清潔生產的立法現狀及完善對策研究

任英欣（唐山師范學院 歷史文化與法學系，河北 唐山　063000）

清潔生產的立法現狀及完善對策研究

任英欣
（唐山師范學院 歷史文化與法學系，河北 唐山063000）

清潔生產是實現環境、經濟、社會可持續發展的重要途徑。2012年修訂的《清潔生產促進法》是中國目前清潔生產領域最重要的專門立法，國家就此頒布了一系列配套規范性文件。2014年新修訂的《環境保護法》更以基本法形式重申清潔生產之重要。通過對《清潔生產促進法》的內容進行剖析，指出相關規定應更明確、更具有操作性，強化清潔生產行政問責制的基礎上，對企業應賞罰分明、科以嚴格法律責任的同時建立有效的激勵機制。

清潔生產；環境效益；強制審查；激勵機制

近些年，隨著經濟社會飛速發展，我國環境問題日益凸顯，已經嚴重影響到人們身體健康、生活水平及經濟、社會可持續發展。對此類問題的產生，高能耗、高污染企業難辭其咎。為此，國家先后在多部法律中明確規定和倡導清潔生產，清潔生產與環境影響評價制度、排污申報登記和收費制度、限期治理制度等構成了環境保護法領域最重要的基本制度。新頒布的《中華人民共和國環境保護法》以基本法形式明確了清潔生產的重要性。清潔生產是發展循環經濟、實現資源可持續發展的必由之路，是有效改善環境，實現環境、經濟、社會效益三統一的重要途徑。

一、工業污染源是造成環境惡化的主因

工業污染源是指工業企業生產中的一些環節，如原料使用、生產加工過程、燃燒過程、加熱和冷卻過程等使用的生產設備或生產場所。這些污染源通過排放廢氣、廢水、廢渣和廢熱污染大氣、水體和土壤，產生噪聲、振動來危害周圍環境。據環保部公布的《2013年中國環境狀況公報》顯示：2013年，全國廢水中主要污染物排放量：化學需氧量排放總量為2 352.7萬噸，其中工業源排放量為319.5萬噸；氨氮排放總量為245.7萬噸，其中工業源排放量為 24.6萬噸。全國廢氣中主要污染物排放量：二氧化硫排放總量為2 043.9萬噸，其中工業源排放量為1 835.2萬噸；氮氧化物排放總量為2 227.3萬噸，其中工業源排放量為1 545.7萬噸。全國工業固體廢物產生量為327 701.9萬噸，綜合利用量為205 916.3萬噸，綜合利用率為62.3%[1]。面對日趨惡化的環境問題，尤其是近些年普遍關注的大氣污染和水污染問題，工業污染源的“貢獻率”較高。

二、清潔生產的含義和特點

1992年，聯合國環境發展會議通過了《21世紀議程》，正式提出清潔生產的概念，指出清潔生產是指將綜合預防的環境策略持續應用于生產過程、產品和服務中，以便減少對人類和環境的風險性。對生產過程而言，清潔生產包括節約原材料和能源，淘汰有毒原材料并在全部排放物和廢物離開生產過程以前減少他們的數量和毒性。對產品而言，清潔生產策略指在減少產品整個生命周期過程中，從原料的提煉到產品的最終處置對人類和環境的影響。清潔生產通過應用專門技術、改進工藝技術和改變管理態度來實現。

1994年國家從具體國情出發，制定了《中國21世紀議程》，該議程提出“清潔生產”是指既可滿足人們的需要又可合理使用自然資源和能源并保護環境的實用生產方法和措施，其實質是一種物耗和能耗最小的人類生產活動的規劃和管理，將廢物減量化、資源化和無害化，或消滅于生產過程之中。

2002年修訂的《清潔生產促進法》第二條對清潔生產的定義：本法所稱清潔生產，是指不斷采取改進設計、使用清潔的能源和原料、采用先進的工藝技術與設備、改善管理、綜合利用等措施，從源頭削減污染，提高資源利用效率，減少或者避免生產、服務和產品使用過程中污染物的產生和排放，以減輕或者消除對人類健康和環境的危害。

從上述文件和法律定義中可歸納清潔生產的特點：一是清潔生產的主要內涵是預防污染、節能增效、減排。二是清潔生產的要求貫穿于工業生產全過程。三是清潔生產的終極目的是減輕或者消除工業活動對人類健康和環境的危害。

