天津市開發區轉型升級研究

孫劍楠 ，尹秀琴 ，李成 ，王建武 ，劉維君

1.2.3.4.天津市商務委員會，天津 300058；5.天津市開發區協會，天津 300042

開發區建設已經成為推動開放型經濟發展，加快工業化、城鎮化進程，實現區域協調發展的重要支撐。但是，隨著改革開放的持續深入，開發區也遇到了政策優勢逐步弱化、發展空間受限等問題，亟需轉變發展方式，實現轉型升級。

一、開發區在天津經濟社會發展中發揮著不可替代的作用

目前，天津擁有國家級開發區10個，市級開發區20個，區縣示范園區31個。各級各類開發區堅持以開放促改革，以創新促發展，是天津市經濟社會發展的一支重要生力軍。

1.開發區已經成為經濟發展的強大引擎。據天津市開發區綜合評價數據顯示，2013年，全市10個國家級開發區實現生產總值5714.19億元，增速為20%，超過全市增速7.5個百分點，占全市GDP比重39.76%；實現財政收入1077.13億元，占全市比重51.83%；實現工業總產值14848.47億元，占全市比重54.65%。天津經濟技術開發區在全國國家級開發區綜合發展評價中連續16年位居第一。

2.開發區已經成為對外開放的重要載體。2013年，全市10個國家級開發區實際使用外資120.66億美元，占全市比重71.7%。實現進出口總額950.29億美元，占全市比重73.94%。在津投資的世界500強企業和跨國公司地區總部、研發中心、結算中心80%以上聚集在開發區。

3.開發區已經成為科學技術的創新高地。截至2013年底，全市10個國家級開發區共有高新技術企業842家，占全市比重58.8%；完成高新技術總產值3318.52億元，占全市比重40.79%；實現高新技術產品出口額185.22億美元，占全市比重96.02%；R&D（研究與試驗發展）經費支出252.25億元，占全市比重62.69%，占GDP比重4.41%，高于全市平均水平1.61個百分點。

4.開發區已經成為土地集約利用的試驗基地。全市10個國家級開發區土地面積 （管轄面積）690.1平方公里，占市域面積5.78%。單位土地生產總值產業強度超過8億元/平方公里，工業用地工業增加值產業強度達到25億元/平方公里。

5.開發區已經成為生態建設的示范園區。中新天津生態城被批準為國家綠色發展示范區。天津經濟技術開發區、濱海高新區獲批國家級生態工業示范園區。子牙開發區被國家評為循環經濟試點園區、國家新型工業化產業示范基地等。

二、開發區轉型升級面臨著嚴峻挑戰

當前，世界經濟格局正在發生深刻變化。經濟復蘇緩慢，下行壓力和潛在風險加大。新興經濟體受內外雙重壓力影響，增長步伐放慢。世界銀行今年7月發布的《全球經濟展望》指出，2014年，預計新興市場和發展中經濟體的增長幅度將下降到4.6%，2015年可望達到5.2%。

我國經濟正在發生階段性變化。內在支撐條件和外部需求環境的變化，使中國經濟進入了一種“新常態”。創新驅動競爭更為激烈，能源、資源、環境的制約影響越來越明顯，產業結構轉型升級亟待加速，市場將在資源配置中起決定性作用。

開發區作為外向度較高的經濟區，面對國內外經濟形勢的新變化，必須在轉型升級上領先一步，率先發展，實現突破。這將成為開發區發展的“新常態”。

從目前情況看，天津市開發區發展還存在許多不適應的地方。比如，體制機制創新不足?，F在部分開發區管委會部門林立，職能交叉，互相掣肘，綜合管理明顯弱化，行政成本和營銷成本越來越高。監管模式上還存在“重審批輕監管”的現象，主動為企業服務還很欠缺。比如，產業結構不夠優化。技術密集型產業發展相對滯后，部分國家級開發區至今還沒有一家高新技術企業。在產業層次上，主要依靠低成本擴張、低價格競爭，產品層次較低。服務業比重還不夠高，2013年，全市開發區第三產業增加值占生產總值比重為32%，其中國家級開發區比重為35%，與全市48.5%的比重水平差距較大。生產性服務業發展緩慢，如總部經濟、功能性機構、服務外包、研發設計、創意等高端產業發展緩慢。比如，土地瓶頸制約因素加大。部分開發區土地緊缺問題凸顯，過去招商引資是“等米下鍋”，現在是“等鍋下米”，況且項目等地的周期比較長，嚴重影響了項目落地。比如，同質化競爭嚴重。開發區普遍存在千區一面，產業雷同的現象，主導產業相差無幾，招商手段大同小異。為了爭項目、搶項目，相互壓低條件，降低標準，有些優惠條件能兌現，有些則成了空頭支票，嚴重影響了公信力和整體形象。

