論高等教育評估中的社會權力合法性

張會杰 王藝茹

論高等教育評估中的社會權力合法性

張會杰 王藝茹

高等教育評估中的社會權力是指社會主體評估高等教育的權力，更具體的說是指社會評估組織或機構憑借一定的資源通過評估活動對高等教育的影響力。借鑒經典的合法性理論作為分析工具，從意識形態、制度規則和有效性三個方面對其展開論證，認為社會權力評估高等教育具有合法性。

高等教育評估；社會權力；合法性

在當代社會，社會權力參與高等教育評估是世界范圍內普遍存在的社會活動，對于保障高等教育質量有著重要的作用。那么，這種社會活動是否合法，也即這種社會活動是否獲得政府、社會和高等院校的支持及為何獲得政府、社會和高等院校的支持需要從理論上對其作出回應。理論對實踐具有能動的反作用。因此，從理論上探討高等教育評估中的社會權力合法性問題對于更好地發揮其保障高等教育質量的功能具有重要的實踐意義和價值。

一、何謂“高等教育評估中的社會權力”

高等教育評估是人們對高等教育的價值判斷活動。人作為實踐的能動主體，在適應環境的同時自覺對環境加以評價并施以改造。廣泛意義上的高等教育伴隨著人類生產力的進步而出現，從考證高等教育的起源可知其源遠流長。人們為了使高等教育更加適于其生活需要，必然要對其加以價值判斷并進行改造。“因此，教育評估是伴隨著教育的產生而產生、伴隨著教育的發展而發展的”。［1］現代意義上的高等教育評估發端于西方國家，西方國家的教育測量和評價科學推動了現代意義上高等教育評估的形成。

為保障和實現高等教育評估提升高等教育質量的功能和使命，現代世界各主要國家紛紛成立完善高等教育評估治理結構體系。政府、社會和高等院校是高等教育評估治理結構體系的三大主體。從權力的視角看，高等教育評估治理結構體系的提出和成立其目的是為了打破高等教育評估中的集權現象，建立多元權力協調并存的分權治理結構。其中，政府、社會和高等院校是高等教育評估治理結構體系中的三大評估主體。因此，基于評估主體的劃分，高等教育評估治理結構體系中就存在三種類型的權力，即政府權力、社會權力和高校權力。

高等教育評估中的社會權力是指社會主體評估高等教育的權力，更具體的說是指社會評估組織或機構憑借一定的資源通過評估活動對高等教育的影響力。在本研究中社會權力評估高等教育其權力主體是獨立的、專業化的社會評估機構，而不是具有政府性質或高校內部機構性質的評估機構。基于行為主義者的權力是一種具體的社會關系，表現為一定的社會行為的權力觀念，本文認為社會主體評估高等教育的權力直接表現為社會主體評估高等教育的具體行為和實踐，這也是本研究的出發點。

二、高等教育評估中的社會權力合法性論證的邏輯

近現代以來的政治學和社會學理論譜系中，合法性（Legitimate，也有人譯為合理性）是一個重要的核心概念。跨學科背景下的合法性概念非常復雜，一般來講，合法性概念和接受、正當、認可、服從、支持等詞語密切相關，不同語境下的合法性概念存在著差異。

法國思想家盧梭是正式探討政治秩序合法性的先驅。他創建了人民主權學說，認為公意是政治秩序合法性的唯一基礎。“從政治上來看，盧梭的人民主權學說推翻了君權神授說，從而為現代民主國家奠定了合法性的基礎”，［2］其不僅對近現代以來民主國家政治實踐發展產生了深遠影響，也從思想觀念和意識形態上提供了照射反思政治哲學發展的一面鏡子。公意作為一種民主政治意識形態對政治實踐發展所產生的影響說明了意識形態的重要性，這給分析合法性相關問題提供了啟示和借鑒。德國社會學家馬克思·韋伯從社會學角度對政治合法性進行了研究。基于理想類型的劃分，韋伯區分了傳統的合法性、個人魅力型合法性和法理的合法性。傳統的合法性是指人們相信并認可統治者的統治符合傳統或傳統的規則；個人魅力型合法性是指人們相信某個統治者具有超凡的品質能領導他們獲得幸福，因而自愿服從他的統治；法理的合法性是指人們相信統治者的統治符合法律規則。韋伯的三個層面政治合法性劃分提供了深入理解“支配與服從”作為政治秩序持久的參考框架。尤其是法理的合法性更是成為思考政治合法性不可繞過的必要參考。美國政治學家李普塞特從“有效性”的角度對合法性進行了思考。李普塞特認為“合法性是指政治系統使人們產生和堅持現存政治制度是社會的最適宜制度之信仰的能力”。［3］而這種能力則直接表現為有效性，即現存的政治制度效率很高，主要是指經濟效率。只有使人們的各項需求得到一定程度的滿足，人們才會服從和認可現存的政治制度。有效性作為合法性標準的提出拓展了合法性研究的界限。

