中德兩國職業教育法的內容比較及啟示

江 軍

目前，國內關于中德兩國職業教育法的比較研究，主要是從兩國的法律體系、立法過程、發展軌跡等宏觀層面進行分析，較少全面地從兩國法律的具體內容比較研究。因此，本文試圖從微觀的視角對兩國法律具體內容進行比較分析，以期找到一些啟示，為我國現行《職業教育法》的修改提供相關參考與借鑒。

一、中德兩國職業教育法的概況

本文是對中德兩國職業教育法的內容進行比較分析。法律文本分別是德國2005年頒布的《聯邦職業教育法》與我國1996年頒布的《中華人民共和國職業教育法》（以下簡稱《職教法》）。德國在2005年頒布的《聯邦職業教育法》由1969年頒布的《聯邦職業教育法》與1981年頒布的《聯邦職業教育促進法》合并及修改而成。[1]該法分為總則、職業教育、職業教育組織、職業教育研究、規劃與統計、聯邦職業教育研究所、罰款規劃、過渡條款和銜接條款七大部分，共105條條款。我國《職教法》自1996年9月1日實施以來，至今尚未修改。[2]它分為總則、職業教育體系、職業教育的實施、職業教育的保障條件、附則五章，共40條條款。

二、中德兩國職業教育法內容比較與分析

（一）職業教育目標

兩國法律對于職業教育目標的表述存在明顯的差異。我國《職教法》指出“職業教育的目標主要是職業知識的傳授與職業技能的培養”。這樣的定位沒有凸顯職業教育的特色。職業教育是培養專門的技術技能型人才，而法律條款中表述比較抽象籠統，沒有明確可操作的標準，對具體的職業教育工作指導與規范效用不強。相比較而言，德國《聯邦職業教育法》中對職業教育目標的闡述則更為切合實際，它將整個職業教育分為不同的階段，包括職業準備教育、職業教育、職業進修教育、職業改行教育等。進而，對各個階段的職業教育制定具體的目標，如《聯邦職業教育法》中指出“職業準備教育的目標是學習行動能力的基礎內容，以達到國家認可的標準”。德國將職業教育目標細分為各個具體階段的目標，目標具體明確，針對性強，能夠真正起到對職業教育指導與規范的作用。而我國《職教法》很顯然對職業教育的定位不明確，目標不具體，可操作性不強。

（二）職業教育主體

兩國法律對職業教育主體都作了相應的規定，但在具體的要求上存在明顯差異。我國《職教法》對職業教育主體要求比較宏觀籠統，而德國《聯邦職業教育法》則比較微觀具體。筆者主要從職業教育相關主體權責利、學校資質及教師資格兩方面進行深入比較。

1.職業教育相關主體權責利

職業教育相關主體主要包括教育提供者與受教育者。教育提供者主要是指學校、教育企業等，受教育者主要是學生。兩國法律對相關主體的權利與義務都有規定，但德國更為詳細、全面。我國《職教法》只規定教育提供者的義務，受教育者的權利。如《職教法》第一章第5條規定：“公民有依法接受職業教育的權利。”在這里，法律只規定了受教育者的權利，未規定其義務。這顯然是不合理的，教育的權利與義務是相統一的，缺乏其一，不利于規范教育主體的行為。第三章第19條規定：“政府主管部門及行業組織舉辦職業教育及職業培訓，并指導本行業的企業及事業組織的工作。”這一條款規定了行業組織對本行業的企業及事業組織指導作用。第三章第20條規定：“企業應當參與實施職業教育。”這一條款規定企業參與職業教育的義務。兩項條款都只明確了企業及行業組織的責任，而對它們的權與利沒有相關規定。企業是以盈利為目的的私益性組織，而職業學校則是公益性的機構，要使兩者合作辦學，需對企業采取一定的激勵措施，否則校企合作難以奏效。德國《聯邦職業教育法》對受教育者與教育提供者的權利與義務都作了明確的規定。如第13條規定：“受教育者必須履行的義務包括遵守針對教育機構的制度、愛護工具機器及其他設備、保守企業和業務秘密，等等”。第71條共9大條款規定了各個行業組織的權利及義務，突出行業組織的指導作用。另外，德國法律也規定了企業的權利與義務，而且運用很大的篇幅來詳細闡述。相比而言，德國《聯邦職業教育法》對企業行業的權責利規定更明確更全面，而我國《職教法》則比較片面，規定不明確，操作性不強。

