護，同時實現環境資源可持續利用。該項原則體現了環境資源的有價性，這種價值包括經濟價值和生態價值兩個方面。

從經濟學角度看，對環境資源有償使用制度形成重要支撐的理論包括：資源租理論、資源最優耗竭理論、外部性理論和資源產權理論等。

1.資源租理論

西方經濟學的集大成者保羅·A·薩繆爾森（P.A.Samuelson）認為，地租的根源是使用土地而付出的代價；因為土地供給的數量的相對固定，從供需角度來看，致使土地需求者之間的競爭是形成地租的唯一決定因素。他還認為，利用地租及生產要素的價格對稀缺資源進行定價，可以有效避免效率低下和不適當的使用方法。［1］薩繆爾森的地租理論主要研究土地和其他自然資源的租金通過市場供求來決定的機制，其內容包括地租的概念、地租的決定因素、地租與成本、地租與生產率。

薩繆爾森用經濟地租表示任何供給彈性不足的生產要素的報酬，他認為，土地并非唯一的報酬可稱為經濟地租的生產要素。地租的標準是土地的供求關系所形成的均衡價格。由于土地供給總是剛性的，那么需求就成為唯一決定因素，地租完全取決于土地需求者通過競爭而形成的價格。通過地租來分配資源，不僅可延緩資源的消耗過程，而且也可以尋求在產量確定的情況下，生產成本最低的生產方式。

約瑟夫·斯蒂格利茨（Joseph Stiglilz）認為，自然資源之所以具有經濟地租，關鍵特征是它的供給彈性不佳。不僅土地資源不會因為高地租大量增加供給，而且其他要素也具有相同的無彈性特征。因此，經濟地租的高低完全由需求決定。［2］也就是說，自然資源的稀缺性決定了資源租存在和租值大小。

根據資源租理論，資源所有者向使用者收取經濟地租，是實現資源財產收益權的根本途徑，包括絕對地租和級差地租。因此資源租的收繳與資源使用者盈利狀況無關，凡占有、使用了能夠獲取收益的國有自然資源，均應繳納資源租。我國第二代資源稅“普遍征收、級差調節”的征收方式就是資源絕對地租和級差地租的體現。在自然資源國有化的背景下，資源所有權的經濟權益屬性是通過資源租來實現的，即資源占有、使用、轉讓的有償性，表現為資源開發權出讓價款、資源稅、資源費。

2.自然資源最優耗竭理論

美國經濟學家、諾貝爾經濟學獎得主羅伯特·索洛（RobertM.Solow）提出，為從一種資源存量中獲得最大收益凈現值，資源（或資源品）的價格不應與資源（或資源品）邊際成本相等，而應將邊際生產成本和資源未開采時的影子價格相加。只有符合此理論的資源品的價格，才能使無法再生的自然資源得到優化利用。這一研究結論被公認為資源最優耗竭的第一個條件，即最優開發條件，［3］它闡明了資源產品合理定價與自然資源合理開發的關系。

哈羅德·霍特林（Harold Hotelling）通過研究資源存量的時間配罝，也就是資源租和資源費與社會平均利率的關系，提出了資源最優耗竭的第二個條件：隨著時間的增加，資源租應以與利率相同的比率增長，即資源稀缺租的增長率應跟隨社會長期利率。社會利率提高時，會加快資源耗用；反之，社會利率降低時，則由于資源耗用的減緩而起到保護資源的作用。這一資源最優耗竭條件被稱為霍特林定理。［4］其涉及方向是自然資源的合理有效開發和保護條件，通過市場化的社會長期利率調整資源租和資源費。

3.邊際機會成本理論

新古典經濟學派提出了很多著名經濟理論，而機會成本的概念正是其中之一。機會成本確定自然資源價格，除了將資源本身價值由原來的開發利潤轉計入開發成本，還要將未來犧牲的收益計入成本。在無市場定價的情形下，用機會成本來間接計算資源價格，是西方國家通常采用的辦法，因而被廣泛用于自然資源定價模型，其中邊際機會成本（Marginal Opportunity Cost，MOC）理論模型是最為流行的一種。