三、促進開發區轉型升級的思路對策

汪洋副總理在今年國家級開發區工作會議上指出：開發區未來的發展方向，就是加快轉型升級，實現創新驅動。結合天津市開發區實際，保持開發區持續發展，必須要在加快五個轉型，提升五個能力上下功夫。

（一）加快由規模速度向質量效益轉型，提升產業發展競爭能力

開發區要以提質增效為核心，做大做強先進制造業，改造提升傳統產業，培育戰略性新興產業，實現內生增長、轉型升級。一是大力發展先進制造業。發展壯大八大優勢支柱產業，加快產業聚集，延伸產業鏈條，提高產業的整體發展質量、效益與水平，增強產業核心競爭力，大幅度提升制造業在國內外市場的占有率和知名度。選擇汽車及核心零部件、智能制造裝備、生物醫藥、節能環保等產業作為培育發展的重點產業。把握 “工業4.0”、“智能制造”等產業發展潮流，引導電子信息、機械、材料等產業采用高新技術和數字化制造、虛擬現實制造等現代管理技術，形成未來新的經濟增長點。全面加快濱海新區開發開放，加大開發區西區、空港經濟區、臨港經濟區、南港工業區等各功能區建設力度，盡快形成具有國際影響力的現代制造業基地。二是大力改造提升傳統產業。引導開發區以改造提升、產業轉型、關停重組、載體升級為主要路徑，對鋼鐵、自行車、地毯、輕工等傳統產業，進行整合改造提升，淘汰落后產能。支持企業設備改造、技術創新、新產品開發，提高科技含量，提升產品檔次，推進產業向品牌化、高端化發展。三是大力發展現代服務業。這是帶動服務業全面發展的戰略舉措，也是提升產業整體水平的關鍵所在。支持開發區重點發展現代金融、現代物流、信息服務、科技服務、商務服務等生產性服務業，推動現代服務業和先進制造業融合發展，力爭實現裂變式發展。

（二）加快由單一功能向綜合園區轉型，提升區域承載能力

開發區要以加快產業集聚為目標，強化特色強區、錯位發展理念，加快向多功能綜合性園區轉變。一是加快特色園區建設。按照“一區多園”思路和“布局集中、產業集聚、企業集群、用地集約”原則，推動和引導建設京津冀產業轉移示范園區、特色國別園區、生態工業園區、品牌園區、投資環境示范園區等。引導國家級開發區與重點國家 （地區）深化合作，探索與國（境）外共建園區，形成特色產業優勢。鼓勵具備條件的開發區在市內外設立分園區，解決發展空間不足的約束，實現互利共贏。支持開發區通過對外轉移勞動密集型、土地密集型加工企業產能，促進產業向制造核心環節、研發設計、銷售結算等價值鏈兩端延伸。二是加快推動產城融合。具備條件的開發區要以產業化推動城市化，以城市化促進產業化，產城互促，共同發展。堅持科學規劃，優化功能布局，統籌考慮開發用地、產業集聚、商貿服務、社區建設、生態環保等功能配套，促進人流、物流、信息流、資金流向開發區集聚，建設成為產業新區、商貿新區、生態新區。三是加快破解要素制約。開展開發區存量建設用地調查，摸清各級開發區內“征而未用、用而不足、建而未產”等土地利用情況。充分運用行政、法律、經濟等多種手段，加快規劃調整步伐，拓展企業發展空間，提高土地利用效率。探索開發區土地利用年度計劃指標單列，優先安排土地節約集約利用水平高的國家級或市級開發區項目用地，不斷提高土地節約集約使用水平和產業集中度。對一些低水平項目，通過設立節能、環保、科技、經濟（畝均投資強度、畝均稅收）等硬性指標，提高項目入區門檻，盤活土地存量，逐步實現“騰籠換鳥”。

（三）加快由投資拉動向創新驅動轉型，提升創新創業能力

開發區要強化科技創新平臺支撐作用，加強產政學研金的深度融合，吸引各種創新資源向開發區集聚，提升創新型經濟發展水平。一是建設協同創新平臺。鼓勵條件成熟的開發區加強與高等院校、科研院所的合作，共建研發機構，形成“市場需求—研發課題—產學研合作—產業化”的創新發展模式。二是激發企業創新活力。加大扶植力度，加大研發投入，鼓勵和支持企業建立自己的或合作的研發機構，設立研發基金，逐年增加研發經費。爭創一批附加值高、市場競爭力強的知名品牌，提高知名度、影響力和競爭力。三是推進人才隊伍建設。制定出臺高層次人才創新創業引進扶持辦法，落實科技人才引進培養政策，完善保障和激勵機制，為科技人才創造良好的工作、生活環境。加大對本土人才資源的開發力度，全面提高各類專業人才的素質，為提高企業自主創新能力提供人才支撐。