總結上述前人合法性思想可知：其一，盧梭的“公意”其實質是一種意識形態，主要表現為條件性的先驗理性；其二，馬克思·韋伯的法理的合法性其實質是制度規范，主要表現為程序性約束；其三，李普塞特的“有效性”其實質是實際成就，主要表現為結果性的考量。條件性的先驗理性（意識形態）、程序性的約束（制度規范）、結果性的考量（有效性）構成了一個包括“條件、過程（程序）和結果”的自洽系統，在此系統的參照下有利于更加全面和完整地分析事物的合法性。

高等教育評估中的社會權力合法性研究其目的是探討社會參與高等教育評估的權力“何以持久”的問題，進一步說是探討社會權力評估高等教育因何獲得國家、社會和高等院校的認同和支持。參照上述的“自洽系統”分析高等教育評估中的社會權力合法性，可轉換為如下三個問題：首先是意識形態問題。意識形態作為社會共同體成員共同擁有的信念體系對于社會實踐有著重要的影響和作用，社會意識形態如果和具體的社會實踐相一致就會推動社會實踐的發展，反之則會阻礙社會實踐的發展。獲得社會共同體成員認同和支持的參與評估高等教育的社會權力才能更好、更持久地運行。其次是法律規則問題。在現代法治社會中，社會權力評估高等教育必須遵守相應的法律規則，即相應的制度約束，否則就會受到法律的懲罰。最后是有效性問題。社會權力評估高等教育不是為了評而評，而是真正的為保障高等教育質量，這是最根本的立足點和出發點。這就產生了有效性問題，社會權力只有切實做到有利于高等教育質量保障才能為其運行發展打下基礎。

三、高等教育評估中的社會權力合法性的基礎

（一）意識形態基礎

“意識形態”這個概念自其產生開始直到現在都是一個含義非常復雜的概念，具有多元性和寬泛性。“人們可以用稍微夸張的話來說，有多少社會科學的教授職位就有多少類的意識形態概念”，［4］赫伯特·施奈德爾巴赫的上述話語可以作為意識形態概念復雜性、多元性和寬泛性的注解。馬克思主義用階級的視角分析意識形態，法蘭克福學派用批判的視角分析意識形態等，不同學派、不同視角下的意識形態概念存在區別，但是其共同之處是保留意識形態的“精神生活”本質。因此本文對意識形態的理解限定于其“精神生活”本質，認為意識形態是一個社會共同體成員共有的信念體系。“理性人”理論下的人類行為受制于具體的思想和信念，對于人類社會來說，社會共同體成員所共有的信念對于維持社會秩序和維系社會關系具有重要的功能。

政府、社會和高等院校認同和支持社會權力參與評估高等教育首先需要從思想上和信念上存在認同和支持。社會共同體成員從思想和信念上認同和支持社會權力參與高等教育評估主要有主客觀兩個方面的原因。就客觀原因來看，走進社會中心的現代高等教育處于市場經濟深入發展、公民社會日趨完善和政治文明建設不斷進步的宏觀社會背景中，宏觀社會背景下的高等教育治理需要權力的多元化，社會權力通過參與高等教育治理的實踐對于高等教育的改革發展產生了積極效果。具體到高等教育評估中，社會權力參與高等教育評估不僅有利于政府職能的轉變，而且也有利于高等院校和社會之間建立起更緊密的聯系從而使高等教育更好地發揮社會服務功能。除此之外，高等教育大眾化、高等教育市場化的現代高等教育發展特征和趨勢刺激了高等院校之間的競爭關系，政府、社會和高校將高等教育評估作為判斷高等院校之間競爭結果的手段和工具而廣泛采用。政府權力組織下的高等教育評估存在“裁判員”和“運動員”的角色重合爭議，因此政府也希望社會承擔更多的評估高等教育的權力。高校權力組織下高校自我評估又存在著“作弊”的風險——處于自利的需要高等院校自我評估可能會出現不公正的評估結果，由此競爭關系下的各高等院校互不信任對方的評估，這就需要一個中立的機構組織評估解決困境，因此高校也支持一個中立的社會權力組織高等教育評估。社會權力評估高等教育獲得社會共同體成員信念體系上的支持同樣也深受現代國家與社會關系的理論影響，這也就是主觀方面的原因。自近代以來，西方自由主義思想中“小政府、大社會”始終成為社會意識的主要構成部分，在全球化和市場化日趨深入的今天，“小政府、大社會”理念越來越得到更多人群和組織的認同。這種觀念也影響到了高等教育治理的變革，進而也更具體地影響到高等教育評估的開展——要求社會享有更多的評估高等教育的權力。