MOC理論指出，自然資源的消耗導致三種邊際機會成本：邊際生產成本（MPC）、邊際使用者成本（MUC）和邊際外部成本（MEC）。邊際生產成本是開發利用一單位的稀缺自然資源所投入的直接費用，邊際使用者成本是因用某種方式開發利用自然資源而所放棄的以其他方式開發利用同一個自然資源可能獲取的收益。換言之，由于資源有限，某一群體（或個體）對資源的使用導致其他群體（或個體）對資源的使用權力喪失，從而給這些群體（個體）帶來的損失。而邊際外部成本指利用某一自然資源時，給他人、外部環境造成的沒有得到相應補償的損失部分，包括目前和將來的損失，也包括各種外部環境成本。邊際機會成本可以用以下公式表示：

MOC=MPC+MUC+MFX

自然資源的價格等于其邊際機會成本，而邊際機會成本則是利用一個單位的某種自然資源的全部成本。自然資源的邊際成本構成，除了生產者的財務成本、合理的利潤，還要包括開發自然資源對社會、他人及環境造成的損失，同時還需反映自然資源的稀缺程度變化影響。

MOC理論還認為，資源的機會成本MOC計算出了社會所應承擔的消耗一種自然資源產生的全部費用，即使用者為資源消耗行為所付出的價格P，表示為P=MOC。當一種資源的價格小于MOC時，會刺激這種資源過度開發使用，而當一種資源的價格大于MOC時，則有利于抑制資源消耗。按照這一理論，資源品的價格必然大于其邊際生產成本，等于邊際生產成本加這種資源未開采時的影子價格之和，而初始資源的影子價格，就是稀缺資源租。

4.外部性理論與資源產權理論

外部性理論為馬歇爾、庇古等經濟學家創立。外部性（Externalities），指私人成本或收益總是與社會成本或收益不一致的現象，也就是市場價格與所有邊際成本或收益的偏離。當私人成本高于社會成本時，產生正外部性，即溢出效應；反之，私人成本低于社會成本則為負外部性。斯蒂格利茨認為，外部性產生的原因是個人或廠商的一種行為直接牽涉到他人，卻沒有給予得到或支付補償。簡單來說，資源開發者并沒有承擔其開發利用資源而帶來的全部后果。因此外部性可以認為是價格制度的不完善。［5］正外部性如：上游水電站修建堤壩，保障了下游居民的用水，社會收益大于私人收益，應當得到補償；負外部性如：上游水電站過度引水發電，致使河流減水、脫水，損害了對下游居民的取水、灌溉，則應當支付補償。

單述自然資源開發生產過程中的負外部性。一是企業經營策略、目標不符合國家資源戰略目標，如企業粗放地追求擴大再生產往往與國家資源優化利用的政策不符，這種矛盾較為普遍；二是資源的開發生產對周邊環境、居民利益的侵害；三是資源企業開發、出售不可再生自然資源的盈利性活動，致使耗竭性資源代際分配失衡，此外，還有企業壟斷資源損害自然資源的市場化公平分配等。這些現象，使資源壟斷企業開發利用資源的私人成本小于社會成本，而形成負外部性。

企業考慮到成本因素，大量生產負外部性的產品最終導致供給過量，同理，正外部性的產品出現供給不足，由此市場的調節功能失調。因此，只有政府通過資源管理政策手段才可調節負外部性。常見調節方式有兩種，一是征收資源環境稅費，把量化的邊際外部成本加入邊際私人成本，將外部成本內部化，通過行政手段增加制造負外部性的私人成本，藉此反映資源生產活動造成的社會邊際損失，如環境污染。這種具有調節外部性功能的稅種被稱為“庇古稅”或環境稅。二是運用資源產權配置，理論來源是著名的科斯定理，即通過產權交易使外部成本內部化。1960年芝加哥大學法學院教授、諾貝爾經濟學獎得主科斯（R.Coase）在其《社會成本問題》中提出，適當的產權設計，僅由市場即可足以獨立解決外部性問題，而無需政府干預。