三、清潔生產立法現狀

1992年聯合國環境發展會議正式提出清潔生產，中國積極響應，在之后的環境與發展綱領性文件《環境與發展十大對策》中，將清潔生產理念融入其中。1994年結合國情發布了《中國21世紀議程》明確提出轉變大量消耗資源能源、粗放經營的傳統生產發展模式，調整單純末端治理的環境污染體系，推行清潔生產的要求。1995年10月全國人大常委會通過的《固體廢物污染環境防治法》、1996年全國人大常委會修訂的《水污染防治法》、1997年制定的《節約能源法》、1999年5月修訂的《海洋環境保護法》、2000年修訂的《大氣污染防治法》等均對清潔生產作出了規定。在此期間，1997年國家環保總局制定了《關于推行清潔生產的若干意見》、國家環?？偩诌€會同有關工業部門編制了《企業清潔生產審計手冊》和啤酒、造紙、電鍍等行業的清潔生產審計指南，這些是較早的清潔生產專門規范性文件。

2002年6月，中國第一部清潔生產專門立法《清潔生產促進法》通過，為推動清潔生產提供了法律保障。之后國家環?？偩?、國家發改委等先后頒布了《關于貫徹落實〈清潔生產促進法〉的若干意見》《關于加快推行清潔生產的意見》《清潔生產審核暫行辦法》《重點企業清潔生產審核程序的規定》等配套法規、規章。這些規定實施效果不盡理想。2003年至2009年底，在重點行業中開展了第一輪清潔生產審核工作。據有關部門統計，期間開展清潔生產審核的工業企業僅占全國總量的0.15%。即使在清潔生產工作開展較好的地區，企業完成自愿性清潔生產審核的數量也僅占規模以上企業的10%左右[2]。一方面，政府推行清潔生產工作力度不夠，另一方面企業領導者過于強調生產和效益，不愿對清潔生產耗費時間和財力，并不重視清潔生產審核。一些企業認為審核主要是咨詢服務機構的事務，不主動配合，使清潔生產效果不明顯。還有一些企業擔心清潔生產審核會暴露企業的問題，不愿積極配合[3]，這些原因，導致我國清潔生產發展緩慢、水平較低。2012年國家對該法進行了修訂。為配合清潔生產的深入實施，國家先后頒布了50余個行業的清潔生產標準和近10個行業的清潔生產評價指標體系，系統、規范的清潔生產技術支撐文件體系基本建立。后續頒布或者修訂的環境保護法律如《固體廢物污染環境防治法》等均提出了清潔生產的要求，為實施污染預防戰略和開展清潔生產提供了堅實的法律基礎。其中，尤為重要的是2014年新修訂的《中華人民共和國環境保護法》，以基本法形式確立了清潔生產的國家戰略。

四、清潔生產立法存在的問題及完善對策

中國目前已初步形成較為完備的清潔生產法律法規體系、清潔生產技術支撐體系、重點行業、企業清潔生產推進制度，而真正推動清潔生產還需依賴操作性較強的清潔生產專項立法即《清潔生產促進法》及其配套規范。而《清潔生產促進法》及配套規范存在以下問題。

1. 行政強制性不突出，行政主管部門權責不明

目前該法對清潔生產的定位為“鼓勵和促進”，強制性條款較少，且普遍約束力較弱、法律責任小，罰款等額度較低[4]。從執法實踐看，地方政府不夠重視，認為清潔生產是國家倡導的環境保護政策，可執行宜可不執行。企業則認為國家倡導行為可為可不為，對其不足以形成威懾。該法第五條確立了由清潔生產綜合協調部門牽頭、負責組織、協調，環境保護、工業、科學技術、財政部門和其他有關部門，予以分工配合的管理體制。目前綜合協調部門為發改委，其主要職責僅為組織和協調清潔生產，對監督和管理等實質性權力沒有明確規定。該法對環保部門在清潔生產中的地位和權限未提及，與發改委、工業主管部門等其他部門之間的具體分工也未明確。另外，保障清潔生產落實的行政執法權力歸屬亦不明。

2. 未規定強制審核周期，審核方式不嚴格

《清潔生產審核暫行辦法》規定：實施強制性清潔生產審核的企業，兩次審核的間隔時間不得超過五年?！蛾P于深入推進重點企業清潔生產的通知》根據企業環境風險不同確立了兩年、三年、五年不等的審核周期。實踐證明，企業在第一輪清潔生產審核結束后大都未能持續進行清潔生產審核工作[5]。究其原因，審核周期未為《清潔生產促進法》所規定，部門規章效力較低，執行不到位，部分企業強制審核周期過長，企業針對審核應付了事，待通過后，即出現懈怠，清潔生產收效甚微。

該法第二十七條確立了企業主動報告審核結果為主，縣級以上地方人民政府有關部門評估驗收為輔的強制審核方式。這一方式要求企業自查自檢，難免出現弄虛作假，即便企業委托咨詢服務機構開展審核，亦難防范兩者聯合弄虛作假。目前，有一些清潔生產審核機構為了搶占市場，審核項目到手就突擊編寫技術報告。造成清潔生產技術報告質量低劣，錯誤百出[6]。該法規定政府在必要時組織評估驗收，何謂“必要”，不易界定。如此規定，使得企業輕易借助造假通過審核。