社會意識形態深受社會存在的影響和制約。現代社會背景下的市場經濟、公民社會和政治文明的發展及高等教育大眾化、高等教育市場化影響了人們對高等教育評估的認識和思考。同時，自由主義思想中“小政府、大社會”所具有的觀念力量也在某種程度上對高等教育評估的認識帶來了沖擊。兩者的合力共同促成了社會共同體成員對社會權力評估高等教育的認同及支持信念的產生。這也進一步說明了高等教育評估中的社會權力合法性具有意識形態基礎。

（二）制度基礎

所謂高等教育評估中的社會權力合法性制度基礎，主要是指社會評估高等教育的權力的獲得和運行必須遵循相關法律法規等制度。現代社會發展變遷所呈現的“理性化”趨勢已成為不少人的共識，理性化影響下的韋伯所代表的典型法理合法性觀念體系及官僚制組織機構推動社會變遷邁向制度化、規范化的方向演進，對人類社會各領域都產生了深遠的影響。制度基礎的存在不僅直接賦予社會權力評估高等教育的合法性，反過來又強化社會公眾對社會權力合法性的認同和支持。高等教育評估中的社會權力合法性制度基礎按照不同的分類標準主要可分為兩大類：正式制度和非正式制度、外部制度和內部制度。

正式制度，也稱正式約束，是指以某種明確的形式確定下來的一些行為規范，如各種成文的法律、法規、政策、規章等并且被具體的相關組織所監督及實施。關于社會評估高等教育的相關制度一般包括社會評估主體制度、社會評估形式制度、社會評估資格制度、社會評估組織及實施制度、社會評估監督制度等。社會評估高等教育的相關正式制度為社會權力的獲得和運行提供了具體規范。如美國高等教育認證制度就是社會組織評估高等教育的典范。美國高等教育認證制度確定高等教育評估的主體是社會組織，并且對評估的程序、結果公布等都有具體的規定。改革開放以來，我國高等教育評估制度建設也在逐漸深化社會評估高等教育的意識和認識，“從政府行政主導型過渡到市場型的高等教育評估制度，需要充分考慮我國國情和高等教育發展階段的問題，需要在激進與僵化之間取得平衡，漸進地推行高等教育評估制度建設”，［5］這成為思考和推行高等教育評估制度建設的主流意識觀念。這種意識觀念在我國高等教育評估制度建設歷程中得到了真實的證實。如原國家教育委員會于1990年頒布的《普通高等學校評估暫行規定》指出：“普通高等學校教育評估是國家對高等學校實行監督的重要形式，由各級人民政府及其教育行政部門組織實施……鼓勵學術機構和社會團體參加教育評估”，可以看出社會力量在此制度規范中只是起到參與的作用。隨著我國經濟社會發展和高等教育評估制度建設漸進性發展，2010年中共中央、國務院在京召開全國教育工作會議，頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》則明確提出“鼓勵專門機構和社會中介結構對高等學校學科、專業、課程等水平和質量進行評估”，社會力量獨立地行使高等教育評估的權力有了正式的制度保障基礎。在人類社會中，除了正式的制度規范外，人們在長期交往中自發形成并被人們無意識接受的行為規范稱之為非正式制度，意識形態、價值觀念、風俗文化傳統等是主要表現形式。非正式制度同樣規范著社會評估高等教育權力的運行，盡管非正式制度對社會權力的規范呈現一種“潤物細無聲”的效果，但是這種效果非常重要。比如社會意識形態對社會權力評估高等教育的認可和支持程度決定著其實際效力的發揮。新制度主義經濟學的提出強化了人們關于制度和經濟增長之間關系的認識，現有的研究表明“在制度變遷過程中，正式制度和非正式制度都對經濟產生著影響，兩者會互相滲透、互相影響，制約著人們的經濟行為，兩者的兼容程度會影響到經濟績效的高低”。［6］這給高等教育評估中的社會權力制度基礎建設帶來了啟示，即不僅要重視正式制度對社會權力的規范，也要重視非正式制度對社會權力的影響，只有兩者更好地協調配合才能更優地促進社會權力評估高等教育功能的發揮。

基于制度生成主體的標準高等教育評估中的社會權力制度基礎可分為外部制度和內部制度。社會權力評估高等教育其主體是具體的機構和組織，作為一種獨立的高等教育評估中介機構其運行有自身的內部制度規范，而這種內部制度規范是由評估機構自身基于一定的外部社會環境和自身功能、使命及具體實際情況所制定的自治制度。外部制度是由社會評估機構或組織以外的主體所制定的關于規范其運行的管理制度，主要是指國家所頒布的相關法律法規等。內部制度更多的是強調社會評估機構在行使高等教育評估權力時的自治和自律，外部制度更多的是強調國家機器對社會評估機構行使權力時的監管和服務責任。