科斯定理指出，沒有明確產權邊界的“共享資源”構成了自然資源的大部，如公共水域、公共用地、空氣等。因為每個人對于這些共享資源都擁有非排他性的使用權，于是人人爭相開發使用共享資源，最終這些資源被過度利用，加速耗竭，這就是“公地的悲劇”。如草地過度放牧、公共漁場過度捕撈、森林過度砍伐等。可見，資源開發利用的外部性通常與共享資源的非排他性密切相關。科斯認為，界定資源產權，如放牧權、捕撈權、砍伐權授于個人的話，那么此人便會有足夠的動因制定有效的資源利用規則，此時外部性自然消失。因為權利人不必定會兼顧短期利益和長期利益，他制定的規則、收取的向他人開放利用資源的費用將有利于資源的可持續性利用。

環境資源開發如硬幣的兩個面，既有正外部性也有負外部性。政府通過制定如稅收優惠、信貸等扶持政策，完全可以平衡正外部性。但傳統的利用環保、資源等政策抑制負外部性的手段，其實施效果并不理想。西方各國的經驗表明，必須更多地運用市場化手段來應對負外部性。其中最有效可行的措施，是征收資源稅費和依據產權理論對資源產權進行市場化配置。而這兩項政策，都可以通過建立健全環境資源有償使用制度實現。

5.帕累托標準與卡爾多—希克斯改進

帕累托最優狀態標準，簡稱帕累托標準（Pareto Criterion），是新福利經濟學的重要標準，由意大利經濟學家維弗雷多·帕累托提出，其內容可以簡單敘述為，如果從一種社會狀態變化到另一種社會狀態，在沒有使任何人情況變壞的前提下，使得至少一個人變得更好，那么這種變化是可取的，為社會所接受，這種變化也稱為“帕累托改進”，是達到帕累托最優的路徑和方法。

因為帕累托標準是一種理想追求，是公平與效率的“理想王國”，而現實情況是一部分人福利增加總會使另一部分人福利減少，經濟社會中某些人（群體）的自利行為總是以損害另一些人的利益為條件，所以英國經濟學家卡爾多和希克斯對帕累托標準進行了改良，提出了著名的卡爾多—希克斯標準（Kaldor-Hicks Criterion）。假如某種變革可以使收益者的收益彌補受損者的損失后尚有剩余，那么總的利益仍然是增大的。如果受損者得到完全補償，同時他人的福利還能有所提高，那么這種改進仍然可行。

依照帕累托標準，整個社會變革，只要有一個人利益受損即會被阻止；但是按照卡爾多—希克斯標準，如果社會整體收益增大，在足夠的補償前提下，社會變革仍然可以進行。由此可見，對損失者正當、充足的補償是“卡爾多—希克斯改進”的必備要素，最終實現近似于“帕累托改進”的理想追求。

現在的環境資源開發過程中，產生的大氣、噪音、水污染等，即是受益者對受損者造成的損害。對于那些整體收益大于局部損失的環境資源開發項目，即符合卡爾多一希克斯標準的項目，由國家對其征收稅費，以此對局部受損人群進行補償，便是“卡爾多—希克斯改進”。

綜上所述，這五大理論前后承接、相輔相成構成了完整可行的資源有償使用理論體系和運行構架，為國家資源有償使用制度的建立完善提供了科學、完整、有效的理論支持。在新《環保法》的指導作用下，未來必定相繼產生一系列配套法律、法規，它們的制定必然應當以相應的理論體系作為基石，以實現立法的科學性要求。

（二）環境資源有償使用的實踐——排污權交易

資源有償使用的理論基礎，為其制度的建立和具體執行提供了有力依據。近幾年來，也先后有數個省市初步建立起資源有償使用制度，本文對其中最具有代表性的排污權交易措施進行介紹，以期展現資源有償使用制度的優越性。

排污權交易發端于美國。1960年英裔美國經濟學家科斯第一個描述了排污權交易理論的構架，1968年美國人戴爾斯所著《污染、財富和價格》一書中詳細闡述了排污權交易的完整理論體系，繼而被美國國家環保局（EPA）用于大氣污染源及河流污染源管理。而后德國、英國、澳大利亞等國家相繼實行了排污權交易，均實現了巨大的經濟、社會效益。排污權交易已然是當前受到各國關注的環境經濟政策之一。

