菲律賓提起南海爭端仲裁的國際法分析及我國的應對建議

吳燕妮

(中共深圳市委黨校 龍崗分校，廣東 深圳 518117)

菲律賓提起南海爭端仲裁的國際法分析及我國的應對建議

吳燕妮

(中共深圳市委黨校 龍崗分校，廣東 深圳 518117)

中國與菲律賓的南海爭端由來已久，菲律賓就南海爭端在國際海洋法法庭向中國提起強制仲裁程序。仲裁程序的啟動將產生何種國際法效果，我國應當如何積極利用國際法規則維護自身的正當權益，對此，將從《聯合國海洋法公約》入手，對公約強制仲裁程序進行評論，并對我國的積極應對策略進行分析。

中菲南海爭端；國際仲裁；海洋法公約爭端

中國與菲律賓的南海爭端由來已久。早在20世紀70年代，菲律賓即侵占了中國南沙群島的8個島礁，并對其他22個島礁及相關海域提出要求[1]。隨后，菲律賓一直對我國南海的部分島嶼進行騷擾，兩國爭端不斷。2009年3月10日，菲律賓通過了新的《群島基線法》(Philippine Archipelagic Baselines Law)[2]，確認中國南沙部分島礁和黃巖島(Scarborough Shoal)適用聯合國海洋法公約的“島嶼制度”(regime of islands)，這立即引起了中國和周邊國家的強烈反對，將中菲南海爭端的程度大大加劇。2011年8月，菲律賓最高法院裁定《群島基線法》并不違憲，導致了周邊國家與菲律賓的新一輪對峙[3]。

2012年9月5日，菲律賓總統阿基諾三世頒布第29號行政命令(Administrative Order No. 29)，宣布將西部菲律賓群島海域命名為“西菲律賓?！?West Philippine Sea)，并宣稱在其專屬經濟區內將行使所謂的“主權權利”。我國外交部對此進行了嚴厲譴責，認為菲律賓此舉毫無國際法依據，是對我國領土主權的侵占。隨后，2013年1月，菲律賓即向中國政府發出外交照會《關于西菲律賓海的通知和權利主張聲明》(Notification and Statement of Claim on West Philippine Sea)，提出中國南?！熬哦尉€”(Nine Dash Line)超出聯合國海洋法公約規定的有權海域范圍，該區域應當屬于菲律賓大陸架或國際海域，中國已經干擾了菲律賓在此區域行使權利。因此，菲律賓根據聯合國海洋法公約第287條和附件七，向聯合國海洋法法庭(UNITLOS)提起了強制仲裁程序。

為此，我國外交部指出，“中國在南海問題上的立場是明確的、一貫的。中國對南沙群島及其附近海域擁有無可爭辯的主權。中方已多次表明不接受菲方就中菲南海爭端提起的國際仲裁，這一立場不會改變。對于島礁主權爭議和海域劃界問題，中方始終堅持與有關當事國直接談判解決爭議。這是中國與東盟國家共同簽署的《南海各方行為宣言》的明確規定，也是中菲雙方在一系列雙邊文件中達成的共識。菲方有義務履行自己的承諾?！盵4]同時將菲律賓的外交照會退回。但是，聯合國海洋法法庭仍然裁定在中國并未同意的情況下啟動程序*2013年3月25日，菲律賓指定德國籍國際海洋法法庭法官呂迪格·沃爾夫魯姆(Rüdiger Wolfrum)為仲裁員，國際海洋法法庭庭長柳井俊二代中國指定波蘭籍法官斯坦尼洛夫帕夫拉克(Stanislaw Pawlak)為仲裁員。4月25日，柳井俊二指定了剩余的三位仲裁員，并任命法國專家克里斯·品托(Jean-PierreCot)為首席仲裁員。但時隔一個月后，品托因為妻子為菲律賓籍提出辭職，柳井俊二隨即指定首席仲裁員為加納籍法官托馬斯門薩(Thomas A. Mensah)。7月11日，仲裁庭在海牙和平宮召開首次會議。8月27日，仲裁庭發布了第一號程序令，通過了程序規則，選定常設仲裁法院(Permanent Court of Arbitration， PCA)作為秘書處，要求菲律賓于2014年3月30日提交書狀，充分說明仲裁庭的管轄權、菲律賓訴求的可受理性以及爭議的法律依據等問題。。