2.學校資質及教師資格

兩國法律都對學校資質及教師資格作出了規定，但在具體的標準上存在很大的差異。德國《聯邦職業教育法》規定：“只有通過州法律規定的主管部門認可的教育機構才有辦學資質。”至于對教師的資格要求主要是從人品資質與專業資質兩個方面來作出具體規定，人品資質主要是指教師的思想道德，專業資質主要是指教師的專業能力。在這兩個方面德國法律都有詳細的規定。如對教師的專業資質是這樣表述的：“專業資質合格指的是具備傳授教育內容必需的職業及職業教育學和勞動教育學的技能、知識和能力者。”可見對教師的資格標準規定具體明確。而我國《職教法》對職業教育教師沒有作出具體的要求，法律條款中的表述很簡單：“有合格的教師。”這樣的表述很宏觀，具體的操作性不強。這主要是由于我國《教師法》對教師已作出相關規定，但職業教育教師與普通教師存在很大的差異，沒有單獨作出相關規定是欠妥的。關于學校資質在《職教法》第三章第24條有基本條件要求，主要從組織機構、教師隊伍、教學設施及經費要求等方面作出規定。但這樣的規定不明確，可操作性不強。德國《聯邦職業教育法》對學校資質及教師資格有嚴格具體明確的規定，保證了職業教育的質量。而我國《職教法》顯然在這方面有很多的不足。

（三）職業教育管理

兩國法律關于職業教育管理體制的規定存在明顯的不同。德國《聯邦職業教育法》規定職業教育是由行會組織管理，不同的行業組織管理相關的職業領域。如《聯邦職業教育法》第71條第5款規定：“經濟審計員協會主管經濟審計領域的職業教育。”另外，《聯邦職業教育法》也規定，若沒有相關職業領域的行會組織，可由各州指定主管機構。這樣的規定明確了相關管理部門的職責與權限，能夠更好地指導職業教育實踐。而我國《職教法》關于職業教育管理體制表述不清晰。國家、地方、教育主管部門以及人力資源與社會保障部等都有一定的管理權，各部門各行其是，管理容易出現混亂。我國《職教法》中對整個職業教育管理體制沒有做到統一規劃，在相關條款中既規定了各級政府的管理職責，又規定了其他相關部門、行業組織權責，但沒有理清他們之間的關系。如《職教法》第18條要求縣級政府舉辦職業教育及技術培訓以促進農村經濟發展。但同時第19條又對政府相關部門及行業組織賦予一定的管理權限，這容易造成互相推諉扯皮的現象，導致管理混亂，效率低下。

（四）職業教育體系

兩國法律都按不同的階段來劃分職業教育，但在具體分類上存在明顯的不同。我國《職教法》第二章第12條明確規定：“建立、健全職業教育與職業培訓并舉，普職溝通、協調發展的職業教育體系。”職業學校教育按不同的層次分為初級、中級、高級。職業培訓包括從業前培訓、轉業培訓等多種培訓，并根據具體要求分為初級、中級、高級。然而，這種分類將職業教育與職業培訓割裂開，沒有形成統一的體系。德國將職業教育分為四個階段，包括職業準備教育、職業教育、職業進修教育、職業改行教育。職業準備教育與職業教育可以歸為職前培養這一類，職業進修教育與職業改行教育可以歸為職后培訓這一類。德國將職前培養與職后培訓合為一體，從法律的高度明確建立一體化的培養培訓體系的要求。相比較而言，我國《職教法》沒有將職業教育與職業培訓統一起來，沒有形成一體化的培養培訓體系。