一般認為，常見的環境資源開發利用方式有以下兩類。一是對環境資源容量的使用，如排放各種污染物造成環境容量的消耗，那么通過有償發放排污證等制度即可實現環境資源容量的有償使用。而另一類則是直接消耗環境資源的行為，如直接從環境中開采水、煤炭、森林等資源。這種環境資源利用方式直接減少了自然資源的數量，也應實行有償使用，現行政策是征收各類資源費。以法律形式承認環境資源有價，實現環境資源有償使用，建立健全環境資源市場化管理機制，則是政府干預之外，市場經濟體制之下合理開發、利用、保護和改善環境資源的更為合理有效的途徑和手段。對此，1992年6月舉行的里約聯合國環境與發展大會后，中國政府隨之在《關于出席聯合國環境與發展大會的情況及有關對策的報告》中要求：“各級政府應更好地運用經濟手段來達到環境保護的目的，按照資源有償使用的原則，逐步開征資源利用補償費，并開展征收環境稅的研究。研究并試行把自然資源和環境納入國民經濟活動核算體系，使市場準確地反映經濟活動造成的環境代價。”

排污權交易是排污權有償使用框架下的一項舉措，即“總量控制”的前提下，政府將排污權有償出讓給排污企業，并允許其排污權在二級市場上流通。排污權有償使用和排污權交易將以往先污染后少量補償而轉嫁給社會的負外部性環境成本，以先付費的方式全部轉入到企業的生產成本中，使得企業在效益考量下，自發通過技術改造、設備更新、清潔生產以及強化污染治理和環境管理減少污染物排放，甚至自動放棄會產生重污染的生產項目。排污權交易，是通過核定環境容忍限度下的排污總量，建立供求雙方公開平等的交易市場，將市場競爭機制引入環境資源保護制度的切實有效的途徑。改變了以往單一的以行政手段約束企業排污的方式，是外部性理論和資源產權理論的現實范例。

排污權交易市場分為一級市場和二級市場。一級市場的參與主體是政府與排污企業，政府評估出一定區域內滿足環境容量的污染物最大排放量，再將其分成若干排放份額即排污權，用于出售給區域內有排污需要企業。政府每年定期以固定價值出售、招標、拍賣等方式就某種污染物排放權與排污者進行交易，而一般來說，對公用事業或排污量小的企業，可以采取變通的辦法；而對于經營性單位及排污量大的企業，則應按照規定劃入到排污權交易中。

二級市場是排污企業之間的交易，是實現排污權優化配置的關鍵環節。類似于一般的商品市場交易模式，排污者在一級市場上購買的排污權，根據企業自身情況，在二級市場進行再次交易來出售獲利或者購買排污權以彌補不足，這是另一種形式的市場競爭，直接指向企業的污染物處理能力，依舊可以達到傳統商品市場優勝劣汰的目的。

一直以來中國的“付費即排污”的污染控制策略，是依靠政府行為來推動環境保護。由政府授予排污許可證，由政府強制征收排污費和處罰超標排污，主要的污水處理設施也是由政府投資興建，企業在污染控制中處于消極被動甚至抵觸的狀態，極不利于環保法律、法規的實施。

二、我國建立資源有償使用制度的現實意義

（一）傳統環保政策的突出問題

我國當前的資源和環境問題，與傳統經濟體制下的廉價甚至無償的資源和環境使用制度有密切關系。在傳統的以行政為主導的資源和環境使用制度下，資源和環境的廉價或無償使用造成企業漠視環境保護以及浪費自然資源。從環境角度來看，我國以往的環保政策主要有以下幾方面的問題：

1.污染物“總量控制”的法律基礎薄弱，相應的保障措施和政策極其缺乏，污染物“總量控制”原則實際執行效果不理想。由于“總量控制”的實際缺位，環境、環境容量變成了一種可以無限索取的資源。企業不會把環境與其他生產要素等同對待，而更樂于使用各種手段向環保部門爭取更多的排污指標；環保部門即便花費巨大精力去監督企業，仍然力不從心。