這是中國自1996年加入聯合國海洋法公約以來，第一次被訴諸強制仲裁程序。因此，仲裁程序的啟動將產生何種國際法效果，我國應當如何積極利用國際法規則維護自身的正當權益，本文將從《聯合國海洋法公約》入手，對公約強制仲裁程序進行評論，并對我國的積極應對策略進行分析。

一、《聯合國海洋法公約》的強制仲裁程序啟動并不合法

1982年《聯合國海洋法公約》的通過，是國際法在海洋權利與義務方面的一次重要突破。該條約首次在諸多國家間達成一致，明確了各國在不同海域如領海、專屬經濟區、海床及底土等方面的權利和義務，從而建立起現代國際海洋法的框架。同時，聯合國海洋法公約為推進各國之間海洋權利爭議的解決，設計了不同以往的爭端解決模式[4]，即在某些情況下爭端的強制仲裁程序(compulsory arbitration proceedings)。

根據公約附件七第1條的規定，提起強制仲裁程序的要件并不復雜，爭端的一方當事國應當向另一方發出書面的通知，在通知中應詳盡說明其權利主張及主要依據。但是，公約同時也對豁免管轄的情形進行規定，即在兩種情況下，上述強制仲裁程序并不適用。其一是爭端雙方關于爭端解決已有在先協議，這種在先協議自然排除了海洋法法庭仲裁程序的啟動*如果爭端當事方已協議用自行選擇的和平方法解決爭端且該協議“排除任何其他程序”，或者爭端當事方“已通過一般性、區域性或雙邊協定或以其他方式協議，經爭端任何一方請示，應將這種爭端提交導致有拘束力裁判的程序”，則不得提交強制仲裁程序。；其二是根據公約第286條的規定，締約國有權發表單方面聲明，就某些領域的爭端問題排除強制仲裁程序的適用*這些領域包括：海洋劃界和歷史性所有權爭端、軍事活動和執法活動爭端、正由安理會執行其職務的爭端。截止2014年，《公約》165個締約國中有48個國家根據第287條聲明選擇一個或一個以上導致有拘束力裁判的強制程序，有34個國家根據第298條發表聲明，將第298條所規定的爭端全部或部分排除《公約》導致有拘束力裁判的強制程序的管轄權。菲律賓1984年5月8日批準加入《公約》，但未對《公約》強制程序做出任何選擇，也未依據第298條做出任何排除強制管轄權的聲明。中國于1996年6月7日批準加入《公約》，但2006年8月25日，中國做出聲明，有關第298條第1款(a)、(b)、(c)所規定的爭端不接受《公約》第十五部分第二節規定的強制程序。。