（五）職業教育監督

德國法律明確了職業教育監督的主體及權限且單列章節規定處罰條例，而我國法律沒有明確要求，比較模糊。德國《聯邦職業教育法》對職業教育監督進行了相關的規定，主要是通過主管機構為參加職業教育者提供咨詢。同時，對教育企業進行監督，教育企業有義務回答主管機構監督過程中提出的問題。如第76條第2款規定：“職業教育提供者有義務回答監督部門的詢問并允許其參觀教育機構。”德國通過對職業教育進行監督，一方面維護了受教育者的利益，另一方面促進職業教育機構提高教育質量。而我國《職教法》對職業教育執法監督主體及違法后果規定不明確，造成法律本身操作性、強制性不足。執法監督的主體沒有明確，執法監督的權利范圍也很模糊，這很難起到應有的監督作用。

（六）職業教育保障

我國《職教法》對職業教育的保障主要從經費、師資、生產基地等方面作了相關的規定。如《職教法》第四章第26條規定：“國家鼓勵通過多種渠道依法籌集發展職業教育的資金。”這是從經費方面為職業教育提供保障。第四章第36條規定：“縣級以上各級人民政府和有關部門應當規劃職業教育教師培養培訓工作，加強職業教育師資隊伍建設。”這從師資隊伍建設方面提供保障。第四章第37條規定：“國務院有關部門、政府等主體，應當加強職業教育生產實習基地的建設。”這是為職業教育建立生產實習基地。德國《聯邦職業教育法》對職業教育保障沒有單獨列出一章，但為了保障受教育者的利益，規定要簽訂勞動合同以保證受教育者的合法權益。如獲得實習工資津貼、享有休假權利、規范工作時間等。另外，德國對特殊群體也積極關注，保障他們順利地接受職業教育。兩國法律對職業教育保障規定存在明顯的差異，我國法律大多從宏觀視角進行闡述，可操作性低。而德國法律則是從微觀的視角入手，相關規定細致、全面，可操作性強。

三、中德兩國職業教育法內容比較的啟示

（一）立法要有針對性、可操作性

我國現行的《職教法》原則性條款過多，具體可操作性的條款較少，整體來講過于宏觀籠統，缺乏針對性，這必然導致對職業教育指導、規范效用不強。而德國《聯邦職業教育法》內容翔實，條款具體明確，可操作性強。職業教育促進我國經濟發展的作用越來越突出，做好頂層設計有助于引導職業教育更好地發展。因此，我國在《職教法》的修改中，要轉換條款表述的方式，增強可操作性。同時，要結合當前我國職業教育發展的現實情況與未來的趨勢，增加一些更有針對性的內容，使法律能夠更好地指導職業教育工作。如職業教育的目標可以借鑒德國的經驗，將其劃分為適合我國實際的職業教育分階段的目標，使其既有層次性又有針對性。

（二）明確企業、行業等主體的權責利

我國現行《職教法》只規定了企業及行業組織等主體的責任，忽視他們的權與利，這顯然是不合理的。企業是以盈利為目的的私益性組織，而職業學校則是公益性的機構，要使兩者合作辦學，需對企業采取一定的激勵措施，否則校企合作難以奏效。相比較而言，德國法律明確企業、行業等主體的權責利，建立了高效的校企合作運行機制。在這其中，企業與學校各自明確自己所扮演的角色，各司其職，從而保證校企合作機制的良好運行。因此，要借鑒德國的立法經驗，在我國《職教法》的修改中，要注意相關條款的修改，明確企業、行業等主體的權責利，促進校企深度合作。如可以增加激勵企業參與校企合作的條款，減免稅收、政府財政補貼等具體內容。