減少未擾動或擾動較少的相對天然岸線的開發，提高已開發岸線設施的利用效益，統籌防洪與生境保護的對立統一關系[1]，為長江珍稀保護水生生物物種提供一個適宜且能完成其基本生活史的生境，理應是長江保護的重要內容。本研究產出為新時期不搞長江大開發，注重長江大保護的前提下提供了一個生態水利工程設計的合適理念。

2.歷史因素造成的長期以來排污權無償取得以及過低的排污費征收標準，事實上導致了環境資源被無償或廉價使用。排污權對應的是有限的環境容量，實質是對環境資源占有使用的權利。排污許可證對不同污染物的排放行為作出了明確具體的規定，將排污權具體化、商品化，實現了排污權交易的可能。上世紀80年代，我國引入排污許可證制度以來并未能加以充分利用，而以行政方式免費向企業發放排污許可證，這導致事實上的環境容量被無償占有。同時，我國現行排污費征收標準過低，與環境的真實成本或環境治理所需的資金形成巨大落差，社會、國家因此承擔了過多的維護資源和保護環境的責任，而消耗資源、污染環境的主體愈發肆無忌憚。

3.“先排污，后收費”的排污費征收模式，不僅對企業排污行為難以約束，而且增加了環保部門的工作難度，環保責任過多地由政府承擔。征收模式的落后，直接是政府、環境資源陷入了尷尬的境地。

（二）資源有償使用的構建思路

1.建立包含市場供求、資源稀缺程度、生態環境損害成本和修復效益的價格機制

（1）完善環境資源價格構成要素。建立包含市場供求、資源稀缺程度、生態環境損害成本和修復效益的價格機制，按照自然資源可持續利用的要求，建立合理的自然資源價格的差比價關系，尤其正確處理可再生資源與不可再生資源、自然資源與資源產品的差比價關系；糾正原有的不健全的價格體系下的資源價格，這是資源有償使用制度的必要保障。

2.嚴格執行資源有償使用制度

我國經濟持續快速增長得到了世界的肯定、經歷了時代的考驗，然而這種增長亦付出了資源過度消耗和環境嚴重污染的沉重代價。受傳統體制影響，開發使用自然資源的代價及市場準入門檻過低，各地“兩高一資”（高耗能、高污染和資源性）企業大量、盲目上馬，使得我國整體自然資源使用率十分低下。建立資源有償使用機制，提高資源開發利用的市場準入門檻才可以改變這種現狀。

（1）取消雙軌制。徹底取消一級資源市場供給（行政無償出讓和有償出讓）的雙軌制，企業必須通過固定價值出售、招標、拍賣等市場手段取得資源開采權。雖然許多省市建立起了資源交易體制，但是仍處于起步摸索階段，任重而道遠。

（2）嚴格執行資源開采權有償取得制度。建立專門的監督制度和引入第三方監督機制，防止暗箱操作、不法交易等各種破壞市場秩序的行為。對各類企業必須一視同仁，共同參與競爭。

］

［1］P·A·薩繆爾森.經濟學［M］.蕭琛，等，譯.北京：中國發展出版社，1992.

［2］［5］［美］斯蒂格利茨.經濟學［M］.北京：中國人民大學出版社，1996.

［3］封志明.資源科學導論［M］.北京：科學出版社，2004.

［4］Hotelling H.The Economics of Exhaustible Resources.The Journal of Political Economy，Vol.39，Na 2，1931.

（責任編輯梁鳳鳴）

Analysis on the System of Resource Paid Use

LIU Tianran
（School of Law，Qinghai National University，Xining，Qinghai，810007）

The fifth clause in New Environmental Protection Law established the principle of conservation priority in dealing with economy development and environmental protection.Fundamentally，it is amain shift in environmental protection as it changed and despised thewrong concept and doings of administration after the contamination.Of the policy，the establishment of paid use of resource regulation is a highlight in the construction.

Environment Protection；Paid use of Resources；Construction Method

F061

A

1672-2590（2015）05-0123-06

2015-08-16

劉天然（1986-），男，山東泰安人，青海民族大學法學院碩士研究生。