3. 行政問責不嚴，企業違法成本低

該法第三十五條規定了清潔生產綜合協調部門或者其他部門不履行職責的法律責任即對直接負責的主管人員或者其他直接責任人員給予處分。此規定過于原則和模糊，實踐中，應根據違法失職行為情節輕重選擇適用包括警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等在內的行政處分，由于具體適用規則不明，極易導致行政問責形同虛設。

該法第三十九條對企業在清潔生產中弄虛作假等違法行為科以限期改正或五萬元以上五十萬元以下的罰款。該行政處罰措施較為單一，處罰力度不大，納入強制審核范圍的企業通常會選擇以繳納低額罰款的方式逃避清潔生產責任。

4. 鼓勵措施惠及面不廣

該法規定了表彰、財政資金補助、稅收優惠等鼓勵措施。清潔生產需巨額資金投入，上述措施尚未惠及所有清潔生產企業?！吨醒胴斦鍧嵣a專項資金管理暫行辦法》對申請中央財政專項資金的項目有嚴格明確的范圍和條件要求且補助金額均小于項目總投資額的20%。中小企業發展基金的申報條件同樣較為嚴格，多數中小型企業難以獲得該項資金支持。上述中央財政資金規模小、項目少，對數量龐大的中小企業支持力度有限，各?。▍^、市）也只有少數建立了地方清潔生產專項資金[7]。為配合清潔生產工作的開展，國家出臺了一系列稅收優惠政策。但對節能減排、清潔生產的促進效果不明顯。

5. 配套規范性文件多頭立法

目前國家制定的配套規范性文件多集中于2002年到2006年。2012年《清潔生產促進法》重新修訂后，尚未對之前的配套規范性文件及時進行修訂，由于配套規范性文件存在立法主體呈現多元化、滯后于法律等問題，導致內容存在矛盾沖突。

五、《清潔生產促進法》及配套規范的完善

1. 調整名稱，突出行政強制性

清潔生產專項立法應是一部促進與行政管理相結合的法律。一方面，該法對清潔生產規劃、清潔生產的科學研究、清潔生產的宣傳、清潔生產技術推廣等多方面做出了明確規定，使其上升到了法律層面，對清潔生產的發展起到促進作用。另一方面，清潔生產專項立法應調整立法理念，強化清潔生產行政管理部門管理責任，強化行政相對人法律責任。明確高環境風險企業推行清潔生產是強制性義務。建議將“促進”二字刪除或者取而代之為“管理”。

2. 明確清潔生產行政管理部門權限

應明確規定清潔生產綜合協調部門的職責是負責清潔生產的綜合協調工作，組織、擬定清潔生產的規劃和政策措施，協調、監督、實施清潔生產計劃和措施。應明確環保部門主要職責為配合清潔生產協調部門、清潔生產相關部門的工作，監督、實施清潔生產措施，負責清潔生產監察，組織開展清潔生產執法檢查并就企業違法行為實施行政處罰權。應明確工業、財政、農業、商務等其他相關部門，按照各自職責，負責相關領域清潔生產工作。

3. 明確規定強制審核周期

強制審核周期是清潔生產實施程序中的重要內容，對于指導企業開展清潔生產具有重要作用，《清潔生產促進法》應予以明確規定。對兩類重點企業宜適用統一的審核周期。同時必須形成強制審核的長效機制，應縮短強制審核周期，強制審核程序包括確定和公布強制審核名單、審核準備、預審核、審核、實施方案的產生、篩選和確定、編寫清潔生產審核報告等，綜合考慮以上工作的繁復情況，兩次審核間隔以不超過三年為宜。

4. 確立企業自報和政府驗收相結合的審核方式

清潔生產審核是保障企業清潔生產工作水平和質量的關鍵程序。為防止企業在審核中弄虛作假、蒙混過關，應由政府來主導審核工作，實施清潔生產審核的企業，應向當地清潔生產綜合協調部門和環境保護行政主管部門提交清潔生產審核報告。政府主管部門應對企業實施清潔生產的效果進行評估驗收，積極指導和督促企業對實施方案的落實。

5. 強化行政問責和企業法律責任

從清潔生產理念最初被引入國內，到現在上升到國家戰略已有20余年，但距清潔生產的目標還相去甚遠。究其原因，雖然國家層面提倡和鼓勵，但地方政府輕落實、企業配合度不高。因此，應強化政府責任，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予記過、記大過或者降級處分。造成嚴重后果的，給予撤職或者開除處分，其主要負責人應當引咎辭職。應強化企業法律責任，在行政處罰方式上除罰款外還應結合企業違法情節對企業處以限制生產、停業整治的處罰，情節嚴重的，責令關閉。罰款力度應加大，可根據該企業近兩年年均稅后收入的10%—20%比例實施處罰。