因此，根據公約的規定，中國與菲律賓此次在南海的爭端問題無法在公約框架內啟動強制仲裁程序。也就是說，海洋法法庭貿然啟動強制仲裁程序并不符合聯合國海洋法公約的規定。

一方面，由于中國與菲律賓事實上存在在先協議，已經在法律上排除了海洋法公約強制仲裁程序的適用。2002年11月4日，中國與東盟各國在柬埔寨簽署了舉世矚目的《南海各方行為宣言》(Declaration on the Conduct of Parties in the South China Sea)，其中第四條明確規定，“有關各方承諾根據公認的國際法原則，包括1982年《聯合國海洋法公約》，由直接有關的主權國家通過友好磋商和談判，以和平方式解決它們的領土和管轄權爭議”(resolve their territorial and jurisdictional disputes by peaceful means)*《南海各方行為宣言》(中文)，http：//www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/wjb_602314/zzjg_602420/yzs_602430/dqzz_602434/nanhai_602576/t848051.shtml， Declaration on the Conduct of Parties in the South China Sea， http：//www.asean.org/asean/external-relations/china/item/declaration-on-the-conduct-of-parties-in-the-south-china-sea.。盡管上述《宣言》的國際法律地位略低于條約，但該宣言所規定的爭端解決方式無疑旨在為東盟及中國間處理海洋及領土爭端提供原則指引，在中國和菲律賓之間同樣具有拘束力。因此，該宣言的規定已經在法律上排除了海洋法公約強制仲裁程序的啟動和適用。

另一方面，也是最為重要的一方面，根據海洋法公約強制仲裁程序的排除規則，締約國有權對“海洋劃界和歷史性所有權爭端、軍事活動和執法活動爭端、正由安理會執行其職務的爭端”以單方面聲明的方式提出保留，即排除公約強制仲裁程序的適用。2006年8月25日，中國據此向聯合國秘書長提出保留聲明，明確宣示聯合國海洋法第298條第1款(a)、(b)和(c)項所述的任何爭端*即涉及海洋劃界規則的解釋或適用、涉及歷史性海灣或所有權、涉及大陸或島嶼陸地領土主權或其他權利、涉及軍事活動、涉及安理會行使職權的爭端。，“中國不接受《公約》第15部分第2節規定的任何國際司法或仲裁管轄”。因此，根據國際法“條約必須遵守”的條件，在條約締約國提出保留的情況下，條約不應對該締約國生效，該強制仲裁程序并不能適用于中國。

二、海洋法法庭的管轄權存在爭議

如前所述，《聯合國海洋法公約》建立了以海洋法法庭、仲裁法庭為基礎的國際海洋爭端解決機制，但與所有的仲裁機制一樣，在進行實質審理之前，法庭必須進行管轄權的查明，如果法庭認為其并不擁有管轄權，則案件亦無法進行審理。因此，聯合國海洋法法庭已經指派仲裁員并不意味著案件實質仲裁的開始，也不等于確認法庭的管轄權，仲裁庭組成之后必須首先就管轄權問題進行初步裁決(preliminary decision)。因此，當前的主要問題就是仲裁庭對于本案是否具有管轄權。

從理論上來看，目前國際法尚未承認真正意義上的實施機制，多數國際法規則的實施，依靠的是國家對條約和國際法的自覺遵守。因此，所謂“強制”(compulsory)管轄，往往并不同于國內法上的“強制”(mandatory)，而更多強調管轄的承認性。無論是聯合國國際法院的強制管轄條款，還是海洋法法庭的強制仲裁程序，均極大依賴于成員國或締約國的同意，也就是說，國際爭端解決機構的管轄權來自于國家的事先接受。當事方的合意是被認為具有決定意義的。

如前所述，中國早在2006年即提出領土爭端的強制仲裁保留，可以推知中菲雙方并未也無法就南海爭端問題的解決形成仲裁合意。因此，仲裁程序的啟動事實上是違反國際法的行為。因為仲裁法庭的權力來源于當事雙方的合意，如果當事雙方并無仲裁合意，則仲裁法庭就無法做出有拘束力的裁決，這也是現代國際仲裁必須強調當事雙方確定的仲裁協議的原因所在。