（三）統一管理部門的職責權限

我國現行的《職教法》對整個職業教育管理體制沒有做好統一規劃，沒有理清相關管理部門之間的關系。在我國《職教法》的相關條款中既規定了各級政府的管理職責，又規定了其他相關部門、行業組織的權責。這導致職業教育管理體制比較混亂，職業教育相關管理部門多、雜。各部門都有管理權限，這往往會出現相互推諉扯皮的現象。主要原因在于我國《職教法》對職業教育管理體制規定不明確，沒有統一管理部門。各級政府、教育主管部門等各行其是，導致管理混亂。而德國法律明確規定行業組織在職業教育管理中的主導作用，職業教育培訓、考核等方面都由行會完成。我國可以借鑒德國的經驗，賦予行會組織更多的權利，發揮其應有的作用。因此，建議我國《職教法》的修改中，要明確統一管理部門的職責權限，突出行會組織的作用。如可以建立由地方政府統籌，教育、人社和其他行業部門歸口管理的管理體制。[3]

（四）構建一體化的職業教育培養培訓體系

由于職業教育的動態性，職業教育的培養與培訓必須前后銜接為一體。但是，我國現階段的職業教育體系還不完善，尤其是一體化的培養培訓體系尚未建立，職前培養與職后培訓沒有很好地銜接起來。這導致職業教育培養的人才滯后，與市場需求、職業崗位不能很好地對接，造成大量的人才浪費。德國法律明確要求統一職業教育的培養與培訓，各個階段銜接緊密，形成了完善的培養培訓體系。人才培養與市場需求緊密聯系，這較好地滿足了職業教育的發展需求。因此，在我國《職教法》的修訂中，要增加相關條款，構建各階段銜接緊密的、一體化的職業教育培養培訓體系。

（五）加強職業教育的執法監督

我國現行的《職教法》強制性不足，沒有明確職業教育監督主體及違法后果。法律條款表述如“可以、應當、鼓勵”等非剛性的詞較多，而涉及違反法律后果的詞較少。這使得職業教育的相關主體即使沒有履行規定的義務也不用承擔法律后果。[4]另外，我國法律對職業教育的監督權限、范圍也不明確，導致執法監督不到位。而德國《聯邦職業教育法》專門單列章節規定職業教育的監督主體、權限以及處罰條例。因此，我國現行的《職教法》要加大這方面的修改，要專門規定職業教育的執法監督，明確執法監督的主管部門及權限。如可以設立專門的職業教育委員會進行監督。同時，要加大執法力度，嚴肅處罰違法行為，提高違法成本。

（六）建立健全職業教育保障機制

我國現行的職業教育保障機制不健全，與普通教育相比，職業教育經費投入明顯不足。這主要在于當時的背景下，對職業教育重視度不高。因此，經費投入、師資隊伍建設等相應的保障比較滯后。但由于我國經濟的快速發展，技能型人才缺口突出，職業教育的作用日益凸顯。這需要建立健全相應的保障機制，如多渠道地籌措資金、加強師資隊伍建設、優化生產實習基地，等等。德國《聯邦職業教育法》對職業教育的保障明確具體，積極保障受教育者的合法利益。因此，我國的《職教法》在修改中，要提高職業教育的地位，建立以政府財政投入為主的經費保障體系，明確“雙師型”教師隊伍建設的要求，加強生產實習基地建設。總之，要在法律中明確建立健全職業教育保障機制的具體要求，保障職業教育相關主體的合法權益。

[1]姜大源.德國聯邦職業教育法譯者序[J].中國職業技術教育,2012(10):71-88.

[2]教育部網.中華人民共和國職業教育法[EB/OL].http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_619/200407/1312.html.1996-5-15.

[3]邢暉，等.《職業教育法》重要問題修訂意見的調查[J].教育與職業,2014(7):76-78.

[4]郭廣軍.《職業教育法》修訂的對策與建議[J].教育與職業,2015(9):5-8.