（四）加快由粗放開發向綠色發展轉型，提升可持續發展能力

開發區要以產業保護環境，以環境促進產業發展。一是鼓勵綠色生態發展。加快淘汰落后產能，推動產業生態化改造，發展節能環保產業，提高能源利用效率，減少污染排放。支持開發區節能減排和生態化、低碳化改造，申請創建國家級生態工業示范園區，啟動創建市級生態工業示范園區。支持開發區推廣合同能源管理模式，建立同減排水平掛鉤的激勵機制，減少主要污染物排放，實施IS014000環境體系認證。二是鼓勵發展循環經濟。按照生態、低碳、低耗要求，高起點、高標準、高水平推進示范園區建設。推動落實促進子牙循環經濟產業區加快發展的政策意見，加大財政金融支持，促進再生資源回收利用產業集中布局，加強再生資源回收體系建設，力爭建成國際一流的循環經濟產業示范區。三是鼓勵節能環保國際合作。支持國家級開發區與發達國家深入開展節能環保國際合作，加快建設國際合作生態園區，打造生態型產業集群。

（五）加快由簡單管理向高效管理轉型，提升綜合服務能力

開發區要完善科學管理、科學用人、科學考核機制，強化目標意識、責任意識、效率意識，實施提質、提速、提效工程，實現綜合功能的提檔升級。一是完善管理體制。鼓勵和支持開發區在簡政放權和體制機制創新方面先試先行，科學設置職能機構，不要求其內設機構和上級行政部門上下對口。支持開發區實施IS09000認證，提高服務質量。二是完善用人機制。以創新能力和工作實績作為主要衡量標準，在干部任用、業績考核、收入分配等方面打破學歷與資歷界限，營造“事業留人”、“待遇留人”的良好環境。三是完善考核機制。在開發區考核評價體系中，突出財稅收入、環境保護、科技創新、產業升級、資源集約、民生改善等重點，完善以質量效益為核心的科學評價體系。

四、促進開發區轉型升級的保障措施

（一）強化政策引導

重點抓好三個方面，一是制定開發區轉型升級創新發展的指導意見。在總結經驗、分析問題的基礎上，明確提出開發區轉型升級的思路、目標和任務。突出產業結構調整優化、突出新業態新技術新模式培育發展、突出資源節約集約利用、突出安全環保生態友好、突出宜居宜業融合創新。二是制定鼓勵跨國公司設立地區總部的實施意見。結合京津冀協同發展、申建自貿區、多領域改革不斷深化等機遇迭加、政策迭加的新優勢，引導跨國企業在開發區設立地區總部和區域性研發、物流、銷售、財務中心。三是制定天津市開發區條例。根據新形勢的要求，加快推進開發區依法規范發展。學習借鑒兄弟省市的先進經驗，因地制宜地研究天津市開發區建設的法律規章，規范開發區的功能定位、管理模式、組織原則、社會管理等，為轉型升級提供法律保障。

（二）提升發展環境

環境是生產力、競爭力和吸引力。開發區要加快發展，必須營造高效便捷發展環境。一是深化行政審批制度改革。在全市開發區推廣濱海新區行政審批局的經驗做法。二是加強投資環境建設。通過經常性的與國內先進開發區進行比較，借鑒先進做法，查找存在問題，補齊短板，改進工作。營造規范高效的政務生態、開放公平的商務生態、創新創業的人才生態和宜居便利的發展環境。三是推動開發區升級。繼續支持符合條件的市級開發區升級為國家級開發區。制定出臺支持新升級國家級經濟技術開發區加快發展的政策意見，指導新升級的開發區修訂總體發展規劃和產業發展規劃，加快發展，做大做強。

（三）加強運行保障

開發區要保持持續發展的生機活力，必須要有良好的措施作為保障。一是加強組織領導。充分發揮市對外開放領導小組辦公室的作用，加強對開發區工作的組織領導，隨時跟蹤相關政策的落實情況，適時提出遇到問題的解決辦法，對開發區轉型升級工作實施分類指導。二是推進投資和服務貿易便利化。積極探索投資管理體制改革，提高通關和貿易便利化水平，形成與國際投資、貿易通行規則相銜接的制度體系和監管模式。加快開發區信用信息系統建設。三是強化人才交流。全市開發區要建立互派干部學習交流制度，有計劃、分批次地到其它開發區進行掛職鍛煉，相互借鑒開發區的管理體制、環境建設、產業發展等方面的好經驗好做法。加強人才培訓，組織企業開展多種形式的業務交流活動。

[1]張志強．天津再創黃金發展期面臨的機遇挑戰及對策建議[N]．天津日報，2012-11-05．

[2]天津市政府．關于印發天津市國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要的通知[Z]．天津市人民政府公報，2011-04-30．