菲律賓顯然注意到了這個問題，但是卻對此進行了回避，反而指出，中國的聲明并不適用于本案，菲律賓提出仲裁的本意并不是進行領土劃界，而是要求裁決南?！熬哦尉€”，因此并不在中國所做保留聲明的范疇之內。菲律賓故意回避了領土主權歸屬、專屬經濟區或大陸架劃界等問題，以期啟動強制仲裁程序并通過仲裁“曲線”完成劃界裁判的目的。但在事實上，菲律賓的訴求卻是完全站不住腳的。首先，領土歸屬問題是中菲南海爭端的核心問題，也是所有問題的起始，是南海爭端的本源。仲裁法庭不可能繞開這一劃界問題而單純討論雙方爭議島嶼的“法律地位”問題*中菲相關島礁歸屬爭端、專屬經濟區和大陸架的劃界問題，雖然沒有明文體現在菲律賓訴由之中，但是它或者是中菲爭端的一部分，或者與菲律賓的上述主張有足夠密切的相關性。中菲專屬經濟區和大陸架劃界問題是裁判菲律賓諸多主張的前提，因為如果不確定中菲專屬經濟區和大陸架的界限，那么裁定雙方在相關海域權利義務、判定中國在相關海域行為的合法性就無從談起。。其次，根據海洋法的原則，一座島嶼的領海、毗連區、專屬經濟區區間的法律地位，是和島嶼是否在一國領土之內緊密相關的。也就是說，判定島嶼的法律地位，不可避免地要涉及到島嶼劃界的法律效力。而一旦仲裁庭需要就島嶼的劃界效力問題進行判斷，就必然要就島嶼的歸屬進行判斷，這無疑屬于我國保留性聲明的范疇。

三、中國對本案的積極策略建議

綜上所述，從國際法的角度來看，菲律賓向聯合國海洋法法庭提出強制仲裁既無合法性基礎，而仲裁庭亦不擁有管轄權，則該仲裁程序的啟動并不符合聯合國海洋法公約的規定。但在事實上，該強制仲裁程序卻已經于2013年開始，這就需要我國作出積極應對。

(一)積極發聲爭取國際社會支持

2014年10月，菲律賓國防部長加斯明(Voltaire Gazmin)在國會上院的一次預算聽證會上表示，將宣布暫停南沙群島所占島嶼上的一切維修工事，以免影響與中國在南海問題上仲裁的裁決結果*參見《德國之聲》，http：//www.dw.de/%E8%8F%B2%E5%BE%8B%E5%AE%BE%E6%9A%82%E5%81%9C%E5%9C%A8%E5%8D%97%E4%B8%AD%E5%9B%BD%E6%B5%B7%E6%B5%B7%E5%9F%9F%E6%96%BD%E5%B7%A5%E9%A1%B9%E7%9B%AE/a-17972542.。顯而易見，菲律賓停止在南沙海域的所有施工活動，是希望以此顯示在與中國的南海爭端問題上，菲律賓站在道德制高點的姿態，以博得國際社會輿論的傾斜。與此相對，長遠來看我國繼續保持沉默將在國際輿論中處于不利的地位。

因此，從維護我國領土完整和主權權利的積極角度出發，在南海爭端問題上，我國應通過多種渠道聲明和表明立場，不僅應在國內媒體發表言論，更應當積極通過國際交流、學術論文等形式，讓國際社會更充分了解我國的主權權利的正當性以及菲律賓侵占我國主權的非法性，以獲得國際社會的普遍支持。

(二)積極拓展國際司法機構外解決途徑

我國與菲律賓的南海爭端與國家主權密切相關，關系到我國的國家主權與領土完整，盡管在這一方面國際司法途徑能夠發揮作用(且事實上也有相當多的國際法案例)，但從我國的實踐現實出發，國際司法機構并不一定是最佳的解決方案。從歷史上來看，我國對國際司法機構的爭端解決向來持保留態度，而堅持秉承和平談判與政治磋商的爭端解決方式，這一方式也得到了許多國家的認同和肯定，因此，我國的立場和態度完全符合聯合國憲章中“和平解決國際爭端”的基本原則，理應得到國際社會的理解和尊重。