（三）有效性基礎

自美國政治學家李普塞特從“有效性”的角度對政治合法性進行了思考以來，有效性與政治合法性關系的研究不斷得到深化。有效性是指政治權力的運行需要取得實際業績。從當前的研究成果看，諸多研究者普遍“承認政治權力的有效性與其合法性之間存在內在關聯，認為有效性對政治合法性有著正面的作用，水平較高的有效性在一定程度上提高政治權力的合法性水平”。［7］這些理論上取得的成果對于我們思考社會權力評估高等教育的有效性和其合法性之間的關系提供了必要的指導和啟示。

“政府失靈”現象作為一種客觀存在不僅在理論上有其必然性，并且世界范圍內的各國政府實踐的結果也獲得了印證，這也就是“有限政府”成為民主國家主流意識形態的原因。這種關于國家和政府行政的謹慎認識深深影響了現代社會治理理念和實踐。具體到現代高等教育評估中，政府、社會和高等院校三大評估主體都擁有評估高等教育的權力，有限政府理念預示著單獨的政府權力包辦高等教育評估存在著失靈的風險，這就需要社會權力和高校權力介入高等教育評估，彌補政府權力的不足。同時，高校權力評估高等教育其實質是高等院校內部自我評估，這種內部自我評估也存在著“作弊”的可能性。從理論上來看，高校內部評估和外部評估共同構成完整的評估體系對于保障高等教育質量缺一不可。這些不僅說明了社會權力在現代高等教育評估中的必要性，更為重要的是社會權力應切實發揮實際功能，取得具體業績，彌補和協調政府權力和高校權力的不足。社會權力評估高等教育取得的成就越多，其有效性水平就越高，從而越能強化社會權力評估高等教育的合法性，更多地獲取政府、社會和高校的認可和支持。

盡管高水平的有效性有助于增強社會權力評估高等教育的合法性，但是必須清醒地認識到有效性只是社會權力合法存在的重要維度，而不具有根本性意義。現代社會制度化、規范化的演進趨勢證明了制度的重要性和根本意義。社會權力評估高等教育合法性的根本是制度基礎，制度基礎才具有根本性意義。如果社會權力評估高等教育是在缺乏制度基礎的前提下，盡管取得了一定成就，但這種缺失制度規范和約束的成就只是暫時的，不可能長遠地起到保障高等教育質量提高的使命。因此，我們要辯證看待社會權力評估高等教育的有效性基礎，我們需要正視有效性作為社會權力評估高等教育的業績追求，更為重要的是需要重視社會權力評估高等教育基于制度基礎的高水平有效性，唯有如此方能保證社會權力評估高等教育沿著正確的軌道前進。

四、總結及啟示

本文在對高等教育教育評估中的社會權力含義界定的基礎上，借鑒參考西方經典的合法性理論作為分析工具，從意識形態基礎、制度規則基礎和有效性基礎三個方面論證了社會權力評估高等教育的合法性問題，取得了肯定性的答案和結果。當代世界各國高等教育評估實踐業已證明，社會權力評估高等教育對保障高等教育質量具有重要的作用。因此，未來我國應繼續創設條件，完善相應體制機制，不斷促進社會權力發育和成熟，以期為提升和保障我國高等教育質量作出更大的貢獻。

［1］徐茂祖，張桂花.高等教育評估理論與方法［M］.北京：中國鐵道出版社，1997：55.

［2］毛壽龍.政治社會學：民主制度的政治社會基礎［M］.長春:吉林出版集團有限責任公司，2007：59.

［3］［美］李普塞特，張紹宗.政治人——政治的社會基礎［M］.北京：人民出版社，1997：55.

［4］［德］塞巴斯蒂安·赫爾科默,張世鵬.后意識形態時代的意識形態［J］.當代世界與社會主義，2001（3）:17-22.

［5］王戰軍,孫銳.我國高等教育評估制度演進趨勢探析［J］.高等教育研究，2000（6）:78-81.

［6］馬智勝,馬勇.試論正式制度和非正式制度的關系［J］.江西社會科學，2004（7）：121-123.

［7］馬寶成.有效性:現代政治合法性的政績基礎［J］.天津社會科學，2002（5）：52-56.

責任編輯：劉升芳

張會杰，天津市教育科學研究院，博士，主要從事高等教育管理與評估、比較高等教育研究（天津300191）；王藝茹，中原文化藝術學院，碩士，主要從事高等教育評估研究（河南鄭州450000）。

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1671-2277-（2015）05-0036-04