6. 健全清潔生產激勵機制

在現行規定基礎上，建議放寬中央專項基金和中小企業基金的申請條件。進一步擴大企業所得稅、增值稅和關稅的免稅范圍，對采用清潔生產工藝的所有企業，既包括列入強制審核名單企業，也包括自愿參加審核企業均給予減免優惠，稅收優惠期亦應適當延長。《清潔生產促進法》應以法律形式明確上述優惠措施，從而提升上述優惠性政策的法律效力，保證其長效、穩定。

實施清潔生產需巨大資金投入，依靠政府財政支持遠遠不夠，銀行金融機構應充分利用信貸杠桿支持和推動清潔生產。一方面通過發放低息貸款、增加貸款和延長還貸期限的方式鼓勵企業積極實施清潔生產，另一方面，對不配合強制審核的企業以及審核不達標的重污染企業可采取發放高息貸款、減少貸款和不予貸款等措施對其施加壓力。2012年中國銀行業監督委員會發布了《中國銀監會關于印發綠色信貸指引的通知》，為銀行業發展綠色信貸提供了指引?！肚鍧嵣a促進法》應明確國家政策性銀行和商業性銀行均應發展綠色信貸支持清潔生產。

綠色采購是指政府通過龐大的采購力量，優先購買對環境負面影響較小的綠色環保產品，促進企業環境行為的改善，從而對社會的綠色消費起到推動和示范作用?！肚鍧嵣a促進法》可規定政府應購買節能降耗的清潔綠色產品?？蓛炏炔少復ㄟ^ISO14000系列認證的產品、清潔生產示范性企業產品、清潔生產審核達標企業的產品，以此引導企業實施綠色生產行為。

7. 清理、調整相關配套規范性文件

我國清潔生產配套規范性文件存在多頭立法、滯后于法律等問題，因此，配套規范性文件亦應修訂完善。

中國環境污染問題日趨嚴重，清潔生產是有效防止環境惡化的重要途徑，是實現經濟和環境協調可持續發展的重要手段。20多年來，全國清潔生產工作在企業試點示范、宣傳教育培訓、機構建設、國際合作以及立法、政策研究制定等方面取得了較大進展。隨著清潔生產相關立法和政策的完善，清潔生產工作將會得到深入推進和發展，其在環境保護方面的作用會日益凸顯，成為所有企業公認的主動踐行的環境指標。

[1] 2013年中國環境狀況公報[EB/OL].http://jcs.mep.gov.cn/hjz l/zkgb/2013zkgb/(2014-06-05).

[2] 宋丹娜,等.淺談對新修訂<清潔生產促進法>的幾點認識[J].環境與可持續發展,2012(6):14-17.

[3] 晁冰,等.中國清潔生產的發展進程及存在問題探討[J].綠色科技,2013(4):141-143.

[4] 郭紅燕,等.我國清潔生產政策現狀、問題及對策建議[J].環境與可持續發展,2013(4):72-74.

[5] 艾麗娜,等.關于開展第二輪清潔生產審核的一些建議[J].環境污染與防治,2014(4):92-95.

[6] 王玉,等.我國清潔生產審核現狀分析[J].環境與可持續發展,2014(3):92-93.

[7] 張路鑫,等.中國清潔生產[J].生態經濟,2012(8):46-48,66.

（責任編輯、校對：韓立娟）

The Research on the Situation and Perfection of Chinese Cleaner Production Legislation

REN Ying-xin
(Department of History, Culture and Law, Tangshan Normal University, Tangshan 063000, China)

Cleaner production is an important way to achieve the sustainable development of environmental, economic and society. In 2012 the newly revised “Cleaner Production Promotion Law” is the most important legislation in the field of cleaner production. The nation promulgated a series of regulatory documents. In the newly revised basic law “Environmental Protection Law” (2014), its importance is reaffirmed. Cleaner production legal system in our country is maturing. It points out that the relevant provisions should be more specific and operable. The law should strengthen the administrative accountability system and establish strict liability and effective incentive mechanism in the enterprises’ practice of clean production on the basis of research of the “Cleaner Production Promotion Law”.

cleaner production; environmental benefits; compulsory examination; incentive mechanism

D912.6

A

1009-9115(2015)01-0132-04

10.3969/j.issn.1009-9115.2015.01.035

河北省社會科學發展研究課題（2014030114）

2014-11-06

任英欣（1979-），女，河北故城人，碩士，講師，研究方向為民商法、環保法。