國際實踐中，依靠司法機構也并不是唯一的解決途徑，特別是在涉及到領土爭端、海洋劃界等重大領域，司法途徑并不一定是我國解決與菲律賓南海爭端的最佳選擇*據學者的統計，自1946年至2004年，案件的平均執行率僅為44%，強制管轄案件的平均執行率僅為33%。See Eric A.Posner，The Decline of the International Court of Justice ( December 2004)， University of Chicago John M. Olinin Law and Economics Working Paper No. 233， University of Chicago，Public Law Working Paper No.81.。事實上，多數領土爭端案件也并不是通過國際司法機構解決的*據統計，世界87%的領土爭端是通過雙邊談判解決的。。在領土爭端的解決方面，國際仲裁只起了促進和補充的作用*迄今為止，國際法院僅審理6件島嶼主權爭端，而國際海洋法法庭尚未審理任何島嶼主權爭端。從效果來看，在平等與自愿基礎上通過談判與協商解決的領土劃界協議，往往在現實中能得到較好地遵守。而在第三方司法裁判領土歸屬的情況下，爭端一方有時因為證據收集不齊、證明標準不清、法理闡述不力等原因輸掉官司，導致判決出現法理與歷史情況不符、結果與民族感情相悖而得不到很好的執行。例如，從19世紀20年代到20世紀70年代，在拉丁美洲交付的22個邊界爭端仲裁案中，部分拒絕或完全拒絕的仲裁裁決大約為50%。再比如，國際法院歷年未執行的判決中，大多數都是邊界、海洋劃界爭議，如在柬埔寨訴泰國的隆端寺案、尼加拉瓜訴哥倫比亞的領土與海洋爭端案、英國訴冰島邊界與海洋劃界案等。。即使領土爭端在國際司法機構能夠得到解決，但最后法院判決的執行情況也并不樂觀。

因此，從我國國家利益的角度出發，繼續通過法律外途徑解決中菲南海爭端是最佳的選擇。一方面，如前所述，我國選擇和平談判與外交磋商本身就是一種理性的選擇；另一方面，選擇不進行仲裁也并不意味著對國際法規則的破壞。在這一過程中，并不應當放棄與菲律賓進行溝通、磋商的努力，反而應當更加注重平等協商與外交談判，以期達成最終的政治安排，和平妥善解決雙方爭端。

此外，我國還應利用雙邊和多邊外交平臺，加強與南海周邊國家的談判與協商，應當明確我國和平談判和平等磋商的立場，以減少周邊國家對中國的不必要的擔憂，不僅有利于分化反對中國的合力，同時也有利于減少我國同周邊國家的領土摩擦，從長遠上更好地維護我國的領土完整和國家安全，并推動地區和周邊的和平與進步。

[1] 趙理海.關于南海諸島的若干法律問題[J].法制與社會發展，1995(4).

[2] Republic Act No. 9522[EB/OL].(2009-03-10). http：//www.lawphil.net/statutes/repacts/ra2009/ra_9522_2009.html.

[4] 新華社.外交部就菲律賓向中菲南海爭端仲裁庭提交訴狀答問[EB/OL].(2014-03-30).http：//news.xinhuanet.com/world/2014-03/30/c_1110013644.htm.

[5] John E Noyes. Compulsory third-party adjudication and the 1982 united nations convention on the law of sea[J]. Connecticut Journal of International Law，1989(4)：675-697.

(責任編校：李高峰)

An Analysis of International Laws Concerning South China Sea Dispute Arbitration Filed by Philippines and China’s Countermeasures

WU Yan-ni

(Shenzhen Party School at Longgang， Shenzhen 518117， China)

China and the Philippines have long disputed over the South China Sea. Philippines have started mandatory arbitration proceedings against China over South China Sea dispute at the International Tribunal. The author of this paper， on the basis of the United Nations Convention on the Law of the Sea， has studied the mandatory arbitration proceedings， the international effect of the proceedings， and the countermeasures that China can take to safeguard its legitimate rights and interests.

South China Sea dispute； international arbitration； UNCLOS dispute settlement

D993.5

A

1672-349X(2015)01-0055-04

10.16160/j.cnki.tsxyxb.2015.01.013